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贺雪峰:农村基层治理的精准难题

[摘要] 基层治理中存在的悖论是,基层事务往往具有极强的偶发性、不规则性、综合庞统性、连带性、模糊性、非原则性、细小琐碎性,这样的细小琐碎的事务甚至很难分清对错,更无法上升到政治的高度,能否及如何应对和解决这些细小琐碎事务是基层治理好坏的关键。

一、

在信息化时代,所有具体事件都可能被聚焦放大到一个脱离语境的环境中进行讨论定性,上纲上线,从而使得之前基层社会普遍存在的各种模糊、暧昧、灰色地带变成了非黑即白、不对就错的对错判断,甚至上升到正义与否、基本人权的高度。日常生活中的各种事情高度政治化,由此造成了各种基层治理的难题。实际上,任何实践都不存在绝对的对错,而总是实践中各种复杂力量共同作用所达成的相对均衡。随着时间和空间的变化,参与作用的复杂力量也会发生变化,相对均衡也就会发生改变。脱离具体时空条件的绝对正义是不存在的。

基层治理中,各种互动发生具有很强的偶然性、突发性,参与互动各方往往都是高度个性化的,是由各种具体关系所联结起来的,同时又是锁碎而复杂的,是模糊而不清晰的。在基层治理要做到精准,十分困难。

二、

以低保和扶贫为例。

按国家相关政策,农村低保和贫困户评定标准是由地方政府规定一个农户收入标准,凡是人均收入低于政府标准的农户家庭都应纳入到低保户或贫困户。要做到应保尽保,不让一个贫困户落下。但实际上,说起来很容易做起来很难。其中最大难题是无法精确计算出农户收入,而且除了收入以外,支出多少显然对农户家庭经济状况影响极大,支出型贫困也是实实在在存在的。

之所以难以精确计算农户收入,是因为当前农户家庭收入中仍然存在着普遍的自给自足经济、实物经济和现金经济,这些经济都缺少薄记,几乎不可能得到精确统计。即使农户家庭进城务工经商的收入也大都是现金收入,因此很难统计。这个意义上,中国农村仍然是一个传统的农业社会,不是一个已经完成了现代化的现代社会,农户家庭收入无法按现代社会的标准进行精确统计,只能折算加估算。

既然不可能真正精确地统计所有农户的家庭收入,就不可能依据一个地方政府划定的低保或贫困线来精确计算出每个农户家庭收入是否低于低保或贫困线,从而做到低保的应保尽保,以及让所有贫困户都可以纳入到政府的扶助之中。

在低保和扶贫是国家重大政策设计情况下面,国家也会大致依据财政能力确定一个低保和扶贫的政策幅度和力度,并因此自上而下拔发一定财政资金,这些自上而下的财政资金就变成地方指导性低保户和贫困户指标,然后层层下达。

指导性指标与指令性指标有差异,即允许地方实践中有一定弹性。但总体来讲,自上而下,国家每年用于低保和扶贫的财政预算资金是相对固定且提前预算的,因此,指导性计划就必然有一个自上而下分配的过程。

自上而下的指导性计划遇到无法精确计算收入从而无法精准识别低保户或贫困时,由社区熟人社会评选确定就几乎是唯一办法了。具体评选一般是由农户申请、村社审查、村民代表评议投票、县乡复查确定的程序,其中最重要程序是村民代表评议投票。一般来讲,当农户申请低保户指标时(贫困户也一样),村社审查很难有理由不通过的,而在低保户占有一定比例,户数很多时,县乡两级复查大都只可能走过场。而村民代表投票只可能按得票多少来确定低保户,其中界限就是上级分配下来的低保指标。比如上级分到村庄50个低保指标,就要按村民代表会议投票得票数自高往低统计,到第50名为止。

现在的问题是,村民代表投票就必然有各种人为的主观因素起作用,有些贫困农户虽然贫困,人际关系却可能不好,还有些农户家庭条件明显不错,却可能与村民代表关系不错,结果是家庭经济条件明显比较好的农户被评上低保户,家庭条件明显比较差的农户却没有评上低保户。因此引发没有评上低保户农户的上访。

与由村民代表投票略有差异的另外一种社区瞄准是由村干部来评议低保户。村干部按全村农户困难程度排序,将最困难50人的农户纳入到低保户中,这样就可以相对防止村民代表中人际关系所起作用。且村干部进行困难户排序,如果不公正,就会受到指责,就要承担一定责任,村干部因此可能更加公正。村民代表评议不公,很难将责任归结到某个人身上去。问题是,实践中,村干部同样会有各种人际关系的考虑,会受各种主观偏好的影响,因此也很难做到完全公正。且因为村干部有权决定谁是低保户的话,所有想成为低保户的农户都去找村干部,没有评上低保户就会指责村干部。村干部因此要承受极大压力。

村庄是一个熟人社会,虽然家庭收入很难进行精准统计,哪一家更困难的相对比较还是不难的。这也正是社区瞄准的优势。问题是社区瞄准会受到人为因素的影响,从而可能出现偏差。

在农民家庭收入仍然无法精确统计,从而很难按统计收入来客观识别低保户的情况下面,识别低保户的几乎唯一办法就是社区瞄准了。社区瞄准的问题是客观性不够,会有主观性带入和偏差发生,不过,通过持续的自上而下的监督检查,可以将村社低保评定中存在的偏差限定在一定范围之内。

某种意义上,正是自上而下的指导性低保指标与村庄社区瞄准评选低保户的办法结合起来,并在此过程中注意发挥县乡复查的作用,可以相对较好地实施低保政策。

从全国来讲,当前的低保就是最低生活保障,全国一般农业地区存在大量家庭收入低于最低生活保障的农户,因为农户收入难以精确统计,就只可能依靠社区瞄准来评选出低保户了。另一方面,全国地方政府又开始建立一个农户收入综合查询系统,将农户工资收入、社保情况、银行存款、购车购房情况进行联网统计,凡是家庭有3万元以上存款,购有轿车,在城市购买住房的,都要排除在低保户以外。这个排除法的好处是防止了“开豪车吃低保”的不合理现象。问题在于,在一般农业型地区的农村,大多数农户家庭都够不着以上查询系统的排出条款,这样的信息查询甄别系统在低保评定中的作用就相当有限了。

上海等发达地区的农村,地方政府为农民建立了相对健全的社会保障体系,农户务工工资收入与缴纳社保绑定,从而使上海农村农民收入变得透明而可以统计。同时,上海农村为老年人提供了较高水平的养老保险。这样一来,上海低保系统所建立的农户收入查询系统就可以依据对已掌握农户确切家庭收入的统计来确定低保户。因为相对全面的对农户收入的掌握以及上海农户相对较高的收入,按地方政府收入查询统计系统的统计,一个村庄几百户农户,家庭收入低于最低生活保障的可能只有三、四户,县乡和村社就有能力对统计收入低于最低生活保障标准的三、四户农户进行比较详细的入户调查,看这三、四户农户是否还有除政府收入查询系统以外的收入来源,比如实物收入和现金收入等等,以及未公开的租金收入。查询下来的结果是,一个几百户的村庄只有二、三户收入低于最低生活保障,从而被纳入到低保户中。这样的低保户识别,因为全村绝大多数农户收入仅在查询系统中就已超出最低生活标准(不计入未统计的收入,包括实物现金收入,也包括虽然拿退休金但仍然在自家附近打工的收入),从而被排除出低保户,只留下极少数几户疑似低保户,再进行具体识别就比较容易,也相对客观,也可以做到“应保尽保”。

这个意义上讲,诸如上海市郊的发达地区农村可以通过建立农户收入查询系统来精准识别低保户,从而较好地运用政策工具,做到客观公正。

不过,上海模式的问题在于,上海农村只有极少数的低保户,绝大多数农户家庭收入远远超过低保标准,且上海通过建立较高水平的普及性社会保障体系将农户收入等情况全面纳入到了政府信息查询系统中了。也就是说,正是通过将传统的自给自足经济的农户纳入到现代治理体系之中(典型就是社保),并且农户收入水平相对较高,绝大多数农户收入远超低保标准,而使上海城郊农村低保制度具有了精准识别和精准实施的条件。上海城郊农村等地区经济发展已经超越了传统自然经济阶段,农民主要收入不再来自难以统计的现金收入、实物收入和自给自足部分,而是来自工资收入、来自社保收入,且加入到了较高水平的社保体系中了。也就是说,上海市郊等发达地区农村解决精准识别低保户的办法是其经济状况由传统经济进入到了现代经济,是低保和贫困已经不再是重要议题了。

现在的问题恰在于,低保和贫困集中在自然经济和现金收入占主导的一般农业地区,这些地区的低保和扶贫就很难精准。本来就信息模糊,精准的结果就必然是高成本的。

三、

小结一下就是,依然传统的农业经济社会,以及在实物经济、现金经济有较大份额的农村社会,往往也是当前中国贫困高发地区,也是扶贫的重点区域和低保户多发区域。恰恰这些地区很难精准获取农民收入资料,从而难以精准识别贫困户和低保户。在无法精准识别贫困户和低保户的情况下,不够精准的“社区瞄准”就有其合理性。“社区瞄准”并非就是完美的办法,实施起来一定会有各种各样的人为因素干扰,就会出现各种可能的不公平、偏颇,不过,解决的办法并非因此废除“社区瞄准”,而是就事论事,具体问题具体解决。这个意义上,“社区瞄准”不是一个理论问题而是一个实践问题。

基层治理中存在的悖论是,基层事务往往具有极强的偶发性、不规则性、综合庞统性、连带性、模糊性、非原则性、细小琐碎性,这样的细小琐碎的事务甚至很难分清对错,更无法上升到政治的高度,能否及如何应对和解决这些细小琐碎事务是基层治理好坏的关键。

试图通过自上而下的规则化治理进行基层治理,尤其是用现代治理理念来进行基层治理,就可能出现各种各样的不适,就可能导致要解决的问题没有解决,反而因此产生了大量需要解决的问题。以低保为例,在基层实施中,低保制度虽然解决了一部分特困农户的困难,却也引发出各种基层治理的难题,我们在河南省农业省区调研,农村基层组织最头痛的一件事竟然是评定低保。低保实施引发大量上访。与此类型,国家资源下乡、建设项目落地引来钉子户坐地要价,以致于好事不好办,好事办不好,都是相当普遍的情况。

用现代的治理观念解决传统社会的事务,用规则性的办法解决本来不规则的事务,用精准的办法解决本来模糊的事务,用分对错的办法解决本来没有对错的事务,用政治的办法解决生活的事务,就必然会出现各种悖论。

对如此基层事务,办法就只能是调解而非判决,没有对错不讲原则地调解,就往往是各打五十大板地和稀泥,就不可能也不需要根治,而是具体问题具体分析具体解决。没有彻底根治问题的办法,因为矛盾是绝对的,不能消灭矛盾而只能转化矛盾。不指望有一个根本的办法解决所有问题,而是将矛盾维持在可接受的范围内。也是因此,在出现矛盾时,就是应当将具体解决矛盾作为目标,一件一件地解决矛盾,而非一定要上纲上线,非得从根本上解决问题。

四、

在基层治理中,尤其是在农村熟人社会,因为农民长期共处于村庄的生产生活之中,有着诸多公共性的事务,相互依赖,相互影响。因此,保持村庄本身的公共性乃至一定程度的政治性就十分重要。所有资源资产都量化到人,就可能将社会还原为了个体,从而让社会失去了公共性。而公共性才构成了村庄中和稀泥、调解的基本前提,构成了一件一件具体问题具体分析和具体解决的正义的基础。

并且,传统的基层熟人社会,为了节约治理成本,一般都是进行有罪推定,每个人都可能受到怀疑,因为人人心中都有一杆秤,无罪推定是现代社会的法律精神,与传统社会是不相容的。

因此,要给基层治理中留下较大的自由裁量权,要给基层以执法的空间,而不能事事通过网络放大到高度政治化上去。要给基层执法者和管理者以执法和管理的空间。当然,其中一定会出现恶警或腐败的基层干部,这很正常,有一件就处理一件,既不放大又不缩小。

 

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