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顾培东、范愉等谈多元化纠纷解决机制改革

[摘要] 编者按: 2014年10月,党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,第一次将健全多元化纠纷解决机制改革纳入中共中央的文件中,确定了多元化纠纷解决机制改革的路线图。为落实中央的战略部署,研究部署改革工作,创新工作机制,促进多元化纠纷解决机制在新时期的升华,最高人民法院于2015年4月9日至10日在四川省眉山市召开了全国法院多元化纠纷解决机制改革推进会。部分全国人大代表和专家学者应邀参加会议,并发表了宝贵的意见。最高人民法院司改办整理了与会全国人大代表和专家学者的观点,刊登如下:

全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会

  周强

原题为:《全国人大代表和专家学者谈多元化纠纷解决机制改革》

 

抓住改革机遇 扩大改革成果

  全国人大代表、农工党四川省委副主席、成都市政协副主席 侯一平

  感谢最高人民法院的邀请,我能够有幸出席全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会。正如周强院长所说,这次会议是深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会以及中央政法工作会议精神,深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神,总结近年来建立多元化纠纷解决机制工作取得的成绩和经验,分析形势任务,对进一步深化多元化纠纷解决机制改革工作进行研究部署的重要会议。会议形式多样、新颖,内容丰富,有“多元化纠纷解决机制改革示范法院”牌匾颁发,有示范法院推进改革的专题汇报片播放,还有部分中央国家机关、地方立法机关、有关调解组织代表改革经验及阶段性成果介绍。

我认为最高人民法院主动适应社会发展需要,抓住纠纷解决主要矛盾,大力推动多元化纠纷解决机制改革,为畅通群众诉求表达渠道、满足群众多元司法需求、及时化解矛盾纠纷、推进国家治理体系和治理能力现代化等方面作出了积极贡献。这次会议为推进多元化纠纷解决机制改革交流了经验,有助于各级人民法院继续发挥好在多元化纠纷解决机制改革中的推动和保障作用,进一步完善诉调对接工作机制,为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式和更加优质的司法服务,更加有效地化解社会矛盾。

在不断积累经验,实践中不断创新,以及不断取得理论研究成果的基础上,我建议通过立法巩固和扩大改革成果,从法律上约定责任与权利,从而进一步完善多元化纠纷解决机制。

 

充分发挥工商联的商会调解作用

  全国人大代表、四川省工商联副主席、成都市总商会会长 孙明

  这次会议,给了我一个站在全国视角全面了解多元化纠纷解决机制改革的机会,全国法院系统在多元化纠纷解决机制中发挥了积极的推动作用,中央有关部门、仲裁机构、调解组织等在多元化纠纷解决机制改革中积累了丰富的经验。

这几年,我们成都市工商联成立了法律维权服务中心,联合市中院、市纪委和其他市级相关部门、行业商会、协会组织、律师事务所、会计师事务所等相关中介组织,为10余万会员企业提供法律咨询、法律培训、纠纷调解、权益维护等服务,据不完全统计,仅最近三年就为会员企业挽回经济损失数十亿元,取得了较好的效果。

我建议要进一步从扩大宣传、完善组织、提高实效等方面推进多元化纠纷解决机制改革。一是扩大宣传。要多渠道、多层次、全方位扩大宣传,要让多元化纠纷解决机制深入人心。要有统筹全局的整体宣传,要突出重点,重视案例,发挥示范。并可以出版多元化纠纷解决机制的有关刊物。二是完善组织。目前,法院调解体系相对完善,但还没有形成多部门、多层面的完善的组织体系,尤其是行政职能相对淡化的部门,比如工商联系统、工会系统、妇联系统等等,参与面、参与度都有待提高。三是提高活力。希望在明确改革牵头单位的前提下,改善制度,健全机制,明确权责,提高活力。特别是要激发社会组织活力,突出他们的专业化、行业化、民间化的特点。四是突出实效。多元调解,程序与实体并重,我认为应大胆探索、积极创新,采取更加丰富、更加灵活的方法、手段,努力促进纠纷的全面、实质的解决。五是发挥工商联(商会)组织的积极作用。工商联(商会)组织对于解决商会会员之间、行业之间、区域经济之间的纠纷,促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长有着重大的意义。我建议法院系统进一步加大与工商联(商会)系统的交流合作,形成不同层面互动。涉及具体的案子,工商联(商会)组织可以接受法院邀请、委托、委派调解,法院监督指导商会组织调解、培训工作。

 

总结眉山经验 助力司法改革

  全国人大代表、四川省仁寿县文林镇文林路社区党总支书记 唐群容

  全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会这么一个高规格的会议选择在眉山召开,这是对我们眉山开展“诉非衔接”,化解矛盾纠纷工作的充分肯定和支持,我们深受鼓舞。孟建柱书记提出的工作要求和周强院长的讲话,高屋建瓴,为我们眉山完善多元化纠纷解决机制工作指明了方向。

2014年,眉山市共发生7万多件矛盾纠纷,通过“诉非衔接”将其中接近95%的纠纷化解在诉前,化解在法院之外,最终进入到法院判决的还不到4000件。这就使得人民法院留有足够的时间、精力来审理好复杂案件,并将这些案件做成精品、典型。这是一项非常了不起的成绩。作为一名来自基层的社区支书,矛盾纠纷调解第一线工作的亲历者,我对眉山市“诉非衔接”构建多元化纠纷解决机制的成功有以下几点感触:

一是得益于眉山市党政主导构建的大联动工作格局。眉山市委、市政府将“诉非衔接”试点工作作为我市社会治理创新的一项重要工作。在加强职数、编制,划拨经费保障的同时,将民商事案件万人起诉率、民商事纠纷诉前调解率、委托委派调解成功率纳入全市综治目标考核,有力地推动了“诉非衔接”各项工作的无缝对接。

二是得益于组建了一支庞大的调解队伍。建立起覆盖市、县、镇、村、组五级的调解工作网络,共有调解组织达11751个,并向农村中心户、小区、商场、景区延伸,包括泡菜、枇杷、物业等具有地方产业特点的行业性、专业性调解组织1000多个。全市1344个村(居)全部建立了调解室,在册的调解人员2万余名,这为眉山的“诉非衔接”多元化解矛盾纠纷工作提供了强有力的后台支撑。

三是得益于人民法院创建的诉调对接平台。眉山两级法院设立诉调对接中心,主动出击,将各类非诉调解组织“请进来”,同时,运用司法专业知识加强对各类调解组织的指导和培训。更重要的是,只要不违反法律的强制性规定,达成的调解协议可以在得到法院的司法确认后,变得具有法律强制执行力。单个纠纷通过这样低成本的方式来解决,已被社会大众所普遍接受。

眉山的“诉非衔接”构建多元化纠纷解决机制,满足群众多元司法需求,是基层社会管理创新的一个生动实践。从初创到逐渐走向成熟,一步一个脚印,打造出了眉山一个叫得响的品牌。

 

抓好改革配套 形成良性互动

  全国人大代表、民建四川省委副主委、成都市人大常委会副主任 仰协

  今天上午的会议议程安排紧凑、高效,孟建柱书记的批示及周强院长的重要讲话,指明了多元化纠纷解决机制改革方向,提出了改革路径,布置了改革具体任务。我有以下三个方面比较深刻的体会:

一是最高人民法院推进司法改革坚决果断、措施扎实。过去的一年,最高人民法院在党中央的坚强领导下,围绕贯彻落实党的十八届三中、四中全会确定的改革任务,进一步加强顶层设计,出台四五改革纲要,指导各地扎实开展司法改革试点,在沈阳、深圳设立最高人民法院巡回法庭,推动在上海等地成立跨行政区划的人民法院,推进以审判为中心的诉讼制度改革,建设司法公开三大平台,积极推进多元化纠纷解决机制改革,完善人民陪审员制度,在社会上引起了强烈反响,得到了广泛认同,充分体现了以周强同志为班长的最高人民法院党组高度的政治意识、大局意识以及坚定不移推进司法改革的决心,进一步强化了各界群众对司法改革的信心。

二是推进多元化纠纷解决机制改革既是应变之举,也是现实之需。随着我国经济由高速增长转变为中高速增长,经济下行压力加大,产业结构优化升级,新技术和新商业模式投资机会大量涌现。新类型案件不断涌现,传统类型案件也呈现出新的特点。社会矛盾纠纷的复杂性和多样性,客观上要求解决矛盾纠纷的机制必须多层次和多元化。

三是推进多元化纠纷解决机制改革,四川要做好示范,要有更大作为。这次会上,眉山法院被最高人民法院确定为多元化纠纷解决机制改革50个示范法院之一。全省法院应当以此为契机,按照本次会议精神和四川省委十届五次全会通过的《关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面深入推进依法治省的决定》,进一步健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制,完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系,加强专业性、行业性调解组织建设,推进调解、综治、信访相结合的诉非衔接和检调对接,健全轻微刑事案件和解模式,积极促进矛盾纠纷的多元化解,不断提高社会治理能力,推动形成法治良序。

 

我国多元化纠纷解决机制的现状及未来

中国人民大学法学院教授 范愉

  我国多元化纠纷解决机制从十多年前进入理性建构的阶段,目前仍存在以下问题:一是政策导向及指导思想的问题。尽管中共中央对于社会治安综合治理、和谐社会构建和多元化纠纷解决机制早已有政策性的倡导,十八届四中全会也明确提出完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。但是,在决策理念、立法和制度建构中仍显示出对司法诉讼的过高期待,对现实的解纷需求以及对诉讼的局限性缺少敏锐的洞察,不断把纠纷处理向法院集中,对非诉讼程序则缺少支持。法律界对调解并未达成认同。二是制度程序设计理性不足、难以进行科学的顶层设计。在各种立法和制度建构中,都存在理性不足的问题,很多机制缺少系统、合理的制度、程序和配套措施,难以实施、效益低下,不得不依靠各地和各实务部门通过实践创新弥补。民事诉讼法中不仅没有任何对于诉讼的限制和调节措施,也没有将任何一类纠纷规定为法定前置调解,对诉前、立案阶段和委托调解等缺少明确规定,只要一方当事人拒绝,调解就无法启动,这种设计远远落后于当代世界的发展趋势。三是部门利益、权力冲突与管理体制问题。多元化纠纷解决机制的发展是依靠党委、政府的统一领导,通过综合治理协调各部门的力量而实现的。然而现实中部门利益和权力冲突也严重影响了其发展和运行。

我国已经进入经济发展的新常态,新常态虽然不意味着社会转型的结束,但在治理方式上会逐步倾向于常规化、制度化,以往运动化、应急式的建构会逐步减少,需要加强顶层设计、立法和制度建构。十八届四中全会决定提出:健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。第一次分别使用这两个概念,这表明纠纷解决和社会治理进一步向精细化发展。二是法院在推进多元化纠纷解决机制中仍会继续发挥核心作用,但更重要的是需要通过法律加以实质性的保障和推动,特别是建立法定前置调解制度和法院委托调解的规范化,以保障相关改革措施的正当性和可持续发展。三是对各种专门性纠纷解决机制进行实体法与程序结合的整体建构,建立专门化的非诉讼程序、并与司法程序相衔接。四是整合民间调解。目前,狭义的人民调解已经不足以涵盖各种民间,各种民间社会调解以不同形式存在和运行,缺乏法律的调整。因此,需要通过法律对人民调解以外的民间性调解机制、特别是市场化机制进行法律规范,在推动保障的同时,加强管理和规制。五是根据各行政部门的职能和特点,建构合理、高效、负责的行政性纠纷解决机制。六是在全社会倡导协商性纠纷解决文化,鼓励引导当事人通过非诉讼程序解决纠纷。

 

人民法院在多元化纠纷解决机制中的作为

四川大学法学院教授 顾培东

  过去较长时期中,多元化纠纷解决机制在我国虽然为社会各方面所肯定,但受重视的程度却起起落落。一个近乎悖论的现象是:越是在强调法治的语境或氛围中,多元化纠纷解决机制越容易被冷落。究其原因主要在于,人们对法治的推崇往往会异化为对司法手段的偏爱或偏重,进而轻薄其他纠纷解决手段的作用。正因为如此,在推行全面依法治国的当下,重视审视多元化纠纷解决机制的功能与作用,特别是将多元化纠纷解决机制构建与完善纳入司法改革的内容,具有很强的现实意义。

在具体工作层面上,人民法院的应有作为集中体现在三个方面:一是明确人民法院在多元化纠纷解决机制推进工作中的定位。多元化纠纷解决机制牵涉面广,涉及到多个主体和方方面面,因此,总体上说,这项工作需要由各级党政组织领导。但鉴于司法毕竟是多元化纠纷解决机制中的核心要素,因此,人民法院在此方面不仅应有全局观念,还应有一定的主导意识和积极主动的精神,在多元化纠纷解决机制构建和完善中发挥引领、保障和推动作用。二是着力在技术、方式层面上进一步丰富法院与其他主体交集的内涵,完善诉与非诉的联结关系。具体说,发挥三方面作用,即:通过案件分流等方式,发挥法院对各类纠纷解决资源的实际配置作用;通过指导、培训、示范等方式,发挥法院对非诉方式的规范、引导和提高作用;通过调解书确认以及保全、执行等司法强制手段,发挥法院对非诉手段的支持和保障作用。三是进一步深化法院制度的创新。应进一步探索法院内诉调适当分离的方式,特别是尝试在基层法院和中级法院设立调解法庭,一方面负责诉与非诉对接的各种事务,另一方面直接受理并调处当事人申请调解的案件。既然调解和裁判都是人民法院解决纠纷的基本手段或方式,应当从制度上允许当事人直接向人民法院申请调解(而不是起诉),调解不成的再转入审判程序。这既有利于减少或纾缓当事人之间的对抗情绪,又有利于节省程序成本。

来源:人民法院报

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