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龚春霞:行政应急管理的规制与基层治理的实现——反思乌坎事件

[摘要] 行政应急管理暂时平息了乌坎事件,化解了因乡村社会内部矛盾引发的社会冲突,但同时行政应急管理也为彻底解决乌坎问题增添了新的障碍。行政应急管理不能为彻底解决乌坎问题增添新的障碍。高位推动的处理方式消解了地方政府的权威;“闹大”的预期结果强化了民众超越乡村社会进行维权的路径和方法;“政府允诺”放大了民众对解决具体问题的期待和想象。具体问题的解决有赖于常规化的基层治理模式。乌坎事件的有效处理,需要在外力推动下,重塑常规基层治理的可能性,营造乡村社会的良好秩序。乡村社会秩序的生成,“必须再造中间层”,即重新充实乡村基层政权,有效整合乡村社会内生资源并让其发挥应有的作用。一方面需要加强基层政权的治理能力,尽量避免采取“高位推动”的方式解决村庄问题;另一方面,也应该从制度上加强对基层政权行为的规范化,以便形成新的村级自治结构和社会基础。

一、问题意识

2012年2月17日,北京大学公民社会研究中心发布2011年度公民社会十大事件,乌坎事件以45票全票通过,位列榜首。乌坎事件从发生、激化、平息历经三年多,因其牵涉土地利益、村干部腐败、群体上访、暴力执法、村民自治、民主选举等问题而引发诸多关注。在中国社会转型的背景下,境内外媒体的报道、专家学者的“簇拥”、公民的大量围观,省级政府的介入,使得乌坎事件成为一个标志性事件。乌坎事件沉寂三年后,2016年6月18日广东省陆丰市公安局于凌晨发布消息称:乌坎村党总支书记兼村民委员会主任林祖恋因涉嫌利用职权受贿,已于2016年6月17日被陆丰市人民检察院依法立案侦查,并采取强制措施。[①]乌坎再次成为媒体报道的焦点事件。在梳理乌坎事件发展始末的基础上,已有关于乌坎事件的报道[②]主要集中在以下几个方面:首先,通过乌坎事件关注基层民主建设,进而推演至对中国政治体制改革的美好期待。“乌坎事件……步入了良性的轨道……论证了在较为严峻的情况下用民主的方式解决问题的可能性。”[③]其次,肯定乌坎事件对于探讨基层治理新思路的重要意义,回应群体性事件的处理模式。研究者认为,乌坎事件的处理“彰显了地方执政者应对群体性社会矛盾的新思维……也是基层权力机构重筑合法性基础的破冰尝试。”[④]第三,正视乌坎事件的关键在于土地问题,呼吁土地制度的改革。研究者指出,土地利益纷争是乌坎事件的导火索,透过乌坎事件,应正视土地征收制度的弊端,以土地确权为起点,化解因土地利益而引发的矛盾和冲突。[⑤]虽则呈现乌坎事件的角度有差异,但报道者基本认可民主选举、政府应急举措在化解乌坎事件中的积极作用,在此背景下,乌坎的土地问题、村民自治、民生建设等问题似乎都会迎刃而解。[⑥]并进一步将乌坎事件标本化,认为乌坎问题的有效解决,满足了民众表达利益和政府维稳的双重需求。从结果的角度推测行为的可行性,并急于将其标签化,并不利于具体问题的解决,甚至会造成恶性的示范性后果。2013年2月13日,《东方新闻》对乌坎村的追踪报道[⑦],以乌坎村的现实处境回应了已有的报道和判断,此时,反思民主自治的报道时有出现,[⑧]但与对民主自治的称赞逻辑一样,类似的呼吁和报道,一样显得情绪化,脱离了乌坎语境。[⑨]而2016年6月17日林祖恋被采取强制措施的消息[⑩]则进一步宣告了乌坎事件的复杂度以及处理乌坎事件对当代中国基层治理的重要意义。

乌坎问题“再次呈现”的现实,激发了笔者对乌坎事件的思考。广东省委省政府的行政应急机制平息了官民对立情绪,客观上畅通了农民的利益诉求表达机制,同时也维护了社会稳定,但行政应急举措并没有能解决乌坎问题,这才有了追踪报道中呈现的乌坎现状。简言之,行政应急机制对于平息社会矛盾,维护社会稳定虽则必要,但仅仅关注行政应急机制并不能真正解决类似乌坎事件的具体问题。具体问题的解决有赖于乡村社会秩序的生成及常规化的基层治理机制。乡村社会的基层治理,强调在治理过程中,乡村社会能有效化解小矛盾,从而避免矛盾逐步上移并被“闹大”。在乌坎事件上,乡村社会的常规化运作具体表现为乌坎问题的解决需要在村庄语境下完成,即基层治理的常规化运作能定纷止争、平息纠纷,能在具备村庄共识的前提下,达成利益分享的机制。乌坎现状表明,在行政应急机制暂时平息了社会矛盾和社会冲突后,如何进一步构建乡村社会的常规化运作机制以解决矛盾显得尤其重要。从以民主方式解决乌坎事件的路径出发,孙立平认为乌坎事件符合中国政治的一些基本逻辑,进而指出“乌坎问题实际上就是中国问题的缩影。”[11]乌坎问题可以构成中国问题的缩影,并不在于行政应急处理路径的可借鉴性,更重要的在于,作为中国五十多万个村庄中的一份子,乌坎村所具有的普遍性、复杂性以及乌坎问题的普遍性、复杂性。费孝通先生在回应利奇教授关于个别社区的微型研究能否概括中国国情这个问题时,指出“江村固然不是中国全部农村的‘典型’,但不失为许多中国农村所共同的‘类型’或‘模式’”,[12]正是在这个意义上,可以通过微型社会学的方法去理解中国各地农村的类型或模式,而达到接近对中国社会和中国问题的全面认识。位于粤东沿海半渔半农的乌坎村虽则不可能代表中国所有农村,进而也不可能全面呈现中国问题,但确实有许多中国的农村,由于具有与乌坎村类似的文化背景、地理环境、风俗民情等,而使得这些村庄与乌坎村在社会结构、利益纷争、行动能力上具有相似性,乌坎遂成为许多中国农村所共同的“类型”或“模式”。[13]发生在乌坎的问题也可能发生在类似的其他村庄,从而使得对乌坎事件的研究具有了普遍意义。

二、共识瓦解和利益纷争

2011年9月之前,乌坎村是一个平静而光荣的村庄。此时的乌坎村呈现给外界欣欣向荣的光景,乌坎村具有良好的社会秩序和利益共享机制,从而构建了乌坎村稳定有序的社会治理状况。利益共享机制并不表明所有人都获得利益,只表明在村庄语境下,大多数村民认可利益的分配方式。在“资源下乡”的背景下,前任支书薛昌的政治性身份及被宣扬的先进事迹,使其容易以个人行为为村庄争取更多的外部资源和国家公共资源。国家公共资源因个人行为的介入,被转换为私人资源进行分配。由于村支书个体具有的笼罩性力量,使得这种资源的分配脱嵌于村庄社会结构,且不受村庄舆论的约束。[14]随着个人权威的逐渐丧失,以及政治性身份的影响式微,特别是在城市化发展过程中,激增的土地价值刺激了乌坎村纷繁复杂的宗族势力介入村庄的权力斗争,以争取利益分配的话语权。三年一度的村级选举成为村庄权力斗争的最佳时机和表演场地。通过“选举”走上政治舞台的一方,如果能平息内部纷争且争取反对派的支持,则村庄会形成较平静的社会秩序。但乌坎村是一个有着1万多人,且杂姓聚集的多宗族村庄,内部的权力争夺异常激烈。在土地价值激增,且历史上土地问题并没彻底解决的背景下,村庄难以形成新的治理共识和利益分配机制,冲突不可避免。[15]乌坎的问题即在于此,土地利益激增冲击了旧的利益分配机制,不同姓氏不同主体的利益诉求纷纷显性并付诸行动,村民寻求以“闹大”的方式解决问题,村庄治理缺乏权威性力量进行规制,新的利益分配机制难以形成,最终乌坎的内部问题演变成具有一定社会影响力的乌坎事件。

首先,土地利益激化了矛盾。在《宪法》、《土地管理法》的既有约束下,为了追求可持续的城市化和中国经济的稳定快速发展,农地转非不可避免。非农建设用地的价值来源与农地不同,土地的自然属性——不可移动性使得经济发展之下,特定位置的建设用地具有远高于一般建设用地的市场价值;土地的政策属性——用途管制形成了相对稀缺的建设用地市场,建设用地价值远高于农地价值。乌坎地处经济发达的粤东地区,农地转非之后的价值差异巨大;从时间序列上看,上世纪八、九十年代,乌坎的土地并不值钱,土地抛荒也比较多,一旦村民用此时的土地价值去衡量当时的“卖地”行为,他们的绝对剥夺感就更强烈。[16]土地的一次性买卖也促使他们采取“终局博弈”的行为方式,孤注一掷地采取各种可能的途径维权,矛盾愈演愈烈。

其次,不同行为主体“闹大”纷争。“正在发展中的经济力量”[17]直接导致了乌坎问题的发酵。具体在乌坎事件中,这种“经济力量”表现为经济变化中激增的土地利益、各行为主体追求利益的动力,以及他们可以驱动的力量。乌坎年轻人和不同宗族势力构成了主要的行为主体,并利用传统和现代的资源[18]进行抗争。乌坎年轻人的行为引发了乌坎问题的外显化。2009年四月始,他们通过qq群联络,持续向广东省政府上访10多次,表达对村级治理、村干部腐败的不满和抗议。2011年因某地产公司的施工行为导致矛盾升级、官民冲突之后,他们利用微博向社会公众呈现己方的立场、处境和遭遇,获得公众的支持,并进一步寻求媒体的帮助,获得更大的社会影响。另一方面,虽则不同行为主体有各自不同的利益诉求,但在针对前任村委班子违法乱纪的抗争中,不同行为主体的利益趋于一致,即“推翻”前任村委班子。于是,各宗族势力可以积聚力量积极开展维权活动,这才成立了以姓氏为基础的代表理事会,[19]引导下一步的集体上访,并与高层进行对话。

第三,村级治理没能达成共识,形成有效的利益分配机制。经济发展过程中,利益分配机制的波动与土地利益及人的追求的变动密切相关。多元的利益主体有多样的利益诉求,导致利益关系复杂化,利益矛盾一触即发。在科塞看来,通过正当的渠道宣泄敌对和不满情绪,有利于维持稳定的社会关系,从而发挥社会冲突对社会治理的积极作用。乌坎村民的利益诉求并不仅仅是一种情绪的表达,更重要在于分享土地利益。始于2009年的乌坎群体性维权行为已经充分表达了对地方政府的不满,持续两年多之后,村级治理没能有效协调利益纷争。若村级治理依然不能通过制度化的措施或依靠地方性知识形成新的利益分配机制,那么,矛盾将持续存在且固化,最后演变为激烈的对抗和冲突,成为影响社会稳定的消极因素。2011年9月之后乌坎事件的发展,正是由于村级治理没能形成解决利益纷争的共识,使得正常的利益矛盾不断积累,并发酵成超越地方治理之外,需要高位推动才能平息的社会事件。

村级治理缺乏共识的情况下,乌坎村没能形成新的利益分配机制,这构成了乌坎的真问题。由于矛盾层层积累和逐步升级,乌坎村的“内部矛盾”不能内部解决,并演变成乌坎事件。乌坎事件彰显了三个问题:第一,行政应急举措对于社会稳定和建构社会主义价值理念具有重要意义,既能让民众表达利益诉求,也能维持稳定的社会秩序;第二,乌坎村的利益共享机制依然没有形成,这表明广东省政府的行政应急举措,并不能消解村庄内部的利益矛盾;第三,中国五十多万个村庄,如果每个村庄因内部利益纠纷而滋生的矛盾,都需要借助省委省政府、甚至中央政府的力量去解决,[20]那么,社会进步和社会发展将何以为继?

三、行政应急管理的必要性及其规制

现代法治国家以民主、法治理念为指导,建构了较完备的行政法律体系和常态管理体制。在行政常态管理体制之下,政府机关遵循行政合法性原则和合理性原则,严格按照程序主义的要求履行社会管理职责,解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公平正义,确保社会既充满活力又和谐稳定。[21]但随着突发事件引发的社会矛盾和社会冲突日益频繁,其在一定程度上破坏了社会秩序,影响了经济和社会发展的正常步伐,并给国家和人民的生命财产造成了巨大损失。[22]“突发事件是指突然发生,造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害,危机公共安全的紧急事件,主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”[23]为了降低突发事件造成的巨大损失,高效迅速地控制危机,恢复正常的社会秩序,现代法治国家不得不关注行政应急法制体系[24]的建构与选择,并赋予政府相应的行政应急权力。

国家的存在是为了保护全体人民的生命健康和财产安全,一旦发生紧急状况威胁到民众的生命健康和财产安全,国家有义务采取可能的手段给予救济。[25]突发事件或紧急状况之下,严格依照常规法律的规定或者恪守程序主义的理念,将会错失处理突发状况的最佳时期,不能有效排除妨害,挽救危机。此时,必须赋予行政机关一定的特权,以维护民主宪政,保障大多数人的生命财产安全。洛克在阐释执行权时,曾指出当法律难以有效预测有利于社会的事情,且法律不能做出规定的情况下,“这些事情必须交由握有执行权的人自由裁量,由他根据公众的福利和利益的要求来处理。”[26]自由主义学者哈耶克也曾论述行政应急权力的必要性和合理性,当社会秩序遭遇危险时,暂时中止那些对社会存续极为重要的制度性规范和常规举措。不管是地方性的自发自生秩序,还是全国范围内的自发自生秩序,都必须以公众利益和社会整体秩序为出发点,被纳入到强制性的组织系统之中。[27]简言之,不停运转中的社会难免发生突发事件或紧急状况,而现行的宪法或法律难以有效发挥协调社会秩序的作用,以保护人民利益为合法性基础的政府不能无所作为,行政应急行为成为和谐社会行进中不可或缺的补充。

2011年9月21日,乌坎事件最初进入公众视野时,就出现了大规模的官民对峙局面,村民、武警各有十多人受伤;随着事件的推演,乌坎村民借助传统的、现代的各种力量,与当地基层政府持续处于对立面[28];11月21日,至少有400多位村民聚集在陆丰市政府办公大楼上访,并发起数天的罢市、罢渔;12月份,随着薛锦波等5人被拘留,以及薛锦波的意外身亡,矛盾被进一步激化,冲突有愈演愈烈的趋势,村民每天集会,甚至激发了相邻村庄的“维权”行为,汕尾市政府无能为力、难以招架。理论上,当地政府援引地方性法规或《治安管理条例》、《信访条例》、《戒严法》等涉及群体性事件的基本法律,严格按程序主义的理念,也难以有效遏制事态的进一步恶化。现实的处境是,当村民丧失了对当地政府的基本信任之后,地方政府的任何积极行为只会招致负面的效果。基于以上分析,汕尾市地方性政府根本难以有所作为,广东省政府行使行政应急权力化解纷争和冲突势在必行且不可缺少。伴随做代表广东省委省政府的工作组的成立,广东省政府采取行政应急举措,以非程序化、权力集中的方式迅速平息乌坎事件,获得村民的信任和配合。与针对陆丰市政府的游行示威行为相比,村民不仅放弃了有计划的上访行为,同时还热烈欢代表省委省政府的工作组,积极配合工作组的后续工作。[29]

行政权以维护公共秩序和安全为目的,行政权的行使必然会影响民众的私权利。为了防止行政权侵犯民众的私权,行政法律体系对行政主体的行政执法行为进行了严格的限制和规范。[30]一方面,行政主体必须合法行政,不得通过法律没有制定的要件来限制公众的权利;另一方面,行政主体必须合理行政,行政主体应合理行使自由裁量权,平衡私权利与公共利益之间的关系。而行政应急权属于非常规的管理权,行政主体享有广泛的自由裁量权,并且由于突发事情的紧迫性质及其扩大化的危害后果,行政应急举措通常是集权式的、非程序化的,在某种程度上还表现出超越合法行政和合理行政的特征。基于此,必须对行政应急权进行有效的规制。

已有关于行政应急权规制的研究主要集中于立法制度层面的探讨,强调应合理平衡公民私权与公共利益之间的关系,关注行政应急程序的启动、行政应急管理体制的合理构建以及行政应急权在行使过程中应遵循的各种规则。[31]类似的研究对于实现行政应急权的权利目标和社会秩序与公民权利之间的良性互动大有裨益。但行政应急权的行使并不仅仅在于暂时恢复社会秩序,更重要在于,行使该权力将更有利于保证持久的社会稳定,且有利于持续的经济发展和社会进步。即行政应急举措在暂时恢复社会秩序之后,还必须考量其是否有利于解决具体的突发事件并能有助于形成制度性的解决机制。基于此,在关注上述问题的同时,正视行政应急权力的行使对解决具体突发事件可能造成的影响,并正视在这种影响下,探讨如何解决突发事件的可能途径。表面上看,随着工作组宣布将在乌坎村进行一揽子民生计划,广东省委省政府的行政应急举措似乎将乌坎村带入了新农村示范点的建设阶段,引发社会关注的乌坎问题似乎被消解了。但后续的报道揭示了乌坎问题依然存在,行政应急举措并没有能解决乌坎问题,在某种程度上,甚至将乌坎问题复杂化,为乌坎问题的解决添加了新的障碍。

四、基层治理的基础与障碍

关于基层治理的研究颇多。费正清通过对传统中国社会的考察,认为士绅主宰了当时中国人的生活,他们履行社会管理职责,营造了乡村社会良好的秩序状况。[32]孔飞力则扩大了乡村社会的领导阶层,用“地方精英”来理解传统中国社会治理局面。通过对清末局势的分析,孔飞力指出中国乡村社会的自治秩序与清朝的衰亡并行不悖,在帝国行政机构分崩离析之时,乡村社会的秩序基础——地方精英的权威并未动摇。[33]杜赞奇突破以往的研究,用“权力的文化网络”来解释乡村社会的秩序和结构。文化网络“由乡村社会中多种组织体系以及塑造权力运作的各种规范构成,它包括在宗族、市场等方面形成的等级组织或巢状组织类型。”此处的权力“是指个人、群体和组织通过各种手段以获取他人服从的能力,这些手段包括暴力、强制、说服以及继承原有的权威和法统。”“‘文化’一词是指扎根于这些组织中、为组织成员所认同的象征和规范。”[34]不管是“士绅模式”、“地方精英”治理还是“权力的文化网络”,这些理论模式和分析概念都表明,中国基层社会的治理是依托乡村社会本身的“自治”,这种“自治”与“官治”[35]共存。依法治国,建设社会主义法治国家这一治国方略的提出,并没有改变行政体制止于镇的社会治理状况。

基层自治强调基层社会的治理格局和治理状况与基层社会的权力结构和社会结构密切相关,乡村自治秩序的生成必须契合乡村社会的组织架构及其运行特质。在这个意义上,即使需要依托外部的力量,甚至是省级、中央的行政权力平息矛盾,但归根结底,任何乡村的问题都必须在乡村内部解决。行政应急举措能暂时化解因乡村社会内部矛盾引发的社会冲突和社会稳定因子,但乡村社会的内部矛盾必须依托乡村社会自身去解决。乌坎事件中,行政应急举措化解了影响社会稳定的冲突因素,另一方面,也为彻底解决乌坎问题增添了新的障碍。

首先,高位推动的处理方式消解了地方政府的权威。地方政府是乡村社会问题最直接的感知者和回应者。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”持续不断的国家政权建设之后,乡村社会秩序的生成有赖于良好的地方治理状态。省级政府和中央政府虽则具有更高的权威,但鲜与乡村社会的日常治理发生关联。村庄事务中,一旦省级政府或中央政府介入,村民自然会怀疑、轻视、否定地方政府的举措。乌坎事件发生后,村民甚至表示“现在就算广东省政府的官员也不可信,并要求中央政府介入调查”。随后,广东省政府与陆丰市政府关于乌坎事件的定性存在较大差异,进一步瓦解了村民对当地政府的信任,消解了地方政府的权威[36]。村民对当地政府的不信任,严重破坏了已经“丧失权威”的地方政府有效“指导”乡村社会治理状况的可能性。基层社会的日常治理将陷入“内卷化”[37]的困境。

其次,“闹大”的预期结果强化了民众超越乡村社会进行维权的路径和方法。“闹大”彰显的是一个行动过程,在这个过程中,个体或集体通过激烈的行动或运用网络、媒体等问题化工具把矛盾冲突公开化,引起社会各方面的高度关注,最终依靠上级政府积聚有限资源将问题平息。[38]乌坎问题被“闹大”之后,虽则乌坎问题并没有真正解决,但广东省政府集合大量外部资源处理乌坎事件的态度和允诺,满足了村民推翻前任村委班子的“政治愿景”,也让乌坎村获得了过亿元的民生工程投资。行政应急式的处理结果强化了民众关于“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的思维方式和行动逻辑。村庄纷争中,当部分村民并不能获得期许的理想结果(不管这种结果是正义的还是非正义的),其将倾向于以“闹”的方式获得公众和舆论的关注,寻求外部的支援。一旦政府无能为力,将导致乡村社会内部的矛盾升级为政民冲突,并加剧民众与政府之间的紧张关系。另一方面,由于上级政府能最有效的集聚资源,对于村民而言,解决问题最有效的途径是争取政府的支持[39],这将导致村民不再愿意在村庄社会结构和社会秩序之下,寻求内部的解决方法,常规化的基层治理将难以正常进行。[40]

第三,“政府允诺”放大了民众对解决具体问题的期待和想象。高位推动的处理方式和“闹大”策略的相互作用,使得上级政府无暇顾及以土地利益纷争为核心的村庄内部具体问题所面临的历史语境和现实处境,承诺快速高效地解决土地利益纷争及土地利益分配问题。“政府允诺”的行为成为村民继续维护乌坎和谐秩序的动力。三年过去后,当政府就土地利益处理等措施难以实现时,乌坎事件必然再次发酵。[41]当村民意识到依靠集体游行、上访等行为可以获得足够关注,并将获得大量“额外”的资源时,这一行为模式就会被不断援用。就土地问题的解决而言,土地增值收益的激增,并不是基于土地的内部增值,而是基于经济发展、交通改善、基础设施建设等外部增值而导致的。基于此,“地利共享”应该成为土地利益博弈的前提。[42]以乡镇为代表的基层政府对土地问题的处理也必须以此为考量因素,同时还要顾及村庄历史发展过程中所形成的自治基础。简言之,脱离村庄语境和社会发展现状的“政府允诺”并不能真证解决具体问题。具体问题得不到合理解决,纷争重现也成为必然。

五、基层治理的实现

正视乌坎问题以及乌坎问题面临的新困境是探讨恢复乌坎村稳定秩序的前提。同时,由于乌坎村代表了许多中国农村的“类型”或“模式”,这让我们可以进一步思考,在面临类似的突发性事件时,采取行政应急举措平息纷争之后,该如何继续引导乡村社会秩序的生成,避免几十万个村庄因内部利益纷争形成的矛盾,都要借助省级政府、甚至中央的行政力量去解决,建构良性的基层治理局面。

基层治理研究的核心是在弄清基层治理的外在条件和内生基础的前提下,理解基层治理的机制及其内在逻辑。外在条件是指中国整体的社会经济状况,这构成了基层治理的宏观结构性条件;内生基础是指乡村社会性质、社会结构为基层治理提供的可能选择。[43]外在条件是乡村社会秩序生成必须正视的大背景,外在条件的改变会引起基层治理内生基础的变化。行政应急权力的行使在某种程度上改变了乌坎村内生资源的配置方式。但就乡村社会秩序的生成而言,内生基础影响甚至决定了基层治理的机制及其内在逻辑。已有关于基层治理的研究[44],在国家与社会的理论框架下,分析的着眼点都在于乡村社会如何通过运用内生资源,形成具有地方特色的乡村社会秩序。

乌坎事件爆发之前,内生性资源的合理配置及村庄共识促使了乌坎村被评为“全国文明村镇”。在矛盾冲突易发的社会转型期,有效整合乡村社会内生资源并让其发挥应有的作用,对于乡村社会秩序的生成具有举足轻重的现实意义。诺斯认为非正式约束来自于社会传递的信息,并且是文化传承的一部分。连续的文化渗透(cultural filter)将解决问题的非正式方式带到了现在。[45]作为一种文化传承,契合村庄社会结构和村民社会生活的治理方式,将对乡村社会秩序产生渐进且持续的影响,并进一步强化村庄共识。就乌坎村而言,在宗族力量错综复杂,特别是农地非农使用,土地增值收益激增的背景下,村庄共识瓦解,村内利益分配机制被打破。要形成新的利益分配机制,必须充分考量各姓氏宗族力量在利益争夺中的位置及影响力,并利用历史上形成的村内权利义务关系,对其进行有效的引导和制衡。

在村内利益高度多元化,村内情势极端复杂化,放任以宗族力量为主体的多元利益进行无序博弈,难以达成有序的乡村社会秩序。乌坎事件的后续报道也证实了,希冀通过公民社会的发育来达成乡村社会秩序异常困难。迈克尔·曼基于国家与社会的两分法,将国家权力分为国家专制权力和国家基础权力两个不同维度。国家专制权力是国家精英凌驾于社会之上的权力;国家基础权力是国家对社会的渗透能力,国家通过基础设施等方式对社会进行控制和治理。[46]但国家对社会的渗透并不是在真空中进行的,国家基础权力的有效实施必须通过地方官僚机构,尤其是基层乡镇政权来践行。[47]根据《村民委员会组织法》第五条的规定,乡镇政权“指导、支持和帮助”村民自治活动的开展,乡镇基层政权有责任有义务对村民自治进行“指导、支持和帮助”。乡村社会秩序的生成,“必须再造中间层”,即重新充实乡村基层政权。一方面需要加强基层政权的治理能力,尽量避免采取“高位推动”的方式解决村庄问题,弱化地方政府的权威和行动力;另一方面,也应该从制度上加强对基层政权行为的规范化,既需要高层政府的有效监控,同时也需要完善乡村社会对基层政权的意见表达渠道和民主监督程序,通过法律的约束防止基层政府侵犯普通民众的权益。

在市场经济、城市化浪潮和消费文化的多重冲击下,个体纷纷彰显利益诉求,“民众的权益”并不是铁板一块,有不同的诉求和不同的声音,有些是合理的利益诉求,有些则是不合理的利益诉求。当乡村社会内部共识瓦解,难以形成有效的行为规范制约机制时,基层政权应积极发挥对村级自治的“指导、支持和帮助”作用,利用内生资源和外在的制度约束,动员和组织村民进行治理,以便形成新的村级自治结构和社会基础,从而制约部分村民或小团体想要通过“闹大”,获取不正当利益的企图。虽则乡镇基层政权的“指导、支持和帮助”对于乡村社会秩序的生成具有积极作用,但乡村社会能形成新的村庄共识和良性的村庄治理权力结构才是乡村社会生成的关键所在。唯如此,才能在行政应急举措暂时平息了矛盾和冲突之后,乡村社会能听取不同声音、畅通利益表达渠道,并形成有效的利益协商机制,最终达成多数人认可的利益分配机制,从而真正意义上解决矛盾和冲突。

[①] 新浪国内新闻:《乌坎村原村委会主任林祖恋供认收受巨额贿赂》,http://news.sina.com.cn/c/2016-06-22/doc-ifxtfmrp2524014.shtml,《环球时报》2016年6月20日社评:《乌坎纠纷恐怕唯有依法解决》,http://opinion.huanqiu.com/editorial/2016-06/9057816.html,2016年6月23日最后访问。

[②] 学界并没有关于乌坎事件的学理分析,多是新闻媒体的报道,或者是专家学者随笔式的谈论。

[③] 孙立平:《这一次,变化真的发生了——乌坎事件已有的突破与面临的挑战》,《经济观察报》,2012年2月20日。类似的研究视角参见白小波:《“乌坎选举”的另一种反思》,《中国老区建设》,2012年第4期;祝华新:《乌坎选举填平民众心中的沟壑》,《中国青年报》,2012年2月6日;新京报社论:《公开透明的选举开启乌坎未来》,《新京报》,2012年2月3日。

[④] 马九器:《乌坎选举民主细节下的改革张力》,《民主与法制时报》,2012年2月13日;类似的研究视角参见何光伟:《“乌坎转机”开启地方治理新思路》,《大经贸》,2011年第11期;张铁:《“乌坎转机”提示我们什么》,《人民日报》,2011年12月22日;王赐江:《处置群体性事件需要新思维——广东“乌坎事件”启示》,《学术前沿》,2012年第4期;马立诚:《广东“乌坎转机”的范本意义不可低估》,《同舟共进》,2012年第2期。

[⑤] 马娓婷:《再谈乌坎:期待土地制度改革破题》,《经济观察报》,2012年3月19日;2013年乌坎“重新陷入困境”后,观察者网刊发乔新生的评论,乔认为乌坎村没有“一选就灵”的原因,在于“中国实行了独一无二的土地管理制度”,参见乔新生:《乌坎村为何没有“一选就灵”?》, http://www.guancha.cn/qiao-xin-sheng/2013_02_17_126848.shtml,最后访问时间2016年6月23日。

[⑥] 虽则也有研究者意识到乌坎事件的“落幕”,实则是对乌坎人集体考验的刚刚开始,但并没有进一步分析乌坎事件对乌坎人的考验到底是什么?或者说,并没有进一步阐释,在社会转型背景下,乌坎事件背后的逻辑到底是什么?参见杨江:《新乌坎印象》,《新民周刊》,2012年第11期。

[⑦] http://video.sina.com.cn/p/news/c/v/2013-02-13/194262041631.html,最后访问时间2016年6月23日。

[⑧] 《环球时报》社评:《乌坎是复杂时代的普通中国村庄》,http://opinion.huanqiu.com/editorial/2013-02/3642394.html ,2016年6月23日最后访问。

[⑨] 虽则从民主自治角度关注乌坎事件的报道诸多,但笔者并不认为民主自治是乌坎事件的关键词和核心词。所以以乌坎为视角,拔高民主自治或者贬低民主自治在中国政治体制改革中的影响,都有情绪化倾向。正如汪洋谈乌坎事件时指出,乌坎的民主选举没有任何创新。参见《汪洋谈乌坎选举:解剖麻雀取得经验》,http://news.ifeng.com/mainland/special/2012lianghui/content-3/detail_2012_03/06/12983586_0.shtml, 2016年6月23日最后访问。

[⑩] 林祖恋被采取强制措施是因为受贿行为,还是因为煽动村民集体上访,我们不得而知。不管何种原因并不影响对乌坎事件中治理问题的判断和分析,事件本身足以说明乌坎事件后,乌坎的社会治理状况依然没有改变。在这个意义上,透过乌坎事件,思考中国基层治理问题具有典型意义。

[11] 孙立平:《这一次,变化真的发生了》,《经济观察报》,2012年2月20日。

[12] 费孝通:《江村经济——中国农民的生活》,商务印书馆2001年版,第319页。

[13] 乌坎村现任村支书林祖銮并不认同存在所谓的“乌坎模式”,他认为乌坎人的诉求是单纯的土地利益诉求,这种土地利益诉求虽然裹挟着宗族势力的影响,但乌坎人并没有任何政治企图。林祖銮对“乌坎模式”的否认,回应的是研究者将解决乌坎问题的政治路径标本化的问题,与笔者关于乌坎代表许多中国农村的某种“类型”或“模式”的判断并不冲突。笔者认为乌坎是许多中国农村的共同“类型”或 “模式”,主要是从村庄社会结构、社会秩序的角度进行归类,从而论证对乌坎事件研究具有普遍性。

[14] 2011年12月15日—12月31日,笔者在湖南H市Q村进行了为期半个月的调研,Q村的村支书同样具有类似的身份,被评为湖南省劳模、连续三年的湖南省人大代表。村支书为村庄争取了许多国家级、省级、县级的公共资源,并自由决定资源的分配方式,村庄难以对其进行有效约束。参见2011年12月20日,湖南H市Q村调研访谈笔记。

[15] 关于乌坎事件的成因和性质,广东省委书记汪洋指示:“乌坎事件的发生有其偶然性,也有必然性,这是经济社会发展过程中,长期忽视经济社会发展中发生的矛盾积累的结果。”

[16] 乌坎村民洪锐潮提到:“早在上世纪80年代就曾以一元一平方米的价格贱卖了一万九千多平方米的土地给港商,说是发展工业,实则20多年来一直荒在那里,直到前年才转手,牟利200多万元。”参见杨江:《新乌坎印象》,《新民周刊》,2012年第11期。

[17] 威廉斯在探讨废除英属西印度群岛奴隶制度的原因时,指出“起决定作用的是正在发展中的经济力量”,具体而言这种“经济力量”是指经济变化、发展中人们追逐利益的主观动力、为利益驱动的力量等三个方面。笔者认为乌坎事件中,类似的“经济力量”影响了乌坎事件的走向。参见埃里克·威廉斯:《资本主义与奴隶制度》(1982)第202页。威廉斯对经济力量的阐释和理解,并不是在重复经济基础决定上层建筑的结论,而是具体化并拓展了这一观点。

[18] 网络、媒体等新兴传播手段是乌坎年轻人可以驱动的力量;宗族则利用家族观念、宗族利益等传统因素进行维权。

[19] 相互竞争的乌坎各宗族之间并不共享长远的利益诉求,并不清楚他们所采取的行动、提出的建议和政策可能带来什么样的具体影响和效果。这就导致他们能一致行为,推翻前任村委班子,但推翻村委班子之后,一旦需要重新整合村级治理,确立共识,制定利益分配机制时,他们之间的冲突就再次显性并阻扰正常的村级治理行为。现任村委支书林祖銮接受记者采访时表示,村民针对民选的村委班子继续闹事,是有预谋的,目的就是要推翻新的村委班子。参见2013年2月13日《东方新闻》报道。

[20] 行政应急管理虽则必要,但不可能成为村庄治理的常态。汪洋在谈到乌坎事件时指出,“决定省委工作组到这个村里去,省委副书记当组长,副省长任副组长,并不是因为这个村子本身的矛盾已经复杂到要出动这个陈容,而是我们有这个想法要解剖麻雀,而且要取得经验,推动村级组织的建设。”《汪洋谈乌坎事件:不是你们记者想的那样》,http://www.guancha.cn/FengHuangWang/2012_03_06_128867.shtml,观察者网,最后访问时间2016年6月23日。

[21] 关于社会管理的研究颇多,不管是国家领导人还是学术研究者对于社会管理必要性、发展目标及所遭遇的困境都有较好的阐释。参见陈振明等:《我国政府社会管理的现状及问题分析——政府社会管理课题研究报告》,《东南学术》,2005年第4期;李章军:《胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话强调 扎扎实实提高社会管理科学化水平 建设中国特色社会主义社会管理体系》,《人民日报》,2011年2月20日;孙立平:《走向积极的社会管理》,《社会学研究》,2011年第4期;王印红:《社会管理体制创新中的几个基本问题》,《中国行政管理》,2012年第5期等。

[22] 据统计2003年,我国应突发事件造成的损失达6500亿元人民币,相当于损失我国GDP的6%,后续两年,因突发事件引发的人员财产损失也都达到千亿元以上。参见《中国人大》编辑部:《近几年我国突发公共事件发生造成损失情况概况》,《中国人大》,2006年第7期。

[23] 戚建刚:《行政应急管理体制的内涵辨析》,《行政法学研究》,2007年第1期。另外,依据2007年10月生效的《突发事件应对法》对突发事件的分类,突发事件包括四类情形:自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

[24] 应对突发事件,仅仅只是行政应急管理体制内容之一,除此之外,行政应急管理体制还包括应对战争、动员和戒严等紧急状态。本文中,笔者对行政应急管理的使用,仅限于突发事件。

[25] 江必新:《紧急状况与行政法治》,《法学研究》,2004年第2期。

[26] (英)洛克:《政府论》(下篇),叶启方、瞿菊农译,商务印书馆1964年版,第102页。

[27] (英)哈耶克:《法律、立法与自由》(第二、三卷),邓正来等译,中国大百科全书出版社2000年版,第450—451页。

[28] 不管是何种原因导致了这种对峙状态,持续的对峙和冲突都宣告了任凭事件继续发展的扩大化危害后果。

[29] 参见前文对乌坎事件的梳理,广东省政府介入之后,村民热烈欢迎工作组,并停止了一切打、砸等破坏性行为。

[30] 从行政权的发展历程来看,从最初强调对社会的管制,发展至现代,更强调其对社会的服务功能。参见(德)奥托·迈耶:《德国行政法》,刘飞译,商务印书馆2002年版。

[31] 相关研究参见马怀德主编:《应急反应的法学思考》,中国政法大学出版社2003年版;陈书笋、关保英:《我国行政经济处置权的现状、不足与对策》;戚建刚:《非常规突发事件与我国行政应急管理体制之创新》,《华东政法大学学报》,2010年第5期;刘莘:《行政应急性原则的基础理念》,《法学杂志》,2012年第9期等。

[32] (美)费正清:《美国与中国》,张理京译,世界知识出版社2001年版,第17页。

[33] 孔飞力:《中华帝国晚清之叛乱及其敌人——1796-1864年的军事化与社会结构》,中国社会科学出版社1990年版。

[34] (美)杜赞奇:《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》,王明福译,江苏人民出版社2004年版,第3-10页。

[35] 魏光奇:《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》,商务印书馆2004年版,第389-392页。

[36] 乌坎村民的上访行为虽则由村、镇、市逐级往上,但就上访行为而言,村民并不信任村、镇的解释,对于县、市的处理结果也不满意。换言之,当因村内利益纷争无法协调、矛盾激化之际,村民与政府之间的对立,基本不存在协商的可能性,事情能否平息,主要在于上级政府是否能满足乌坎村民提出的要求。此时,村民对当地政府的不信任只是一种缺乏确实证据的想象,一旦上级政府作出与当地政府关于事件定性的不一致判断,那么,村民对当地政府的不信任就具备了“确实”的依据。另一方面,这种不信任还具有蔓延性。当广东省政府允诺的诸多事项难以在乌坎村按期完成时,村民会进一步质疑广东省政府行为的有效性。类似的结果滋生了一种特殊的信任结构,在这个结构中,民众相信中央政府,而不相信地方政府。

[37] 美国人类学家吉尔茨首先使用了“内卷化(involution)”,表明当一种社会或文化模式达到一种确定形式后,便停滞不前的现象。黄宗智在研究20世纪中国农村社会变迁时,引入这一概念分析中国农业发展的特性,认为当时中国的农业呈现一种“没有发展的增长”特性,参见黄宗智:《长江三角洲小农家庭与乡村发展》,中华书局2000年版,第1-20页。

[38] 韩志明:《闹大现象的生产逻辑、社会效应和制度情景》,《理论与改革》,2010年第1期。

[39] 谢岳:《抗议政治学》,上海教育出版社2011年版,第199页。

[40] 林祖恋微博上显示,他曾计划组织村民集体上访解决村庄土地问题,这种做法正是“闹大”行为的后续表现。而相关消息也显示,林祖恋被带走真正原因是因为五年以来土地问题一直没有和解解决,以林祖恋为代表的村民对这一结果并不满意。http://blog.sina.com.cn/s/blog_158fd94460102wmgz.html,2016年6月23日最后访问。

[41] 2016年6月,乌坎事件的再次发酵,凸显了以乡镇为代表的基层地方治理的失序。以乡镇为代笔的基层政府不能有效化解土地增值收益激增的村庄之间的纷争,同样不能对乡村社会秩序的生成发挥应有的作用。

[42] 陈柏峰:《土地发展权的理论基础与制度前景》,《法学研究》,2012年第4期;

[43] 贺雪峰、董磊明、陈柏峰:《乡村治理研究的现状与前瞻》,《学习与实践》,2007年第8期。

[44] 参见前文对费正清、孔飞力、杜赞奇等人关于乡村社会秩序的研究简介。

[45] 道格拉斯﹒C ﹒诺思:《制度、制度变迁与经济绩效》,格致出版社2008年版,第50-63页。

[46] (美)迈克尔﹒曼:《社会权力的来源》(第二卷),陈海宏等译,上海世纪出版集团2007年版,第68-72页。

[47] 田先红拓展了迈克尔﹒曼的研究,引入基层政权治理能力这一概念,建构新的理论模型,探讨基层治理的有效途径。参见田先红:《治理基层中国——桥镇信访博弈的叙事1995—2009》,社会科学文献出版社2012年版,第262-264

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