当前位置: 首页 » 法治前沿 » 龚春霞:乡村振兴背景下水权与地权关系的历史流变及反思

龚春霞:乡村振兴背景下水权与地权关系的历史流变及反思

[摘要] 实施乡村振兴战略的基本原则要求统筹山水林田湖草系统治理。这不仅要求在治理理念上确立统筹思维,还必须形成制度框架和政策体系。那么从权利视角出发,如何通过统筹水权与地权关系,从而实现统筹治理,就成为不得不考量的重要议题。水权与地权的历史流变关系经历了水权依附于地权、水权独立于地权、水权与地权相互制约的发展历程。基于此,提出重构两者之间法律关系的问题。重构水权与地权之间的关系,既具有一定的法理基础,也具有一定的现实基础。在乡村振兴背景下,结合全球水资源稀缺及生态发展的诉求,应该确立权利相对论,改变水权与地权分离的观念;从公权力视角切入,建立水土管理一体化格局;融合协调水权法律制度与地权法律制度。

 

根据乡村振兴的发展要求,在推进乡村绿色发展,打造人与自然和谐共生发展新格局的过程中,需要实施重要生态保护和修复工程,健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度。这就要求耕地使用权和水资源使用权在特殊时期受到合法的限制和约束,同时还涉及如何有效处理水权与地权之间的关系问题。水资源稀缺的严峻现实对水权的建构与管理提出了新的要求。已有关于水权的研究主要集中在水权体系内部的建构上,主张依靠水法、水污染防治法等相关法律,对水资源的汲取、排放、治污等进行监督和管理。研究者同时关注水权交易、污水治理、节水措施等问题。土地与水资源之间的关联性研究,主要体现在经济地理以及水文学领域,偏重工程意义以及水土流失对环境危害的视角。

从20世纪80年代开始,美国学界开始反思土地规划与水资源利用之间的割裂关系。特别是伴随着人口增加以及全球气候变暖的趋势,研究者意识到土地发展规划必须充分考量水资源的供应状况。项目的发展需要提供水资源的检测报告,甚至要求在项目的规划阶段,配套节水举措并论证项目发展中水资源的可持续性,从而在此基础上要求水资源管理部门与土地管理部门之间的合作和协商。现实的发展需求对已有的水权与地权的研究提出了新的挑战。这一新的挑战又与历史上水权与地权的关系延续在一起。因此,本文将通过考察水权与地权的历史流变关系,反思乡村振兴背景下,如何通过明晰水权与地权之间的关系,针对生态保护及可持续发展诉求,重构水权与地权关系的法理基础,同时理解两者关系的现实基础,助推农田水利建设、基本农田保护及山水林田湖草系统治理。

 

一、水权与地权的历史流变关系及新态势

(一)水权附属于地权

发轫于罗马法的水法制度,首先确立了水资源的分配附属于土地制度。罗马法律制度体系中,并不存在独立的水资源法律规范。土地的权属关系决定了附着于土地之上的水资源的权属关系。以继承罗马法而发展起来的大陆法系和英美法系[1],同样没有明确规定独立的水资源所有权,而是将水的所有权和使用权包含在土地的绝对所有权或者土地利用制度之中[2]。美国东部的沿岸权制度,即是以保护岸边土地所有权人的权益为立足点,对水资源进行分配的一种制度。沿岸权的制度内涵显示,水资源附属于土地,水资源的权利主体与土地的权利主体高度重合,水资源权利主体不需履行申请程序,仅基于土地所有权就可以获得不确定的水量[3]。在传统的水资源调整模式下,水资源并不具备独立的法律属性。土地所有权人当然享有水资源的使用权。

与传统时期西方国家水权附属于地权的权属实践有一定差异,传统中国对水资源的分配和利用虽然与地权安排有密切关系,但传统中国的水权配置首先受制于中央政府的统一规定。秦汉以后,灌溉用水资源归国家所有的性质一直没有改变。以关中地区为例,关中农村灌溉用水资源权属关系的最基本特点是所有权与使用权的分离,农民只享有使用权,而包含于水粮之中的水资源使用权费是国家所有权藉以实现的经济方式[4]。但在水资源国家所有的制度安排下,水资源使用权的实践过程更多受制于土地占有方式和土地使用方式。“以地定水”“水随地走”等习惯用语诠释了水权分配受制于土地使用的习惯做法。从农村地区传统的用水习俗中也可以看出水权被土地使用权所吸收,土地使用权人凭借所拥有的地权而独享或优先享有相应的水权[5]

(二)水权独立于地权

随着经济社会的持续高速发展,水资源成为越来越稀缺的资源。各国从水资源的开发、利用、保护出发,制定了独立的、综合性的水法制度。此时,水资源作为独立的权利客体进入法律保护的视野。从物理属性来看,自然状态的水资源依然以土地作为重要的载体,但此时,与水资源的开发、利用、保护及管理等相关的权利义务关系都独立于土地之外。与传统模式下水资源的利用、分配和管理不一样,各国不仅制定了综合性的水法,还制定了包括水利法、水运法、水能法、水污染防治法、水污染保护法、水害防治法等在内的整个水法体系[6]。完善的水法体系,有利于形成对水资源的统一管理和分配。

从公元前206年至1949年新中国成立前的2155年间,中国共发生较大水灾1029次、较大旱灾1056次,水旱灾害共计2085次,平均每年发生一次较大的水灾和旱灾[7]。水旱灾害严重影响了社会的平稳发展和经济的进步。针对水旱灾害的严峻现实,新中国成立后,政府高度重视农田水利建设和管理。此时,中国所进行的水资源利用和保护的工程建设,是以服务于农业生产和土地产出为目标。水资源本身的利用和保护并不是政策界和学界关注的焦点。水资源只是作为经济发展的资源被利用,极少涉及对水资源生态价值和环保价值的保护。虽然水资源的利用更多的与土地产出、农业生产和经济发展相关,但与其他国家对水资源的保护趋势相同,中国对水资源的保护同样独立于土地法律制度之外。中国于1988年颁布实施了《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》),并于2002年和2016年经过了两次修订。该法对水资源的开发、利用、管理及水利建设、生态保护等进行了综合性的规定,在我国水法体系中处于基础地位。

(三)水权与地权相互制约

随着城市发展对水资源需求的增加,政府逐渐承担越来越高额的社会环境治理及各种经济成本。水资源的利用已经危及到未来的可持续供给(future reliability)。研究者逐渐意识到水资源问题并不仅仅局限于水资源本身,更多涉及水权与地权之间的问题。而水权与地权之间的关系,归根结底是不同权利主体的权益实现问题。这既涉及同一代人水权、地权的实现问题,也涉及后代的权益实现问题。水资源短缺只会影响某个地方的发展,但因缺乏对水权与地权关系的相互制约关系的重新认识,而形成的土地规划和水资源发展计划之间的割裂,则会对整个国家产生难以承受的消极影响[8]

虽然中美两国具有经济发展阶段的差异,以及这种差异所带来的经济发展重点、产业升级及城市规划等方面的差异。但在面临生态环境日趋严峻的社会发展态势下,同样面临相似的水资源危机。研究表明,预计从现在到2040年,美国、中国、印度这三个国家面临的水资源短缺压力将居高不下。这种情况严重威胁了国家水资源安全和经济发展[9]。美国和中国作为世界上最大的经济体,同样面临如何在保持经济发展的同时,实现水资源的生态环境价值和土地的可持续利用目标。两国同时需要解决水资源利用和土地管理割裂的状态。就法学视角而言,关键在于如何重构以水资源利用为权利内容的水权及以土地利用为权利内容的地权之间的关系。

 

二、重构水权与地权关系的法理基础

(一)权利客体的视角:水资源依附于土地,土地利用影响水资源

与土地具有的不可移动性、持久性相比,水资源是流动的、形态多样的。空间上移动水资源的位置并不会损害其经济价值,水资源属于民法意义上的动产[10]。水资源虽然属于民法意义上的动产,但与其他普通的动产不同,水资源依附于作为不动产的土地[11]。这种依附性主要表现在两个方面:水资源的使用以土地为载体;水资源的流通以土地为载体。特别是在农业生产领域,水资源对接千家万户的小农,这就使得水资源的使用必须要协调与所有流经地的土地使用权人的权利义务关系[12]。这在客观上导致了对水资源的开发利用与对土地的使用糅合在一起,从而需要就水权与土地使用权之间的关系作出相关规定,以协调它们之间的冲突[13]

水资源依附于土地的同时,土地的利用也会对水资源的质量和数量产生影响。具体而言,土地对水质的不利影响包括土地的不可渗透性(impervious cover)降低了水资源的蒸发和发散,同时,提高了水流的速度和数量,容易引发洪灾。另一方面,土地的不可渗透性使得大量污染物质直接流入水体,破坏了动植物的生存环境,造成河床的腐蚀。化肥、杀虫剂、除草剂、冷却剂等污染不仅仅导致土地的不可渗透性,还会侵害地下水,破坏物种的栖居地,削弱泥土、湿地和港湾的自我净化机能。简言之,土地的不合理利用会对水质和流域健康产生巨大的生态、伦理、社会、经济危害[14]

(二)权利主体的视角:水权主体的复合性及其与地权主体关系的复杂性

水资源的流动性以及水资源具有的多元价值使得同一区域内水资源使用权的主体具有复合性。河水从上游向下游流动时,形成了上游权利主体与下游权利主体之间的复杂关系。水权权利主体的复合性不仅表现在同一区域内水权权利主体之间,同样表现在上下游之间的关系上[15]。此时,独立的水权主体还必须考量流动水体所经之处其他人对水资源的使用权的实现。另外,水权权利主体还必须正视不特定多数人对生态环境的诉求。《水法》第21条规定:“开发、利用水资源,应当首先满足城乡居民生活用水,并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要。”《水法》对生态用水的强调,基于水权权利主体的行为不仅影响共享水资源的其他水权主体,同样会影响处于同一生态环境下的其他不特定多数人的利益[16],这是由水资源具有的生态属性和生态价值决定的。

结合水权客体的依附性,水权权利主体之间以及水权权利主体行为对第三人的影响,使得水权权利主体与地权权利主体之间的关系异常复杂。特定区域内,水权主体对水资源的权利主张与纷争,需要借助对特定土地的利用。比如农业灌溉时,修建渠道,改变水流的方向;或者在渠道旁大挖堰塘,获取大量的“渗透水”进行灌溉[17]。此时,水权权利主体与地权权利主体之间发生了重叠。对地权权利主体行为的规范,实则是对水权权利主体行为的规范。乡村振兴的发展背景下,各地纷纷开展了农田水利建设。农田水利建设和抗旱防涝都涉及水权与地权的微观运作机制。具体在农田水利建设中,可能会涉及不同农业生产经营者之间的土地使用权限制问题。比如农田水利建设需要征用部分土地。同样还涉及相关农田之间的水资源有效分配问题。比如根据规划要求,改变原有的水流方向,从而改变了实际的水资源保有量。

 

三、重构水权与地权关系的现实性

反思水权与地权的历史流变关系,从而关注两者关系的重构,主要是基于两者分离的现状,而这种分离的现状既包括法律制度意义上的分离,也包括治理体制上的分离,以及由这种分离所造成的严峻的社会经济后果,这种分离不仅造成了对土地和水资源的掠夺性使用,而且造成了对另一资源的未来权益的侵害。虽然造成目前水、土资源利用严峻社会后果的原因是多样的,以及对水土合理使用后果的期待也需要从其他方面进行规划,比如经济地理意义上关注水土流失的问题、水文学意义上关注水资源利用与土地质量的问题等,但从法学的视角重构水权与地权之间的关系构成了综合治理的法理基础。

(一)水权与地权分离的现状分析

目前,我国已经形成了以《宪法》《水法》《水土保持法》《水污染防治法》《防洪法》为核心的水资源法律调整规范,包括《取水许可和水资源费征收管理条例》《取水许可制度实施办法》《水利部关于水权转让的若干意见》等规范性文件。同时,形成了以《宪法》《物权法》《土地管理法》《土地承包法》为核心的土地资源法律调整规范体系。水资源和土地资源分别形成了各自独立的法律规范秩序。水权和地权的权利规范和义务担当正是以上述法律规范为依据而形成并实践的。以上法律规范所呈现的内容分别表明,水资源的规划法律框架内,少有涉及土地资源对水资源开发和利用的限制问题。比如,《水法》第一条规定:“为了合理开发、利用、节约和保护水资源,防治水害,实现水资源的可持续利用,适应国民经济和社会发展的需要,制定本法。”同样,土地利用法律体系内,也缺乏对水资源承载力的阐明和分析。比如,《土地管理法》第一条规定:“为了加强土地管理,维护土地的社会主义公有制,保护、开发土地资源,合理利用土地,切实保护耕地,促进社会经济的可持续发展,根据宪法,制定本法。”既然是各成体系的法律规范,那么分别对所调整的客体进行分析并无任何不妥。但以上规范的内容本身确实呈现了水权与地权之间割裂的法律制度原因。

将水资源与土地资源进行综合规范的唯一的法律是《水土保持法》以及《水土保持法实施条例》。《水土保持法》第一条规定:“为了预防和治理水土流失,保护和合理利用水土资源,减轻水、旱、风沙灾害,改善生态环境,保障经济社会可持续发展,制定本法。”第二条规定:“本法所称水土保持,是指对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施。”这表明,水土保持活动,是针对现实中的水土流失现状而采取的措施。该法为治理水土流失提供了基本的框架,但缺乏具体操作化规范。该法第五条规定:“县级以上人民政府林业、农业、国土资源等有关部门按照各自职责,做好有关的水土流失预防和治理工作。”该条确立了由不同部门各司其职,进行水土流失的预防和治理工作,但缺乏关于各部门如何进行协作的具体规范。该法第十条规定:“水土保持规划应当在水土流失调查结果及水土流失重点预防区和重点治理区划定的基础上,遵循统筹协调、分类指导的原则编制。”这表明水土保持是以水土流失的重点预防区和重点治理区为基础,缺乏对日常土地利用和水资源利用中,如何协商两者之间关系的指导意见。

而水土流失问题仅仅只是水土保持关系的一个面向,水土保持问题还涉及土地规划中水资源承载力、水资源利用中的土地发展问题,涉及水权与地权的权利交互关系,以及不同权利主体的水权实现和地权利益等问题。考量水资源的承载力不仅影响既有人群的水权和地权问题,同时,还涉及“下一代”“下几代”的权益实现问题。与分离的法律制度规范相伴存在的是,水资源与土地资源的治理体系也是“割裂”的(governance gap)。以水利部为主的水利行政部门主导了水资源的开发管理问题,而以国土资源部为主的土地行政管理部门主导了土地计划和管理问题[18]。乡村振兴发展背景下,生态经济、绿色发展并不仅仅只是口号,更需要落实在水资源利用和土地利用规划的实践中。特别是在农田水利建设中,需要协调水权人和土地使用权人之间的关系,通过协调相关权利主体的行为规范,明确各方的权利和义务,从而引导公平、高效、可持续的发展模式。

(二)重构水权与地权关系的现实期待

经济社会的可持续发展需要在社会发展能力和其生物系统承载能力(biological capacity)之间寻求平衡。随着有限自然资源的竞争越来越激烈,关于经济社会发展中具有重要战略地位的水资源和土地资源的利用,就不能不正视水资源供应、土地利用与社会发展之间的关系[19]。水资源的伦理意义强调自然万物之间的共享(sharing)。伊斯兰法将其称为“口渴之权”(right to thirst)。不仅仅人类,还包括自然界的万物都应该享有获取水资源的权利。“即使是鬣狗也有获取水的权利”(even thehyena is entitled to water),这表明任何生物都不能被排斥在水资源之外,实际上宣告了水权的人权属性。它是人应该享有的最基本的权利,不仅仅应该是理论上享有的权利,而应该具有权利的现实性,即获得水资源的现实性。使用水的基本权利是如此重要,但它们同时又是如此脆弱。这种脆弱性体现在它需要通过整个生态系统的良性循环而获得良好供应,特别是土地资源的状态会决定水资源的流量和质量。同时,水资源的流量和速度,也会影响土壤侵蚀的状况。粮丰农稳天下安,乡村振兴水先行[20]。作为水资源的重要载体,土地的利用状况直接影响了水资源的供应。如何通过重构水权与地权的关系来助推两种自然资源的可持续利用,成为生态经济发展模式内在需求。

重构水权与地权的关系,既源于对两者隔离之后所形成的不良后果的反思,也源于水、土之间的相互依存关系。不管是在水权依附于地权时期,还是水权独立于地权的发展阶段,水资源必须以土地为载体的物理属性不会改变。这就注定了水土之间的紧密联系。正是基于两者之间的不可分离性,以及经济社会发展中水土流失的严重现状,才制定了《水土保持法》,以改善生态环境,保障经济社会可持续发展。《水土保持法》让政府执法部门和社会公众从基本法的高度认识到水资源与土地资源之间的密切关系,这超越了从常识范畴理解水土之间的联系。该法提出了基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等方面的规划发展,都必须考量水土流失的可能状况,并提供预防和治理的对策和措施。该法第五十四条规定:“违反本法规定,水土保持设施未经验收或者验收不合格将生产建设项目投产使用的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止生产或者使用,直至验收合格,并处五万元以上伍拾万元以下的罚款。”法律强制性的规定将指导权利主体的行为实践,避免发生大规模水土流失问题。《水土保持法》虽然并未涉及水权与地权的权利内容及权利运行实践问题,但整部法律通过正视经济社会发展造成的水土流失问题,来探求水土保持目标的实现,这在客观上为重构水权与地权的关系提供了基本法律条件。

 

四、乡村振兴背景下重构水权与地权关系的新思路

着眼于经济社会可持续发展的生态经济,不仅需要保护这一代人的地权和水权权益,这包括协调水土交汇处水权权利主体和地权权利主体的利益实现问题,还需要保护下一代人的利益,这使得通过控制土地利用规划来保护水质量和流域健康非常必要。重构水权与地权的关系正是基于对上述问题的有效解决而提出来的。乡村振兴背景下重构水权与地权的关系,除了需要厘清重构两者关系的现实可能性及已有的制度基础和经验外,还需要从以下几个方面重构两者之间的关系。

首先,改变水权与地权保护分离的观念,确立权利相对论的观念。在土地资源和水资源对经济社会发展的作用日益明显且重要的情况下,需要着重梳理不同权利主体如何行使各自享有的权利而不至于侵害他人的权利。“立法者所制定的许多权利,不能抽象地在空间实现,他们是在社会里运用的,而且是为了社会而运用的……滥用权利,那就要引起制裁。”[21]这就要求土地使用权人在实现土地权益时,不得侵害相关水资源使用者的利益;同样的道理,水资源使用权人在实现对水资源的使用时,不得滥用权利,侵害相关土地权益者的利益[22]

根据乡村振兴要求,具体在基层实践中,水权与地权的融合表现为水资源使用权与农地承包经营权之间的关系。根据中国发展的阶段分析,以大机械化为特征的规模农业是未来农业的必然趋势之一,但这是一个随着劳动力非农转移自然而然的实现过程[23]。党的十九大报告规定保持土地承包关系稳定并长久不变,表明家庭联产承包责任制依然是中国现阶段农村经济发展的基本制度。规模经济虽然是发展方向,但小农经济依然是现阶段发展的主体。小农经济发展形态下,农地分散经营的状态还将持续一段时间。那么水利的系统性特征与分散小农经营之间如何有效衔接就是一个真问题。家庭联产承包责任制中,集体作为农地的所有权人,应该享有相应的权利。比如从公共利益出发,对土地的征收或者适当调整;为了实现农业水资源的有效利用,行使水资源的支配权,以小组或村为单位进行统一的水资源灌溉。同样,根据耕地休养生息制度,特定区域的土地使用权人不能完全按照自己的自由意志使用耕地,应该在满足耕地休养生息要求的前提下,行使耕地使用权。在河流休养生息制度的约束下,水资源使用权的行使也受到一定程度的限制。这种限制并不是对权利的侵犯,而是确保权利有效实现的举措。

其次,从公权力视角切入,建立水土管理一体化格局。从权利相对论的视角理解水权与地权的关系,主要是从私权保护的角度切入,重构两者之间的关系。由于水资源与土地资源兼顾公共利益属性,这就必然要求公共权力机构从管理层面有效介入,因此,从管理体制角度,应树立水土管理一体化的思路格局。即打破常规(outside-the -box)[24],从创造性、一体化和现实主义的角度出发,建立水资源管理、土地规划一体化的发展思路。一体化的发展思路,并不是简单的防治水土流失的问题,而是从土地规划上考量水资源的持续供应,以及这种供应可能对土地的侵蚀影响,从而形成水、土自然资源的可持续利用和发展。

乡村振兴发展态势下,水土管理一体化的形成,落实到基层,就是要强调农村集体对水资源享有分配权。在实现大小水利无缝链接的情况下,农村集体从全局利益出发,统一分配水资源,既可以避免水资源的浪费,也保证共同体内水资源的合理分配,使得处于水资源不同位置的耕地都能获得适量的灌溉用水,既解决水资源条件较好的农田灌溉问题,也照顾水系末端农户的用水诉求。陈美球等人的研究表明,乡村振兴战略的实施有赖于中国的具体国情以及各地的具体实践。江西省黄溪村的实践调研发现,加强农村集体经济组织建设,有利于土地使用制度创新,并有助于实现乡村振兴[25]

乡村振兴战略还要求夯实农业生产能力基础,全面实施永久基本农田特殊保护制度。按照同样的逻辑,在粮食生产功能区和重要农产品保护区的建设,同样需要加强水土部门之间密切合作,从治理一体化出发,通过具体的政策制度安排,保证农业生产主体享有充分的水权和土地使用权。具体表现为,通过推进农田土地整治和高标准农田建设,确保土地使用权人从生产经营意义上实现地权和水权——农业生产方便和农地高效用水。农业生产经营主体在土地使用期间,能获得农业生产所必需的良好的机耕道设施、与农地产量相匹配的机械化服务以及完备的防涝抗旱体系。

再次,融合和协调水权法律制度与地权法律制度之间的关系。以《水土保持法》《土地管理法》和《水法》等既有的水法、土地法规为基础,通过法律解释的方式,对各成体系的法律进行解释,满足地权的实现,必须以水资源的供应为条件。比如在《水法》第二章“水资源规划”和第三章“水资源开发利用”部分,增加关于水资源规划与水资源开发利用应与土地规划同步进行的规定;在《土地管理法》第十九条土地利用规划的原则性规定中,细化生态环境保护的内涵,将土地规划与水资源开发利用统一起来。对于难以进行融合的部分,要以水土资源的可持续利用为目标,制定新的法律规范。

同时,以土地规划和水资源开发利用统一的法规为基础,加强水土管理执法部门之间的合作。鉴于水资源管理和土地管理率属于不同的政府部门和机构,在土地发展规划和水资源分配管理过程中,要创造条件促进不同层级、不同部门之间的互相合作。将土地管理、水资源可供应度、发展规划和行为以及资金支持都联系起来,从长远的角度而不是短期的角度思考问题。针对土地规划与水资源管理分离的问题,可以探索在大型水土项目建设上,实施行政区域管理一体化思路,通过水利部门与土地管理部门就具体事项的合作管理,探索执法部门之间长期合作和一体化管理的路径[26]。具体在乡村振兴、农业发展领域,为了提升农业发展质量,必须通过制度建设和实践探索,确保规范层面的权利落到实处。甚至对于某些立法层面还未能明确的权利义务关系,可以先行在农地实践层面开展试点和探索活动,通过权利实践活动,倒逼法律制度建设。

 

[1] R.C.范·卡内冈:《欧洲法:过去与未来——两千年来的统一性与多样性》,史大晓译,北京:清华大学出版社,2005年,第30-32页。

[2] 法国民法典第552条规定:“土地所有权包括地上及地下的所有权。”参见《法国民法典》,罗结珍译,北京:中国法制出版社,1999年;《瑞士民法典》第704条规定:“泉为土地组成部分,并于其发源地相结合,始得为所有物。对他人土地上的泉的权利,以地役权在不动产登记簿登记后成立。地下水与泉有相同的地位。”参见《瑞士民法典》,殷生根、王燕译,北京:中国政法大学出版社,1999年。转引自裴丽萍:《水权制度初论》,《中国法学》2001年第2期。

[3] 魏衍亮、周艳霞:《美国水权理论基础、制度安排对中国水权制度建设的启示》,《比较法研究》2002年第4期。

[4] 萧正洪:《历史时期关中地区农田灌溉中的水权问题》,《中国经济史研究》1999年第1期。

[5] 曾玉珊、张玉洁:《中国水权与土地使用权关系探微》,《中国土地科学》2015年第4期。

[6] 蔡守秋:《国外水资源保护立法研究》,《环境资源法论丛》(第三卷),2003年,第182-220页。

[7] 朱尔明、赵广和主编:《中国水利发展战略研究》,北京:中国水利水电出版社,2002年,第16页。

[8] Sarah Bates,Bridging the Governance Gap:Emerging Strategies to Integrate Water and Land Use Planning,NaturalResources Journal,2012,52,pp.61-97.

[9] Andrew Maddocks,Robert Samuel Young and Paul Reig:Ranking the World’s Most Water-Stressed Countries in 2040,参见 http://www.wri.org/blog/2015/08/ranking-world%,E2%80%99s-most-water-stressed-countries-2040,访 问 日 期:2017年3月22日。

[10] 动产是指能够自行移动或用外力移动而不改变其性质和价值的有体物。周枏:《罗马法原论》(上册),北京:商务印书馆,2002年,第306页。

[11] 所谓不动产在物理意义上是于空间占据固定位置,具不可移动性的物。参见江平主编:《民法学》,北京:中国政法大学出版社,2000年,第357页。

[12] 在非洲地区,根据当地环境的变化,私人或共同体之间协商获取水资源。比如在干旱的时候,如何允许其他人使用土地或水资源。这就要求有良好的邻里关系或亲属关系。Jean Coleman,Suzanne Sutro Rhees,“Where Land and Water Meet,Opportunities for Integrating Minnesota Water and Land Use Planning Statutes for Water Sustainability”,WilliamMitchell Law Review,2013,39,pp.920-958.

[13] 裴丽萍:《水权制度初论》,《中国法学》2001年第2期。

[14] Craig Anthony Arnold,“Clean-Water Land Use:Connecting Scale and Function”,Pace Environmental Law Review,2006,23(2),pp.294-301.

[15] Randele Kanouse,Douglas Wallace,“Optimizing Land Use and Water Supply Planning:A Path to Sustainability?”GoldenGate Univ.Environmental Law J.2010,4,pp.145-165.

[16] “水权界定涉及公民、法人、非法人组织、流域内部以及流域之间的重大利益,这是水权制度成败的关键。”参见曹明德:《论我国水资源有偿使用制度——我国水权和水权流转机制的理论探讨与实践评析》,《中国法学》2004年第1期。

[17] 笔者调研发现,农田靠近水资源的农户,临水挖堰,依靠渗透而进入堰塘的水解决自家农田的灌溉问题,拒绝交纳水费。分享“渗透水”的农户以使用自家土地挖堰为抗辩理由,抵制集体统一收水费的请求。参见2015年9月17日至9月30日湖北 S村调研笔记。

[18] 2018年3月13日,国务院机构改革方案公布,根据该方案,改革后,国务院正部级机构减少8

个,副部级机构减少7个,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门26个。其中新成立的农业农村部对农业部的职责,以及国家发展和改革委员会的

农业投资项目、财政部的农业综合开发项目、国土资源部的农田整治项目、水利部的农田水利建设项目等管理职责整合。初步实现了农田整治项目、

农田水利建设的行政合作。但由于改革方案出台不久,具体应该如何合作开展工作还没有更细致的规则出台。农业农村部的组建,

表明顶层设计意识到在农田水利建设方面,必须加强水利管理部门与土地管理部门之间的合作。这是一个很好的信号,对于进一步探讨水权与地权关系具有重要意义。

[19] Dan Tarlock A.,Lora A.Lucero,“Connecting Land,Water,and Growth”,The Urban Lawyer2002,34(4),pp.971-972.

[20] 陈静:《夯实乡村振兴的水利基础》,《中国水利报》2018年1月17日,第1版。

[21] 路易·若斯兰:《权利相对论》,王伯琦译,北京:中国法制出版社,2006年,引论第2页。

[22] 路易·若斯兰:《权利相对论》,第14-16页。对“滥用地下权”的分析中,作者通过对泉水案件的分析,表明水流出源地的所有权人在抽取泉水的过程中,不得持续不断抽取,侵害邻居的泉水使用权,因为财产权应以使邻居亦能使用他的财产的义务为止境。

[23] 朱启臻:《当前乡村振兴的障碍因素及对策分析》,《人民论坛·学术前沿》2018年第3期。

[24] A.Dan Tarlock,Lora A.Lucero,“Connecting Land,Water,and Growth”,The Urban Lawyer,2002,34(4),p.974.

[25] 陈美球、廖彩荣、刘桃菊:《乡村振兴、集体经济组织与土地使用制度创新——基于江西省黄溪村的实践分析》,《南京农业大学学报(社会科学版)》2

018年第2期。

[26] 在这方面,国家关于流域治理思路的转变为水土管理一体化提供了很好的参考思路。对流域的管理,经历了从过度行政化及分散化到以流域为基础建立包括黄河水利委员会、长江水利委员会在内的七大流域治理机构。但同样我们应该看到这个过程的复杂性和长时段性。以黄河水利委员会为例,1946年开始形成的黄河水利委员会运行到50多年后,依然难以有效解决政府不同部门之间的协调问题,“从而导致整个黄河流域不能像一个独立的单位那样运行。”参见戴维·艾伦·佩兹:《黄河之水——蜿蜒中的现代中国》,姜智芹译,北京:中国政法大学出版社,2017年,第280-281页。

欢迎发表评论!