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方乐:最高人民法院巡回法庭的运行机制——以审判权的内部运行为中心的考察

[摘要] 作为司法改革的“试验田”,最高人民法院巡回法庭在司法体制和工作机制上进行了一定的创新,将司法改革各项举措更加有效贯彻的同时,确保司法的制度资源和人力资源得到最优化地配置,进而提升审判权的运行效果。当然,对于巡回法庭制度的进一步发展我们也要有所预判,要努力通过人力规划与制度机制的进一步完善来消除其中的不确定性因素,通过对巡回法庭职能的合理定位来平衡现有制度机制在运行中所存在的矛盾性结构与力量,确保巡回法庭良性运转的同时促使功能的良好发挥,从而实现司法改革的整体目标。

一、“家门口的最高法院”

当下中国司法体制改革中的一项重大举措,就是“最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件。”[1]因此,伴随着最高人民法院第一、第二巡回法庭于2015年1月在深圳和沈阳分别成立,以及新的四个巡回法庭也分别于2016年年底之前在南京、郑州、重庆和西安挂牌成立,当下中国司法无疑进入到了一个巡回法庭全覆盖以及新司法模式全面探索与深入实践的时代。

根据《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)[2],巡回法庭主要审理或办理巡回区内依法应当由最高人民法院受理的案件以及办理巡回区内向最高人民法院提出的来信来访事项。(第3、4条)这种案件受理范围较之原初设计方案上的进一步扩大,——不再受限于“跨行政区域重大行政和民商事案件”的审理,以及巡回法庭又往往被看成是此一轮司法体制改革的“试验田”、“排头兵”,因而使得全社会对于巡回法庭更加充满期待。从近两年来的实践看,第一、第二两个巡回法庭都不仅高效地完成了案件的处理,也有效地化解了涉诉信访。比如2015年,第一巡回法庭共受理案件898件,审结843件,法定审限内结案率、裁判文书上网率100%,人均结案为70.25件,共接待来访10945人,已办结案件目前无缠诉闹访现象;第二巡回法庭共受理案件876件,审结810件,法定审限内结案率99.87%,法官人均结案67.5件,接待来访高达33000人,矛盾化解效果突出,重复访从20.25%下降到10.26%。[3](表1)而也正是基于它们在社会矛盾纠纷就地化解上的突出表现,巡回法庭被社会群众誉为“家门口的最高法院”。[4]

表1  2015年巡回法庭案件类型及立案数

单位:件

第一巡回法庭 第二巡回法庭
 

 

民事

案件

 

 

 

332

二审 62  

 

跨行政区案件

 

 

 

 

169

 

 

 

481

二审 69  

 

跨行政区案件

 

 

133(其中行政2件,民商事131件)

申请再审 192 申请再审 396
提审 16
提审 20
申诉 56 申诉 0
请示 2 请示 0
 

行政

案件

508 二审 0 193 二审 2
申请再审 491
请示 10 申请再审 168
申诉 0 请示 10
申诉 6
提审 7 提审 7
刑事

申诉

 

58

 

202

巡回法庭之所以具备这种高效的纠纷处理能力,显然得益于其良好的运行机制。而在内部机制与外部机制的双重建构上,前者对于纠纷处理能力而言,无疑显得又更为重要。事实上,作为一个新事物以及司法体制改革的示范点、创新区,巡回法庭在建构其内部运行机制时,不仅没有最高人民法院本部在改革时所需面对的各种压力与负担,又具有较大的自主空间和资源支持。因而实践中我们看到,除严格贯彻落实此一轮司法体制改革的各项任务与措施、全力发挥其社会矛盾纠纷化解职能外,巡回法庭还积极探索各种司法新制度、新机制与新模式,大胆寻找“未来法院的样子”,[5]以期构建起良好的司法运行内部机制的同时,充分发挥其对司法体制改革全局的示范作用,努力为全国法院深化司法体制改革提供可复制、可推广的经验。

如何看待这一新事物以及它们两年来的司法改革努力?很显然,这一设问可以被分解为三个递进式的命题或者问题群来逐一回答:第一,作为一个新法庭,它采取了哪些新做法?第二,这些做法是否有助于整体上提升巡回法庭化解社会矛盾纠纷的能力?以及第三,这些做法又是否具有可持续性?也就是说,当前巡回法庭在改革中所采取的新制度机制与人力资源配置模式是否足以保障这种司法效果的稳定发挥?它在运行机制上的改革经验是否具有可复制性?我们又该如何在当下中国政治社会结构中对巡回法庭的改革经验及其法治意义进行合理评估?本文即做这一努力。

 

二、巡回法庭的内部运行机制

从性质上看,最高人民法院巡回法庭属于最高人民法院派出的常设审判机构。(《规定》第2条)因而与最高人民法院本部的其他审判业务庭相比,两者在内部结构与制度机制上有着较多的相同或相近之处。比如,在庭领导的配置上,都设有正、副庭长以及1位廉政监察员。又比如在议事规则上,巡回法庭的合议规则、主审法官会议规则与本部各审判业务庭的合议规则、审判长联席会规则几乎是一样的。还比如在巡回机制上,两者也基本相同,都需要到相应辖区的巡回点开展询问或者约谈当事人、查阅卷宗、开庭审理等巡回工作。再比如,两者的人、财、物都是由最高人民法院统一管理的,两者都属于最高法院的工作部门。此外更重要的是,由于在效力上巡回法庭所作出的判决、裁定和决定是高人民法院的判决、裁定和决定,因而设立巡回法庭又被看成是“最高人民法院延伸出京”。[6]

当然,两者之间也会有一些地方是不同的。比如在内部审判主体的组成与结构上,巡回法庭由主审法官→合议庭→主审法官会议→审判委员会所构成,[7]而本部各审判业务庭则主要由主审法官→合议庭→审判长联席会→庭长会议→院分管领导会议→审判委员会所构成。显然,巡回法庭较为简化。又比如在庭领导的权力配置上,虽然两者都赋予了他们较大的权力,但巡回法庭已经开始将原属庭领导的部分审判管理的权力下放给了主审法官。还比如在司法行政管理上,巡回法庭在配备内勤岗位的同时也设置了独立的综合部门,而本部业务庭则只有内勤,司法行政和管理事务由最高人民法院司法行政部门统一负责。

更重要的是一些完全不同的地方,这也是巡回法庭改革初步探索出的制度经验与机制做法。比如尽管都设有诉讼服务中心,但与本部立案是由诉讼服务中心所属的立案庭进行立案、分案这一机制不同,巡回法庭实行的是由主审法官决定立案或者不立案的制度。实践中,除一审、二审案件外,大部分的再审和申诉案件往往都是先由助理审判员或者法官助理通过诉讼服务中心的接访导诉活动,接待当事人并审查其相关材料,在此基础上拟具案件是否立案的建议书,最后由主审法官批准是否立案。又比如,巡回法庭不设固定合议庭和固定审判长,实行“因案”随机形成审判长、组成合议庭的方式。实践中,除庭长参加审判而担任审判长外,一般都是由批准立案的主审法官担任该案件的审判长。合议庭则是由主审法官随机组成,成员一般3至5人,案件若是复杂还可采用大合议庭全席审判的方式。[8]还比如,实行由担任案件审判长的主审法官签发裁判文书的制度,庭长、副庭长仅在自己承办或者参加合议庭担任审判长的情况下才审核签发裁判文书。实践中,庭长、副庭长担任审判长的,裁判文书由庭长、副庭长签发;庭长、副庭长不担任审判长而是由主审法官担任审判长的,则裁判文书由主审法官直接签发,不再需要庭长、副庭长审批。[9]再比如,人力资源的配置向办案一线倾斜,其中不仅庭领导要亲自办案以及参与合议庭审理案件,使其从管案子的领导转变为办案子的法官;而且建立了“1+1+1”的审判团队模式,确保主审法官能够将精力更加集中到案件的处理上;更重要的是,司法管理也采取扁平化的模式,实现司法管理从行政化模式向服务司法的本位回归的同时,也尽可能地减少了非司法性事务对司法资源的占用。

表2 巡回法庭的组织结构与人员数量

单位:人

组织结构与人员构成 第一巡回法庭 第二巡回法庭
庭领导 5 4
庭领导秘书 1 1
主审法官 8 11
助理审判员 2 4
法官助理 15 13
书记员 13 13
诉讼服务中心 10 6
综合办 11 9
内勤 3 2
法警 14 3

数据统计截止到2016年11月。需要说明的是:第一,虽然每个巡回法庭配备了包含一位庭长、两位副庭长在内的12名主审法官员额,但巡回法庭也会聘请最高法院退休法官担任以“主审法官”的身份担任相应审判团队的“业务顾问”。第二,最高人民法院本部其他审判业务庭的主审法官在必要时也可以合议庭成员的方式参与巡回法庭的案件审理。第二巡回法庭聂树斌案的合议庭构成便是此例。第三,助理审判员来自最高法院本部,而法官助理则全部来自于全国各地方法院系统的选调。第四,两个巡回法庭都从法学院校中聘用了一定数量的法律实习生担任“实习法官助理”。第五,除在编的法警外,法庭还聘用一定数量的人员充当警力,以维持接访、导诉等安保秩序。

应当说,正是在这种制度与机制的变与不变之间,巡回法庭整合起了较强的社会矛盾纠纷化解能力。第一,通过实行主审法官决定立案或者不立案的制度,有助于过滤无效诉求甚至非理性诉求进入巡回法庭的同时,控制进入法庭审查或者审理的案件数量,均衡司法资源的分配与司法成本的分担,确保法官办案效率与质量上的平衡。因为在司法资源有限的情况下,法院的功能不仅是要根据法律和事实来决定案件,也要保障有限的司法资源能够在所有寻求司法/正义的人们之间进行公正地分配。也就是说,“法官必须保证给予个体争议的资源与个案的复杂性和重要程度成比例,为此法官必须考虑的不仅是站在法院面前的当事人,而且也要考虑所有其他在外面排队等候的人。所以,司法控制的目标是避免不必要的成本和迟延,保障法院的资源受到经济/节约的安排。”[10]而这种经济/节约的司法安排,这种对于进入法院的案件质量与案件数量的必要控制,不仅能够适度缓解巡回法庭“案多人少”的矛盾,也会使得巡回法庭的司法变得更具法治意义的同时“更具可持续性,权利保护的受益面也将扩大,社会正义水平将有效提升。”[11]

第二,通过赋予主审法官、合议庭依法独立行使审判权、突出他们办案主体地位的同时强化其办案主体责任,“落实谁办案谁负责”[12]的原则,确保他们在司法活动中“权-责-利”相统一,进而保证公正司法,提高司法的公信力。因为“在司法审判活动中,如果不是单个的法官负责,而是若干法官集体负责,那就意味着事实上没有法官在负责。”[13]与此同时,缺乏责任承担的司法,其公正性又是难以保障的。[14]为此,要确保司法公正,不仅要建立起依法独立行使审判权的制度,而且也要公开司法判决,落实司法责任。“因为只有这样,人们才知道对某一案件的判决是否公正,哪一位法官的判决是一贯公正或只是偶尔公正。”[15]而一旦法官公正的判决多了起来,司法就会受到社会的尊敬,司法的权威也就能够得到提升。实践中,主审法官们普遍反映,较之于原先在最高人民法院本部,巡回法庭的审判工作自主性虽强但要求也高,无论是开庭还是司法文书的写作都比以前要更细致。而这其实意味着,巡回法庭以实行“谁办案、谁签发、谁负责”的裁判文书签发制度为纽带,在立案、审案和结案的整个司法活动过程中全面贯彻了“让审理者裁判,让裁判者负责”的基本原则,确实有助于激发主审法官司法积极性与责任心的同时,推动司法公正的提高与司法权威的提升。

第三,优化审判权内部主体结构,完善定案机制,有助于削弱审判权运行中的行政化色彩,增强案件裁判的确定性与可预期性,确保审判权依法独立公正行使。根据《规定》(第11条),一方面,尽管庭长、副庭长应当参加合议庭审理案件,但是他们参与案件审判活动的方式是相对确定化的,他们只对自己承办或者参加合议庭担任审判长的案件发表意见,其他情况下并不能干预案件的审理活动。——虽然这种制度的设计并无法在实践中彻底杜绝庭长、副庭长对案件的“过问”甚至干预,但至少在巡回法庭的制度上,这种行为已经是不合法的了。另一方面,庭长、副庭长影响裁判的方式也是制度化、程序化的。因为根据巡回法庭的案件合议规则,不仅所有参议人员对于案件都“享有平等的发言权和表决权,发表意见和观点须陈述理由,不得只讲观点不讲理由或简单附议他人意见”;而且“发表倾向性、结论性意见时,按照主审法官、副庭长、庭长的顺序依次进行。”这就使得庭长、副庭长要影响案件的裁判就必须通过合议程序发表意见、陈述理由并经由平等投票后形成多数意见这一规则来完成。——虽然这样的制度设计无法在实践中完全避免庭长、副庭长在宣布讨论议题[16]时便暗示他的倾向性意见(而且委员们又都听得出来)或者在参与讨论时并非严格按照顺序来发言(只在做结论性意见时才按照顺序来表决),但在巡回法庭的制度上,这种行为同样也已经是不合法的了。而这其实也就意味着,相较于以往通过行政意志或命令的方式以及其中的随意性,制度建构与机制完善所带来的是庭长、副庭长他们参与审判活动以及影响裁判的方式的制度化、程序化,这无疑有助于审判权运行“去行政化”同时减少其中的不确定性因素。

更重要的是,员额制改革所带来的入额法官职业地位的提升以及庭长、副庭长身份上行政领导色彩的减弱,同时巡回法庭制度改革中所采取的让渡庭领导权力于主审法官、还审判权于合议庭的各种措施,都使得主审法官与庭领导之间的关系在案件合议时变得更为平等。这样,案件的合议就不再是对领导意志的简单附议(这样做在制度上已不再具有合法性),也不再是对其行政力量的单方面服从,而更可能是一种相对平等的主体间的自由对话与充分沟通,由此所形成的多数意见也会因其更符合交往理性而更具确定性并更易为社会所接受。而这有助于消除审判权运行中的“行政化”与不确定性因素的同时,提升审判权的运行质量。

第四,充分发挥合议庭与主审法官会议的制度功能,[17]汇聚集体智慧的同时消解案件认识上的分歧,确保案件裁判尺度或者裁量基准的统一,实现“同案同判”。作为一种群体决策的制度形式,合议的重要功能在于消解个体法官对于案件认识上的分歧、达成意义共识。[18]实践中,巡回法庭在积极落实主审法官、合议庭办案主体地位的基础上,对于“可能作出与以往同类型案件不同结论的”案件,[19]交由主审法官会议讨论。而“12名主审法官从不同侧面对案件进行研讨,既有助于全面把握案情和相关法律问题,为合议庭提供较为妥当的参考意见,同时也是一个审判理念碰撞交融、统一裁判尺度的过程。”[20]这其实意味着,通过定案机制的完善,巡回法庭不仅能够统一法律的适用标准,也能够统一案件的裁判尺度或者裁量基准,进而避免出现“同案不同判”的情形,最大限度地确保司法公正。

第五,优化审判权运行的外部环境,建立外部人员干预案件处理的记录曝光与责任追究制度,有效防止领导干部干预司法活动、插手具体案件处理所导致的司法不公,进而确保审判权依法独立公正行使。实践中,巡回法庭不仅建立了干预过问案件全程留痕的制度,而且还设置相应的程序机制来确保这一制度的真正落实。比如,第二巡回法庭通过创设开庭前的“诚信公正释明”程序,[21]以及通过这一程序在每次开庭前的实施,强化制度功能,确保将案外力量阻隔在司法场域之外。从效果上来看,截至目前,“两个巡回法庭均未收到任何领导干部批转的案件,也未发现任何过问插手干预案件的情况”,这无疑极大地提高了巡回法庭的司法公信力。[22]

第六,司法资源上的优势以及配置上的优化,对巡回法庭的高效运转起到了重要的保障。因为任何一项良好的制度和机制,其有效运转的根本都依赖于人的力量。(1)巡回法庭的庭长都是最高人民法院审判委员会的副部级专职委员,[23]副庭长在行政级别上也是厅局级。——虽然司法体制改革的目标是要“去行政化”和“去地方化”,但客观的来说,较高的行政级别、丰富的工作经验无疑有助于他们在地方上开拓巡回法庭的工作格局、协调巡回法庭的外部关系。(2)通过最高人民法院政治部的遴选,来自最高人民法院本部的法官担任了巡回法庭的主审法官和助理审判员,来自非巡回区域的、全国其他各级地方法院的法官则充当法官助理的角色,这确保了“1+1+1”审判团队的基本构成。[24]与此同时,团队人员构成上的多方优势,又能够保障团队的良好运转。其中,就主审法官而言,他们都是从最高人民法院办案能力突出、审判经验丰富的审判人员中选派出来的(《规定》第10条)。比如,就第一、第二巡回法庭成立之时的人员构成而言,主审法官的“平均年龄是46.5岁,平均具有15年以上审判工作经验,均具有硕士以上学历,其中7人有法学博士学位,3人是全国审判业务专家,4人曾获全国优秀法官、全国法院办案标兵、全国法院模范、全国青年法官标兵等荣誉称号。”“助理审判员平均年龄36岁,法官助理平均年龄33.4岁,6名助理审判员均来自最高人民法院各业务庭室,而23名法官助理全部具有研究生学历。”[25]此外,通过发放生活补贴、在晋升上要求予以优先考虑等激励机制,最高人民法院为巡回法庭法官提供各项保障的同时,也能够确保这一岗位的吸引力与竞争性。(3)巡回法庭在人员任用上实行每两年轮换一次的机制,这不仅能够确保法官巡回成本的可控性以及可接受性,也能够确保主审法官知识更新的及时性以及与最高法院本部在司法行动上的一致性,还能够有效防止其在巡回区内形成利益交换关系,确保巡回法庭的“去地方化”。[26](4)虽然微妙但却非常重要的是,一方面,由于主审法官来自最高法院而法官助理大多来自地方法院,以及由于人员两年一轮换,因而由主审法官和法官助理构成的审判团队,不仅工作上的人际关系较为融洽,而且主审法官也能够“支使得动”法官助理,这就在另一个层面上确保了审判团队的稳定运转。另一方面,由于常驻巡回区以及同样由于巡回期的因素,不仅各审判团队之间的关系较为融洽,团队之间多能够相互配合;而且与以往生活关系圈的适度远离以及由此所带来的巡回驻地生活相对简单,也使得法官们能够也愿意将更多的精力投入案件的审理之中,主动加班办案,进而确保巡回法庭整体纠纷处理能力处于高效状态。(5)由于同属最高人民法院的审判业务部门,因而在必要时,最高人民法院本部其他审判业务庭的主审法官也能够以合议庭成员的身份参与巡回法庭的案件审理。以“聂树斌案”的合议庭成员构成为例,其中两位合议庭成员是第二巡回法庭的主审法官,另三位则来自于最高人民法院本部各审判业务庭。[27]这种灵活的、内部调剂式的人力资源配置模式,无疑有助于巡回法庭对重大疑难复杂案件的审理。(6)司法行政管理部门对非司法性事务的有效分担,确保法官能够从大量琐碎的非司法性事务中解放出来,将更多精力投入到案件的办理之中。与此同时,部门的扁平化设置,不仅能够提高管理效率,而且也能够有效地节约司法资源。

从组织管理的视角来看,当司法程序相对固定时,影响巡回法庭司法能力发挥的关键性内部要素,是人力成本、流程效率与法官积极性。当单位量的司法产品生产所需的人力成本降低、司法生产的流程效率得以提高以及因由收益增加所导致的法官工作积极性获得提升,这些都将带来巡回法庭组织潜能的释放以及机构整体能力的提升,由此导致巡回法庭司法能力的增强。毫无疑问,巡回法庭截止目前所进行的各项改革,大部分措施都是紧密围绕着这些目标来综合进行的,都是旨在通过优化司法职权与人力资源配置以及建立“权-责-利”相对统一的司法责任制与具有一定吸引力的职业保障机制来确保法官依法独立公正行使审判权的同时,激发他们的办案积极性,提高司法效率与办案质量。与此同时,作为此一轮司法体制改革的“示范区”,巡回法庭的“备受关注”也使得法官们更加严格地约束自己同时也激发了他们的工作积极性,主动“争做一流”,努力“干出业绩”。比如,在办案的各项考核指标上,既会与巡回法庭内其他审判团队相竞赛,也会与其他巡回法庭、与最高法院本部的审判业务部门暗自较劲,“争取排名靠前”。而也正是因为此,我们看到了巡回法庭在社会矛盾纠纷化解上的优异表现。(表3)

表3  2016年上半年最高法院部分审判业务部门的结案情况

序号 部门名称 结案数(件) 人均结案数(件) 结案率
1 第一巡回法庭 513 31.7 69.32%
2 第二巡回法庭 532 31.0 77.10%
3 C庭 755 16.1 54.75%
4 D庭 611 31.9 61.9%
5 E庭 390 13.3 63.11%
6 F庭 353 13.2 66.73%
7 G庭 311 9.5 54.66%
8 H庭 301 10.3 55.84%
9 I庭 251 11.6 65.36%
10 J庭 224 10.0 60.54%
11 K庭 208 13.9 51.87%
12 L庭 147 11.3 60.25%

需要说明的是:第一,数据统计并不包括最高法院所有的审判业务部门;第二,我们对纳入统计的审判业务庭的名称以及数据都进行了技术化处理,主要是反映两个巡回法庭在最高法院各审判业务部门中的办案情况。第三,数据统计显示,两个巡回法庭的案件处理能力在最高法院大部分审判业务部门的比较中优势明显。

这些反映出,在一段时间内,若是司法经费投入与人力资源供给相对固定、法官整体收益外部性改善又较为缓慢的情况下,唯有通过优化法庭内部的司法资源配置,促使法官用户体验感与满意度在内部得到改善的同时,确保在司法关键流程上人力资源的有效配置并且促使人员产出效率最大化,才能确保巡回法庭司法能力稳中有升的发挥。当然,如果我们将影响法庭司法能力发挥的外部因素这一复杂性变量考虑进来,那么事实上,无论是案件负担的增长还是法庭功能定位上的变化,都会影响巡回法庭的内部结构、制度机制以及审判权力的运转进而导致其在司法产品生产活动中的波动。因为机构运转所累积的内部冲突以及所面临的外部力量挤压,都会增加其运行的不稳定性。与此同时,由于法庭功能的变化在某种程度上又可以看成是为了应付案件负担增长所做的一种制度回应,[28]因而要合理评估巡回法庭现有的内部运行机制的稳定性,就必须要认真对待来自外部的各种影响力,就必须要在案件负担日益增长的动态结构中来理解巡回法庭的功能定位及其变化。也就是说,在巡回法庭实践中,只有处理好各种内、外部变量因素,才能确保巡回法庭的稳定运行。

 

三、内部机制稳定运行要处理好两组变量

尽管已完成了首轮巡回实践,但就目前而言,巡回法庭在后续的自我生产与再生产过程中,不仅在现有的内部组织构成上仍存有变量因素,而且在内、外部制度机制上也皆面临动态格局。与此同时,作为司法改革的“试验田”以及它所置身于其中的整个中国司法系统又正进行体制性改革之际,巡回法庭自变量与应变量的变动空间无疑还会进一步加剧。这样,要确保巡回法庭运行以及所产生的司法效果的稳定性,就必须要巧妙地处理好巡回法庭组织构成要素与制度机制上的“变”与“不变”的关系,动态均衡其中矛盾性的结构与功能,有效释放和调节内外部的冲突性力量,才能确保其始终具备有效应对社会司法需求的能力,才能使其改革之经验具有更大意义上的可复制性。

(一)均衡人力与制度上的资源配置,平衡审判权内部运行机制中“人”与“制度”的矛盾性结构

“人”与“制度”既是司法得以运转的基本构成要素,也是司法活动中最错综复杂的一对矛盾结构。因为,一方面通过发挥制度的确定性作用能够约束人的主观能动性发挥所带来的不确定性因素,避免司法的恣意甚至任性;另一方面通过激发人的主观能动性又能够消除制度的确定性所造成的灵活性不足的局面,避免司法无法及时有效回应社会需求。这意味着只有在“人”与“制度”的资源配置上找到“确定性”与“不确定性”的力量平衡,才能建立起司法得以良性运转的基础结构。

从巡回法庭现有的人力与制度的资源配置格局来看,尽管它在明晰审判主体权力、规范审判权内部运行机制上有较大的突破,但仍存有进一步完善的空间。[29]这主要包括:第一,要进一步明晰审判主体的权力范围,明确主体间的权力关系以及主体的职责边界。(1)进一步完善主审法官权力清单,稳定审判团队结构。巡回法庭目前实行的是主审法官全流程负责制以及“1+1+1”的审判团队模式,这不仅有利于落实谁办案谁负责的原则,而且简约型的团队结构也有助于明晰团队的职责,避免团队成员过多所带来的内部管理。但这既是一种基本依赖主审法官个人自觉的制度模式,也是一种司法责任制倒逼下的司法行为模式,因而要确保主审法官始终“有司法担当”和审判团队有持续性的活力以及避免主审法官的怠惰或者成为“影子庭长”,就不仅需要对主审法官的“权-责”进一步明晰化、类型化[30]的同时创设激励机制,也需要对审判团队中的主审法官、法官助理(或者助理审判员)和书记员的关系及其职责予以明晰化,进而真正做到主审法官以及审判团队各成员“权-责-利”三者的相统一。(2)进一步明晰庭长、副庭长的审判职能与审判管理职能,充分发挥庭长、副庭长在法庭年度审判工作重心、工作进展安排以及案件的重大利益平衡、复杂问题处理、社会关系协调上的作用。审判权内部运行机制改革并非要削弱庭长、副庭长的权力,甚至要把他们“逐出合议庭”,也不是要让他们忙于案件的审理,而是要明晰他们的权力边界以及明确权力运行的机制,避免权力的非制度化运转对司法活动所带来的不确定性影响。因此,要合理的配置庭长、副庭长的审判职能与审判管理职能,确保他们既能够充分发挥丰富的审判经验以及对重大问题处理的社会经验,又能够避免对具体案件的干预或者过问。从巡回法庭的实践来看,庭长、副庭长的职责清单还要进一步明晰化、法定化。比如,要加强他们对各审判团队工作进展以及工作重心安排、规划的透明度,强化其对审判工作流程、审判质量监督的动态控制与管理,确保审判工作运行的高效与均衡。[31]又比如,要强化庭长、副庭长的职责,尤其是对于一些重大的跨区域民商事和行政案件以及社会影响力与关注度非常高、社会敏感性极强的案件,必须要由庭长、副庭长决定是否予以立案并担任案件的实质性承办人。

第二,完善巡回法庭的定案机制与案件流程的管理,确保司法裁判统一的同时提高司法效率。(1)实效化主审法官会议制度。一是常态化会议召开的时间。尽管巡回法庭的主审法官会议规则明确了会议召开的时间安排,但由于各方面原因,这一制度规定在实践中并未很好地得到落实,结果导致主审法官会议召开次数较少、召开时间不固定或者启动的临时性、讨论案件的不深入等情况的出现。这无疑不利于充分发挥主审法官会议的制度功能。因此,要固定会议召开的时间,既便利于庭领导和主审法官合理安排工作时间和工作进程,确保每次都能够全员参会;也便利于各审判团队对提交的案件进行充分准备,确保会议讨论效果的实质化。二是制度化会议决议的效力。要对主审法官会议所总结的审判经验、制定的管理制度或者审判规则、归纳的法律适用标准等内容予以制度化,确保巡回法庭自身以及巡回区内各法院能够有效执行主审法官会议的议决结果。唯有此,才能确保通过主审法官会议统一案件裁判的功能发挥。(2)要制度化“类案检索”与“裁判文书交叉检验”的经验做法。在巡回法庭的实践中,为确保“同案同判”以及合议效率,部分主审法官会习惯于在案件合议之前“要求助理检索最高法院近三年来同一类型案件的裁判情况并报合议庭,便于合议庭把握类案裁判尺度。如果最后作出的判决结果与之前同类型案件的裁判尺度不一致,主审法官还要向合议庭说明理由。”与此同时,为确保文书质量,一些主审法官也习惯于在裁判文书写好之后,“至少要找合议庭之外30%的主审法官,对裁判的观点和理由进行校验,避免出现明显的法律漏洞。”[32]很显然,尽管这两种做法会增加法官的工作量,但对于裁判尺度的统一以及裁判质量的提高,它们的作用又是非常明显的,因而有必要对此“习惯”予以制度化。(3)要进一步完善审判流程与审判质效的管理机制,确保审判流程的顺畅以及审判质效的均衡。虽然巡回法庭使用的是最高人民法院统一的办案平台,但在审判流程的把控上,却不仅以本部各审判业务庭的工作进度与结案数量为参照,更以巡回法庭相互间为“比拼”。这就为提高结案数或者结案率而突击立案、尤其是“选择性的立一些简单的案件并批量驳回”的做法埋下了风险。因此,要建立科学有效的审判流程把控与质效管理机制,确保巡回法庭审判工作的均衡开展以及审判水平的不断提升。比如,就审判流程把控而言,要在上一年度工作总结的基础上合理地规划下一年度结案的数值区间并细化配置到“月、季、半年”,确保各时间段内法官工作量与结案率的大体均衡;就审判质效管理而言,既可建立主审法官会议评析案件质量、通报典型案例的工作机制,也可利用信访情况的动态分析来反证案件审理的质效。

第三,建立确保岗位人员衔接稳定性以及岗位吸引力的激励举措与保障机制。巡回法庭的主审法官和助理审判员来自最高人民法院,法官助理则主要来自全国各地方法院,[33]实行的都是两年一轮换的制度。因此,要确保岗位人员衔接的稳定性,就必须要采取逐步轮换、动态替补的方式。这当然只是一个技术问题,重要的还是岗位的吸引力。因为不容否认的是,巡回法庭之所以能够在两年来的运行中取得优异表现,参与者的激情无疑是其中的一个重要因素。但是,当充满激情的参与者没有在改革中得到及时的“改革红利”回报,那么不仅他们的激情会逐渐消退,而且改革也将面临难以为继的困局。因此,要建立巡回法庭法官岗位的激励机制,确保岗位的吸引力。从现实来看,由于巡回法庭的主审法官平均年龄46.5岁,助理审判员和法官助理平均年龄在33.4-36岁之间。[34]因而从日常生活经验来看,主审法官的家庭负担相对较轻,助理审判员和法官助理的家庭负担则相对较重。与此同时,从日常的审判工作来看,不仅巡回法庭同样需要加班办案,而且“1+1+1”的审判团队结构又意味着助理审判员或者法官助理所承担的工作其实是最多的。因此,吸收到优秀的法官助理或者助理审判员,才能确保巡回法庭高效的处理案件。[35]但是,由于不同的群体类型以及来自不同的法院,也意味着他们的收益考量各不相同。比如,就主审法官而言,巡回法庭的工作经历、薪酬增加所带来的岗位吸引力明显要大于职务晋升,因为他们在行政级别上都基本已经是“正处级干部”但要晋升到“厅局级”则相对较为困难。很多人坦言,“回去后晋升仍然要看机遇,跟巡回法庭的工作经历关系不大。”又比如,对于助理审判员而言,巡回法庭的工作经历、薪酬增加与职务晋升,都共同构成了岗位对于他们的吸引力。这意味着,虽然主审法官和助理审判员都来自最高人民法院,但岗位吸引力却是不同的。再比如,就法官助理而言,由于到巡回法庭的工作经历实际上是无法在地方法院职务晋升甚至“入额”上构成明显优势的,因而工作经历与薪酬增加或许构成他们个人化的收益考量。这样,要确保巡回法庭岗位的吸引力,就必须要在充分发挥其中共同因素(工作经历、薪酬增加)的基础上认真对待其中的差别化因素(职务晋升)进而具体化相应的激励措施与保障机制。实践中,比如可以适当提高到巡回法庭工作的薪酬补贴;又比如,可以将到巡回法庭的工作经历作为最高人民法院主持的各项评优或者地方法院法官遴选进入最高人民法院工作的重要参考因素或者指标。[36]

(二)均衡控制案件的数量与类型,确保巡回法庭在“纠纷解决”与“规则治理”之间达成功能平衡

为了充分发挥就地解决纠纷的功能,巡回法庭普遍实行的是纠纷实质性化解的司法政策。这主要表现为:一是配备专门的导诉接访人员。实践中,从一开始的全员投入到现阶段主要依靠助理审判员和法官助理,巡回法庭在导诉接访工作上实现了常态化。二是创设以纠纷实质性化解为导向的案件处理机制。实践中,比如在工作方式上,要求法官尽可能“每案必巡”,尽可能多深入实地探查纠纷因果、现场化解矛盾。还要求法官“每案必询”,即“凡是申请再审人对原审裁判提出事实证据争议或者新证据的,办案法官在再审审查时必须当面询问再审申请人。”又比如要求法官“有诉必理、有诉必应”,无论是口头释明还是裁判文书说理都必须逐一回应当事人/访民的诉求,即要尽可能做到“对应说理”。[37]还比如,要求司法裁判追求法律效果与社会效果的有机统一,力争实现胜败皆服、案结事了。再以行政争议的实质性化解为例,它不仅要求“在庭审和裁判文书的写作中,必须将争议焦点作为庭审和裁判文书写作的重点;”而且“对与被诉行政行为合法性相关联的问题,即便当事人未提出争议,法官也应当通过释明由当事人提出,或者主动审查方式进行审查,不受当事人诉讼请求和理由的限制。”[38]三是整合巡回区内四级法院的司法力量与社会资源,多方联动、多措并举。实践中,不仅形成了以巡回法庭为中心、巡回区内四级法院纵向一体化的纠纷化解行动格局,而且巡回区各地方法院之间也相互支持配合,共同推动社会矛盾纠纷的实质化解与终结办理。基于此,巡回法庭对社会矛盾纠纷表现出了强劲的吸附力与化解力。——但也正是基于此,人们开始担心过于注重“纠纷解决”功能的发挥是否会影响巡回法庭从事“规则治理”的事业?最高人民法院巡回法庭会不会成为最高人民法院“信访办”?[39]

的确,过于强化巡回法庭的纠纷吸附与化解功能,首先会导致进入法院的案件数量大幅增长,由此所带来的影响主要包括:(1)法官工作压力增大,办案质效随之下滑;(2)为了应对案件数量的增多,主审法官就需要更多的法官助理和书记员。而更多法官助理和书记员的配备,就会破坏“1+1+1”这种简约型的审判团队结构进而使得主审法官的实际角色也发生相应变化,从而使得他将原先需要自己承担的工作更多委托给法官助理来完成,自己则开始扮演管理包括法官助理、书记员、实习法官助理等工作人员在内的角色。与此同时,由于主审法官大量依赖法官助理才能保持工作进度,因而他就需要把时间更多地花在对法官助理的工作进度把控、监督和协调上。这样,审判团队内部就会组织化、科层化,而主审法官扮演的实际上就是“庭长”的角色。(3)案件数量的增多不仅会带来法官助理的增多,也会带来主审法官的增多。而一旦法官助理和主审法官的数量增多,就会造成法官之间在法律观点以及司法裁判的裁量基准、价值取向上的同质性难以维护。而一旦他们缺乏基本共识,那么巡回办案反而会增加司法冲突的概率,[40]进而影响通过巡回法庭实践统一司法、统一正义的效果。实践中就出现了“选择性立案”与“选择性纠错”的情况:前者因为立案标准认识不统一导致的“有的案件进入复查、有的案件不进入复查”,后者则是因为裁判标准不统一所造成的“有的案件纠错,有的案件不纠错”。[41](4)案件数量的增多不仅会导致法官人数以及审判团队的增多,也会带来其他司法辅助人员以及司法行政人员规模的增大,最终造成巡回法庭体系的扩大以及内部组织关系的复杂化。这样,现有的扁平化的司法行政管理模式就会面临挑战。而为了有效管理庞大的机构和人员,巡回法庭体系上的官僚性以及内部组织结构上的科层化就会随之增加,最终导致司法行政化的悄然恢复。

其次不仅会导致司法运行机理的调整甚至异化,也会造成“说理”工作的边际效用递减。前者比如以纠纷的实质性化解为导向会导致调解的滥用与强制,造成“判决的调解化”甚至“零判决”,进而削弱法院作为公共事项处理平台的价值;后者比如将司法“说理”看成是“和稀泥”、把调解看成是“各打五十大板”。我们要意识到,在纠纷解决的过程中,反复的调解和充分说理式审判,都并不必然导致诉讼各方“皆大欢喜”、“胜败皆服”的局面,有时,甚至越是反复调解、“越是充分说理,越有可能导致诉讼一方进一步的不解、责难和抱怨。”[42]

最后也是最为重要的,并非所有的纠纷、尤其是涉诉信访都是可以有效化解的。来自实践的经验表明,新访和来访5次以下的近期访,一般较为容易化解;一旦上访次数达到10次甚至20次以上,当事人成了上访专业户或者老上访户,那么不仅纠纷化解的几率将非常低,而且纠纷化解所需的成本也将非常高,——甚至纠纷化解所需的资源大大溢出法院所能提供。与此同时,一些上访老户对到巡回法庭上访获取法外利益的期望值也不高。因而虽然在巡回法庭成立之初,他们曾从北京回到巡回法庭申诉,但在法外利益未能得到满足的情况下,他们转而再次进京上访。[43]此外,实践中还存在的两种现象分别是:当案件在巡回法庭已经处理完结后,一些当事人还会选择继续到巡回法庭再次申诉上访,也有的当事人会转而到最高法院本部继续申诉上访。

表4  2015年度S巡回法庭新访与重复访结构

S巡回法庭2015年度全部来访情况类型结构统计
类型 非重复访

(新访)

重复访
2-4次 5-9次 10次以上
所占总比例 70.79% 21.66% 5.08% 2.47%
S巡回法庭刑事申诉案件来访情况类型结构统计
类型 非重复访

(新访)

重复访
2-4次 5-9次 10次以上
所占总比例 29.46% 41.68% 21.50% 7.36%

需要说明的是:第一,数据统计时间为S巡回法庭设立之日起到2015年12月31日。第二,巡回法庭成立之处存在由新访转为续访的现象,故新访与来访2-4次存在少量重复统计的情形。第三,重复访10次以上中,20次以上占1/3,最多的为87次。

但这也并不意味着要大幅削弱巡回法庭的“纠纷解决”功能。因为如果巡回法庭无法在社会矛盾纠纷就地化解上有着良好的表现,无法在区域性的纠纷解决市场中与地方性的纠纷解决机制相竞争而取得明显优势,那么不仅最高人民法院通过设置巡回法庭实现审判工作重心下移的作用就会大大减弱,而且巡回法庭设立与运行的法治意义以及政治社会意涵也会受到限制,由此造成巡回法庭面临改革的合理性危机。与此同时,如果巡回法庭不全力采取措施将巡回区内的社会矛盾纠纷尽最大可能地吸附进来并予以有效化解,那么它就会面临来自司法为民的政治正当性质疑。此外更重要的是,一旦案件处理总量大幅减少以及“规则治理”功能得以强化,不仅巡回法庭的工作重心就会发生改变,会从目前主要受理再审或者申诉案件转向对二审甚至一审案件的处理;[44]而且巡回法庭的工作方式也会发生改变,会从目前更多采取书面审查的方式转向实质性或者诉讼化的开庭审理。由此波及开来的影响,不仅会冲击现有的案件管辖制度,也会造成现有审级制度的重塑,[45]还会导致巡回法庭与最高人民法院本部关系的再造,进而使其面临改革的合法性危机。

重要的是通过案件数量与类型的合理控制,来实现“纠纷解决”与“规则治理”之间的功能平衡。要有效控制案件总数量,确保法官紧张有序处理案件的同时保持巡回法庭对于社会矛盾纠纷的强劲吸附力与化解力,避免因过度“案多人少”所造成的司法低效运转以及司法的用户(既包括法官,也包括当事人)体验感和满意度的下降。要合理控制案件类型,均衡“纠纷解决”与“规则治理”的司法空间与结构力量,确保巡回法庭整体功能的稳定发挥。实践中,就案件的数量而言,可以参照上一年度的结案总数规划下一年度的工作量或者通过设定每天的基本量并同时权衡司法各项流程中的动态因素(包括来访案件数、法官办案进度等)来综合完成。就案件类型的选择而言,则要以有利于“就地解决纠纷”为标准同时充分考量巡回法庭整体功能的发挥,既要批量办理一些较为简单的申诉再审案件也要集中审理有着较大甚至全国性影响的个案,从而确保巡回法庭的运行能够从整体上减少纠纷存量、控制纠纷增量以及通过影响性诉讼的个案审理来提升巡回法庭的影响力和美誉度。[46]与此同时,就控制的方式而言,可采用诉讼服务中心叫号或者网上预约来访的方式。其中第一巡回法庭就已建议实行网上预约来访的工作机制。

 

四、结语

当下中国司法体制改革中任何一项制度措施的出台,都会是牵一发而动全身的。因为改革已经“进入到攻坚期和深水区。”[47]这样,虽然巡回法庭的出现为我们观察当下中国司法体制改革提供了一个新的切入点,也尽管巡回法庭作为一个新事物自身还会不断发展变化,但就目前而言,它所展现出的问题已不再只属于它本身,同样也属于整个当下中国的司法系统、司法体制甚至当下中国社会。因此,伴随着司法体制改革已然成为整个政治体制改革的重要组成部分之时,[48]那么无论是巡回法庭还是当下中国的司法,有关它们的改革都需要充分的政治眼光与政治智慧,有关它们的改革措施的出台都需要审慎的政治判断与政治权衡。而这其实也就意味着,无论是对于巡回法庭还是当下中国的司法体制改革,我们都不仅需要更加耐心地予以继续观察,也要努力从整体上为其提供制度规划与理论解释。因为对于我们所属的这个社会,每个人都负有责任。

[1] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,人民出版社2014年版,第21-22页。

[2] 《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》(法释〔2015〕3号),2015年1月5日最高人民法院审判委员会第1640次会议通过。

[3] 数据来自,任重远:《第一巡回法庭:“法院应该是最讲理的地方”》,《南方周末》2016年2月3日;徐隽、陆任驰:《巡回法庭 如何种好“试验田”》,《人民日报》2016年3月30日,第19版;王晓飞:《巡回法庭快要成了“信访办”》,《京华时报》2016年2月2日;李万祥:《最高法巡回法庭:把公平正义带到百姓家门口》,《经济日报》2016年3月13日;王婧:《数解中国最高法院巡回法庭一周年工作情况》,http://news.xinhuanet.com/legal/2016-01/29/c_128685

052.htm,2016年5月18日最后登陆访问。

[4] 周强:《最高人民法院工作报告》(2016年3月13日),《人民法院报》2016年3月21日。

[5] 刘长:《探索未来法院的样子:巡回法庭来了》,《南方周末》2015年3月20日。

[6] 张春波孙若丰:《巡回法庭:最高人民法院延伸出京》,《中国审判》2015年第5期。

[7] 根据巡回法庭主审法官会议规则,“主审法官会议讨论案件时形成的多数意见为建议意见。建议意见与合议庭多数意见不一致的,合议庭要对案件重新合议。合议庭重新合议后仍坚持原来意见的,由庭长决定是否提请本院审判委员会研究决定。主审法官会议认为重大、疑难或者有重大分歧意见的案件,由庭长决定是否提请本院审判委员会研究决定。”从巡回法庭的实践来看,已经出现案件交由审判委员会讨论的例子。

[8] 比如,2015年11月8日,第一巡回法庭在海口市中级人民法院巡回办案,采用的就是7人的“大合议庭”。方茜:《最高法院第一巡回法庭赴琼审案》,《人民法院报》2015年11月20日,第1版。

[9] 上述各项改革措施,可参见胡云腾:《最高人民法院巡回法庭设置与运行介述》,《金陵法律评论》2015年秋季卷;《最高法院第一巡回法庭司法改革探秘:深耕“试验田” 做好“先行者”》,《人民法院报》2015年10月26日;《最高人民法院第一巡回法庭不设固定合议庭》,《南方日报》2015年1月29日;《随机组合议庭 “二巡”第一案宣判》,《辽沈晚报》2015年3月11日等。

[10] [英]朱克曼主编:《危机中的民事司法》,傅郁林等译,中国政法大学出版社2005年版,第43页。

[11] 王福华:《论民事司法成本的分担》,《中国社会科学》2016年第2期。

[12] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,人民出版社2014年版,第22-23页。

[13] 於兴中:《法治东西》,法律出版社2015年版,第151页。

[14] 参见傅郁林:《推行司法责任制应遵循法律和司法规律》,《光明日报》2015年9月25日;刘武俊:《让审理者裁判、由裁判者负责——落实司法责任制倒逼司法公正》,《北京日报》2014年4月28日,第18版。

[15] 於兴中:《法治东西》,法律出版社2015年版,第145页。

[16] 根据两个巡回法庭“主审法官会议规则”的第5条:“主审法官会议的议题由庭长、副庭长决定。主审法官对自己负责的事项,认为有必要提请讨论的,可以向庭长、副庭长提出建议。”

[17] 虽然根据巡回法庭主审法官会议规则,如果主审法官会议认为重大、疑难或者有重大分歧意见的案件,可提交本院审判委员会研究决定。从巡回法庭的实践来看,目前这一情形已经出现。

[18] 王林清:《司法裁判中的意义分歧及其消解路径》,《中国法学》2015年第1期。

[19] 根据两个巡回法庭“主审法官会议规则”的第4条:“合议庭或主审法官审判案件,有以下情形之一的,应当提请主审法官会议讨论:(一)审判长、承办案件的主审法官意见为合议庭少数意见,或者合议庭经评议不能形成多数意见的;(二)可能作出与以往同类型案件不同结论的;(三)在法律适用上有普遍指导意义的;(四)涉及重大、疑难、复杂、新类型或社会广泛关注案件,需要提请讨论的。承办案件的主审法官、合议庭对案件事实负责,主审法官会议原则上不讨论事实认定和证据认定问题。”

[20] 刘贵祥:《巡回法庭改革的理念与实践》,《法律适用》2015年第7期。

[21] 这一程序的内容主要包括三个方面:“一是公正审判释明。明确告知诉讼各方,凡是通过法院外部或内部人员干预过问案件的,合议庭将把此行为记录在案、存于正卷、并向其它当事人及时公开,而且将视情节追究相关人员的法律责任。二是诚信诉讼释明。告知诉讼各方必须遵守诚信诉讼的义务,保证所提交证据和发表意见的客观真实性,否则将视情节依法追究其诉讼失信的法律责任。三是宣传法治与司法礼仪释明。明确告知各方当事人和其他诉讼参与人本次开庭全程录音录像,录音录像资料永久保存,提醒双方遵守法庭纪律,恪守司法礼仪,尊重司法权威,履行宣传法治责任。”《巡回法庭:司法改革的“排头兵”——专访最高人民法院第一、第二巡回法庭庭长》,《中国法律评论》2015年第3期。比如,在第二巡回法庭开庭审理的第一个案件中,胡云腾庭长在开庭前的释明中即明确指出:“本庭实行法院内、外部人员干预案件处理的记录曝光和责任追究制度,诉讼各方如果有人通过法院内、外部人员向本庭打招呼、批条子、递材料,干预或过问案件处理的,本庭将认为这是对合议庭公正司法不信赖的行为,并将此行为记录在案,存入正卷,同时要向其他当事人公开,且作为其承担不利后果的因素考虑。”巴芮:《揭秘第二巡回法庭:你敢干预我就曝光》,http://news.sina.com.cn/c/zg/ztx/2015-03-23/0953809.html,2016年5月18日最后登陆访问。

[22] 徐隽、陆任驰:《巡回法庭 如何种好“试验田”》,《人民日报》2016年3月30日,第19版。

[23] 新增设的四个巡回法庭的庭长,都由最高法院副院长兼任。这一配置,更加有助于提升巡回法庭的外部关系协调能力,从而有助于内部机制的稳定运转。

[24] 当然,新巡回法庭在设立的过程中也在积极尝试从巡回区内各法院选任法官助理以及由最高人民法院本部派出法官助理的做法。这些做法的效果如何,虽然有待观察,但有两点则是可以预见的:第一,如果巡回法庭后续的法官助理从巡回区内选任,则面临“地方化”的问题;巡回法庭必须要在制度上给出有说服力的“去地方化”机制。第二,如果法官助理都从最高人民法院本部选任,那么它所带来的,既是现有法官轮转机制和激励机制的大规模调整,也会给“1+1+1”的审判团队构成带来不稳定因素(受访的很多法官助理坦言,如果法官助理来自最高法院,和主审法官的关系可能会不好协调;受访的主审法官也直言,更愿意选择下级法院的法官担任法官助理,“不仅因为最高法院新选任的法官助理办案经验和能力都有待提高,而且地方法院遴选上来的法官助理的业务能力很强,同时还易于管理),还会造成最高人民法院机构的进一步庞大。因此,采用这两种改革方案一定都要特别慎重。

[25] 罗书臻:《司法改革的“中国速度”——最高人民法院巡回法庭诞生记》,《人民法院报》2015年1月29日。

[26] 徐隽、陆任驰:《巡回法庭 如何种好“试验田”》,《人民日报》2016年3月30日,第19版;葛晓阳:《第一巡回法庭庭长刘贵祥认为:去除地方化巡回法庭有作为》,《法制日报》2016年2月4日。

[27] 该案的合议庭成员具体构成名单为:审判长由胡云腾(第二巡回法庭庭长)担任,主审法官由夏道虎(审判监督庭庭长)、虞政平(第二巡回法庭副庭长)、管应时(刑一庭副庭长)、罗智勇(审判监督庭审判长)担任。参见温如军、张喜斌:《最高法公开的聂树斌案庭长和法官都什么来头?》,《法制晚报》2016年7月10日。

[28] [美]波斯纳:《联邦法院:挑战与改革》,邓海平译,中国政法大学出版社2002年版,第59页。

[29] 对于巡回法庭改革的“突破性”,既要放置在此一轮司法体制改革的背景之中来审视,更要放置在“最高法院”的结构之中来评估。

[30] 比如,针对基层法院以及派出法庭绝大部分案件可以依法适用简易程序独任审理的现状,主审法官办案负责制还需要进一步细化,要“在主审法官所负责的办案单元内,进一步的将依法适用简易程序独任审理的案件的裁判权和文书签发权赋予承办法官,并由其承担办案责任。”姜平主编:《上海司法体制改革研究》,法律出版社2015年版,第90页。

[31] 顾培东:《人民法院内部审判运行机制的构建》,《法学研究》2011年第4期。

[32] 有关这两种做法的报道,可参见《最高法院第一巡回法庭司法改革探秘:深耕“试验田” 做好“先行者”》,《人民法院报》2015年10月26日;葛晓阳:《最高法巡回法庭实实在在搞改革》,《法制日报》2016年2月4日;刘贵祥:《巡回法庭改革的理念与实践》,《法律适用》2015年第7期。

[33] 新巡回法庭的法官助理,一部分是来自最高法院本部,一部分来自地方法院的遴选。

[34] 罗书臻:《司法改革的“中国速度”——最高人民法院巡回法庭诞生记》,《人民法院报》2015年1月29日。

[35] 赵春晓:《胡云腾:深入推进法官助理制度改革》,《人民法院报》2016年8月18日。

[36] 从首轮巡回实践的情况来看,主审法官在巡回期间晋升至“局级”的人数只有4-5人,占主审法官人数的27%左右。6个助理审判员,晋升主审法官的为2人,其他职务晋升的有2人。对于法官助理而言,他们之所以愿意到巡回法庭工作,既可能与工作补贴(每天180元)所带来的收入增加有关,也与他们希望借此工作经历而最终能够被遴选进入最高法院工作有关。截止目前,已有2位法官助理通过最高法院的考试而进入到最高法院工作。

[37] 参见胡云腾:《谈第二巡回法庭的三项办案改革经验》,《中国审判》2016年第14期。

[38] 郭修江(第二巡回法庭主审法官):《探索巡回法庭行政审判工作新思路》,《中国审判》2015年第3期。

[39] 武欣中:《巡回法庭成了“信访办”》,《中国青年报》2015年3月3日,第4版;王晓飞:《巡回法庭快要成了“信访办”》,《京华时报》2016年2月2日,第A05版;兵临:《巡回法庭变信访办算不上浪费》,《京华时报》2016年2月3日;叶竹盛:《不要因为信访量大,就悲观看待巡回法庭》,《新京报》2016年2月4日。

[40] 陈杭平:《统一的正义:美国联邦上诉审及其启示》,中国法制出版社2015年版,第28页。

[41] 我们要意识到,这种“选择性的司法”有时并非是认识上的不统一所造成的,也可能是法官“故意为之”。比如对于“无理诉”,实践中法官一般不予立案,但如果来访者是孤寡老幼病残人员,法官则是“能立就立”。这里体现出的是一种司法的人性和温暖。与此同时,对于缠诉、闹访较为激烈或者代理律师炒作较为厉害的案件,尽管是“无理诉”,也会考虑立案。这体现出的则又是一种司法策略。

[42] 刘星:《司法的逻辑:实践中的方法与公正》,中国法制出版社2015年版,第125页

[43] 对于这些人的诉求,“尽管最高法院本部已经明确拒绝办理巡回区的申诉信访案件,但很多访民明知被拒绝,仍然选择来北京上访。数量仍然很多,这表明分流效果并如预期。”侯猛:《最高法院巡回法庭:何去何从》,《北大法律评论》第16卷第1辑,北京大学出版社2016年版。

[44] 表1数据显示,2015年,两个巡回法庭共受理二审民事案件131件、二审行政案件2件,占全年受理案件量的7.5%。

[45] 例如,针对目前巡回法庭受理的跨行政区域重大行政和民商事一、二审案件数量较少的现状,一些学者提出要适当降低巡回法庭受理跨区域案件的级别管辖标准以及推动建立“飞跃上诉”制度,允许当事人对特定情形特定类型的跨行政区域案件,越过高级法院直接向巡回法庭提起上诉。参见徐隽、陆任驰:《巡回法庭 如何种好“试验田”》,《人民日报》2016年3月30日,第19版;林清容:《跨行政区域案件所占比例不足两成》,《深圳特区报》2016年01月30日。

[46] 典型的如第二巡回法庭。通过对“上海欧宝生物科技有限公司诉辽宁特莱维置业发展有限公司企业借贷纠纷案”的审理,建立起了“虚假诉讼”的司法审查规则;该案也成为最高人民法院第68号指导性案例。通过对“聂树斌案”的审理,重申了“疑罪从无”的刑事法治原则;该案无一例外地进入了2016年度各机构所评选的“十大法治事件”之一。

[47] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,人民出版社2013年版,第7页。

[48] 张文显:《司法改革的政治定性》,《法制与社会发展》2014年第6期。

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