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方乐:最高人民法院巡回法庭的制度功能

[摘要] 作为司法改革的“排头兵”,最高人民法院巡回法庭的设置与实践,既能够通过最高审判权力的“下沉”带来社会矛盾纠纷的就地化解,也能够通过最高司法权的在地化运行来促使巡回区司法行为的规范化,还有助于确立通过司法机制分配地方利益以及这种分配方式的权威性。由此所带来的,不仅是地方司法权的行使被进一步高度统一到最高法院的司法行动逻辑上来,而且也确保了国家通过司法进行地方社会治理的可能性,从而有助于国家通过司法权威的塑造来助力国家权威的提升。当然,对于巡回法庭的进一步发展,以及由此所可能带来的对司法世界与政治社会的影响,我们也要敏感并有所预判,要通过巡回法庭司法职能的合理设置以及司法成本的均衡分担,来确保巡回法庭良性运转的同时,促使其司法-法治功能与社会-政治功能的良好发挥,从而实现司法改革的整体目标。

新一轮司法体制改革中的一项重大举措,便是最高人民法院第一、第二巡回法庭于2015年1月底分别在深圳、沈阳设立,以及两年后,4个新的巡回法庭又分别于2016年底在南京、郑州、重庆、西安陆续设立。

在六个巡回法庭同时开展新一轮司法实践之际,本文关注的核心问题是:司法改革者对于巡回法庭制度功能的原初定位是什么?其中哪些功能是必须要通过巡回的方式来发挥的?在两年多的先期运行实践中,巡回法庭是否充分发挥了这些功能?如果没有,那么造成功能偏差的因素又是什么?此外,本文还将捎带分析,巡回法庭制度在实践中所产生的、那些可能属于制度设计者“意料之外”的功能,以及这些功能对于当下中国司法/法治所可能具有的意义。

一、制度功能的原初定位

“最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件。”[1] 要通过这些案件的依法及时公正审理,“推动审判工作重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼”。[2] 这是巡回法庭制度功能的原初设计。为了确保这些功能的顺利发挥,最高人民法院在具体落实巡回法庭改革方案时,不仅细化并同时悄然扩大了巡回法庭的受案范围,也在巡回法庭的司法体制与工作机制上进行了一定的创新。[3] 这些行动不仅增强了巡回法庭的制度能力,进而使其在先期实践中就在纠纷的处理上有着优异表现,也使得全社会对于巡回法庭制度功能的全面落实更加充满期待。

的确,与司法的行政化一样,长期以来,司法的地方化或者地方保护主义一直被看成是影响当下中国司法公正的一个重要因素。特别是近些年,随着社会发展所带来的“跨行政区划乃至跨境案件越来越多,涉案金额越来越大,导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理,甚至利用职权和关系插手案件处理,造成相关诉讼出现‘主客场’现象,不利于平等保护外地当事人合法权益、保障法院独立审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施。”[4] 这样,通过设立最高人民法院巡回法庭来审理跨行政区域重大的行政案件和民商事案件,这一改革举措一出场,首先也就自然地被看成是一项直指“去司法地方化”或者重拳“破解司法地方保护主义”的、甚至直面司法体制改革“深水区”和“硬骨头”的实质性改革行动。[5] 与此同时,巡回法庭的设置也被看成是一项“落实司法为民和诉讼便民利民原则的具体举措。”因为是作为最高人民法院的派出机构,巡回法庭设立在地方,无论是在物理空间上还是在制度心理上,都“与人民群众的距离近了,……巡回法庭能让基层的老百姓、当事人和律师有更多机会、更便捷的渠道得到最高人民法院的司法服务,节约他们到最高人民法院打官司及申诉、上访的成本。”[6] 除此之外,巡回法庭的设置还被看成是一种有助于更好地发挥最高人民法院作为“最高”法院各项职能的自我改革举措。近些年,不仅全国法院受理案件的数量不断增加,而且大量案件涌入最高人民法院,[7] 直接导致最高人民法院“审判接访压力增大,息诉罢访难度增加”,从而“不利于最高人民法院发挥监督指导全国法院工作职能,不利于维护社会稳定,不利于方便当事人诉讼”。因此,设立巡回法庭,“有利于审判机关重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼,有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件。”[8]

然而,上述这些又都属于巡回法庭功能的制度设计,甚至是巡回法庭制度功能的理想类型。我们不仅需要结合巡回法庭的具体实践来对其多样化的制度功能进行逐一验证,也需要结合最高人民法院本部的案件处理机制来进行比对,考量“最高法院延伸出京”[9]的成本与功能发挥之间的收益比例,进而发现那些必须要通过巡回的方式来发挥的功能。

这些其实也就意味着,我们只有结合当下中国司法场域的整体性制度配置以及巡回法庭的具体实践,才能完成巡回法庭制度功能的整体性评估,进而在此基础上,以一种更加审慎也更加务实的态度,来推动巡回法庭的全面深入实践,以及在此之上完成巡回法庭制度的完善,从而最大化巡回法庭的结构性价值以及其对于整个当下中国司法体制改革的全局性意义。

二、制度功能的实践性结构

(一)破解“司法地方保护主义”

就预设的、跨行政区域重大案件的审理而言,来自司法实践的数据表明,在巡回法庭受理的案件中,这类案件所占的比例目前并不高。比如在2015年,第一巡回法庭受理的跨行政区域案件数,占其受理案件总量(898件)的18.82%,第二巡回法庭受理的跨行政区域案件数,则占其受理案件总量(876件)的15%。又比如,自2015年2月1日到2016年9月30日,第二巡回法庭共受理跨省民商事和行政案件共249件,占全庭受理的民商事和行政案件总数的17.82%。与此同时,在跨行政区域重大案件中,跨省行政案件数量极少(甚至接近于没有),[10] 主要都是民商事案件。此外更重要的是,就跨行政区域案件的处理结果而言,无论是其二审发回改判、还是提审或提审改判的比率,均低于其他非跨省案件。以S巡回法庭2015年审结的跨省民商事二审案件为例,其发改率为27.77%、调撤率为16.67%、维持率为55.56%。再以该巡回法庭当年受理的跨行政区域民商事案件中的“管辖异议”类案件为例,其维持率为92.86%。这也反映出,巡回区内法院基本不存在争夺管辖权的情况,在管辖问题上基本不存在“地方保护”。又比如在第二巡回法庭2015年2月1日到2016年9月30日所处理的跨行政区域行政案件和民商事案件中,其依法纠错37件,占跨省民商事案件和行政案件总数的14.86%。[11] 这些都“从一定程度上说明,巡回区各级法院对跨省民商事案件的裁判虽然存在一些质量问题,但并非人们估计的那么严重,甚至可以认为,狭隘的地方性干预或保护并非当前巡回区各级司法审判存在的主要问题。”[12]

这或许反映出,通过对跨行政区域重大案件的审理来实现司法的“去地方化”,巡回法庭设计的这一制度功能,至少截止目前在实践中的表现还并不突出。与此同时,尽管在实践中,通过巡回法庭对“非跨行政区域”案件的审理,确实既能够实现“依法及时公正审理案件”的目标,也能够起到排除地方干扰、破解案件处理中的地方保护主义的功能,但这与制度原初设计的主要功能定位显然又并不是一回事。此外,即便退一步来看,尽管案件的数量和比例往后可能会有所波动,但其实,由巡回法庭受理跨行政区域重大案件,其所欲发挥的功能和已经发挥的功能,不仅在最高人民法院本部便可实现,而且,与地方在空间上保持一定的“距离感”,也会使得这种由最高人民法院本部审理跨行政区域案件的方式在中立性上更具说服力。因而,这或许意味着,无论是在制度机制上还是在实践中,对于巡回法庭的设置而言,通过审理跨行政区域重大案件来破解司法的地方化或者地方保护主义,或许(至少目前)并非是其主要的功能定位。[13] 既然这样,最高人民法院通过设置巡回法庭推动审判工作中心下移,又主要是为了什么呢?是为了加强对于下级法院审判工作的指导监督、确保法律适用的统一吗?

(二)统一法律适用

司法实践中,受各种因素的影响,地方法院在日常司法活动中往往存在法律适用上的不统一,这不仅导致“选择性司法”甚至“恣意司法”现象的形成,也造成“同案不同判”的局面,进而冲击法律适用的普遍性以及司法的统一性,最终对司法的公正性产生影响。与此同时,地方法院一般更熟悉本辖区的情况而对全国的情况认知不足,并对所处的地方性利益又本能地抱有“同情之理解”与“自然之维护”,这就使得它们在发挥司法的全国统一性上缺乏结构及功能上的力量,从而造成司法地方化现象的长期存在,不利于国家司法形象的统一塑造以及公信力的整体提升。

从巡回法庭的实践来看,一方面通过对日常案件处理过程中所发现的、巡回区内各法院审判工作中所集中存在的问题进行归纳,并运用其与巡回区内各法院所建立起的常态化联络机制进行问题以及问题解决的信息反馈,[14] 指导巡回区内各法院的审判工作,统一它们对于法律的理解与适用。实践中,这种指导监督或者统一司法标准的建立,已经细致到接待当事人的司法礼仪、案件庭审的流程把控、裁判文书的写作以及释明口径的统一、时间方式的选择、言词表述的拿捏等各个方面。另一方面,通过发挥巡回法庭审判工作自身的示范作用以及上下级法院之间存在的审级利益机制(如发改率、驳回率、申诉信访化解率等),引导巡回区内各法院审判工作的规范化,进一步提升它们在法律适用上的统一性,从而在整体上提升巡回区司法的公正性。

显然,较之于最高人民法院本部,巡回法庭在地方的常驻以及制度上又要求其“每案必巡”,因而使其能够通过深入固定的巡回区并且常态化的开展巡回审判,在近距离接触地方司法样态的同时及时发现问题、解决问题,从而使其对巡回区内各级法院审判工作的指导监督更及时也更具针对性。[15] 与此同时,常态化方式与机制的存在,使得巡回法庭与巡回区内各法院之间的交流更具互动性,也使得巡回法庭对于巡回区内各法院的指导监督更强力也更有效。而这其实也就意味着,巡回法庭的设置与运行,使其对于下级法院审判工作的指导监督更加实质化。除此之外,相较之于地方法院,最高人民法院巡回法庭不仅在法律规则与公共政策适用的国家统一性上具有知识-经验与方法-技术上的优势,而且,两年轮换一次的人员任用机制,又能确保这种国家司法统一性的法律/政策认知的及时更新,进而确保巡回法庭规范司法、统一司法功能的稳定发挥以及这种规范、统一的司法更多朝向的是国家层面而非巡回区域自身。

更重要的是,这种规范司法、统一司法的功能与效果,还会在一种双重结构之中被进一步强化。这种双重结构,是由于巡回法庭的设置所带来的其与最高人民法院本部之间的功能区分而形成的。因为根据《规定》第8条的内容,巡回法庭的设置,能够确保最高人民法院本部更加集中精力在指导性案例、司法政策与司法解释的制定以及审理对统一法律适用具有重大指导意义的案件上。实践中,这种双重结构强化司法规范与司法统一的运行机理是:一方面,通过案件的处理以及对巡回区内各级法院审判工作指导监督职能的发挥,巡回法庭在法律的适用与案件自由裁量的尺度上完成了巡回区内规范司法、统一司法的目标。另一方面,通过规则治理,最高人民法院本部对巡回区内各法院的司法行为进行规范化,进而达致统一司法的效果。很显然,这是一种既不同于但又是建立在巡回区域基础之上的、国家统一层面上的司法法治化。也就是说,因由巡回法庭的设置所带来的规范司法、统一司法的双重结构的存在,在实践中,不仅能够强化最高人民法院以及巡回法庭通过“纠纷处理”与“规则之治”这两种方式,对巡回区内各法院在“法律适用”与“自由裁量”这两个方面共同发挥规范化功能的效果,而且也能够确保司法的区域性与法律适用的国家统一性之间的平衡,进而在规范区域司法、统一区域司法的同时,提升国家司法的公正性与权威性。

但即便如此,在我看来,这一功能仍然不是最主要的考量。因为如果抛开精细的成本比较,那么通过调整最高人民法院本部审判业务庭内部现有的案件片区管理机制,以及通过制度化并强化最高人民法院法官开展巡回审判工作的力度,不仅也能够实现这一效果,而且,同样空间上的距离感,还会使得这种上下级法院之间的指导监督机制在中立性上更具说服力。[16] 与此同时,通过进一步明晰最高人民法院内部各部门之间的分工,[17] 不仅同样也能够形成“规范司法、统一司法”的双重结构,而且空间上的距离感还会使得这种结构-功能性的力量更为强大。那么,通过巡回法庭的设置所实现的最高人民法院审判活动空间上的腾挪,其中最为主要的考量究竟是什么呢?

(三)就地化解纠纷

最根本的目的是就地化解纠纷。因为,如果纠纷无法就地化解,首先从司法制度与程序结构上看,它所带来的是大量案件、尤其是再审和申诉信访案件的逐级上移,以致最后都聚集到了最高人民法院,进而造成再审和申诉来访数量在四级法院中呈现“倒金字塔”型的分布格局,其中最高人民法院受理再审和申诉来访数量最多、工作最重、压力最大。这一状况不仅会导致对司法程序机制的破坏(如越级申诉),也不利于审级制度功能的发挥(如法定的两审终审制在实践中更多呈现为三审终审),还侵占甚至浪费了大量司法资源(如法官忙于导诉接访而无法将更多精力投入到案件裁判上),从而在恶化司法领域中“供-需矛盾”的同时,动摇司法的整体结构与运行机理。其次,从社会治理成本上来看,由于社会的主要矛盾纠纷集中在基层,如果无法及时就地化解,那么伴随着纠纷的上移以及由此所造成的时间沉淀和情绪及利益的累积,就会增加社会关系与社会秩序恢复的难度,提高社会治理成本的同时,也提升社会风险。实践中,大量的申诉案件以及涉诉信访未在高级人民法院息讼终止,而是最终都涌向了最高人民法院,这不仅反映出地方法院司法权威的不足以及当事人/访民对地方各级法院的不信任,而且也因纠纷的上交以及事态的发展,“促使合法性危机加速上移,带来了更深层次的社会治理危机。”[18] 第三,从政治功能的地理区划来看,大量申诉案件与涉诉信访最终都聚集到最高人民法院,不仅会加重地方进京接访的任务,也会造成北京/首都维稳压力的增大。尤其是近些年,在“全国涉诉来访总量呈下降趋势,但到最高人民法院来访的数量却呈上升趋势”的情况下,[19] 通过强化社会纠纷的就地化解来分解最高人民法院以及北京的压力,无疑就更加有必要了。

的确,从理论上来说,地方法院由于对案件当事人的情况、社会关系、真实诉求、案件背景以及当地的风土人情等信息掌握得最为全面,因而它们在化解社会矛盾纠纷方面应当是最容易找到问题解决的关键点,为此也就应该是最能有效就地化解社会矛盾纠纷的。但实践中,由于不同的地方法院对于法律理解的不一致以及司法裁量标准的不统一,容易造成“同案不同判”,甚至同一法院对同一案件做出两个截然相反的判决。与此同时,地方法院司法行为上的不规范、不到位甚至随意性很大,也会造成当事人对于司法感到疑惑甚至不信任。此外,由于各地方法院在利益追求或者利益考量上存在差异性,容易导致它们在就地化解纠纷的行动上表现得并不一致,造成相互推诿的局面。这些地方法院日常司法活动中存在的问题,不仅会削弱它们就地化解纠纷的能力,也会在将矛盾纠纷上交上级法院的同时,造成当事人的讼累以及对法院的抵触、积怨甚至不信任。

设置巡回法庭,通过其功能的发挥,在整体上所带来的巡回区内各地方法院司法的规范化与统一性的增强,不仅能够大幅提升巡回区内各地方法院的纠纷化解能力,也能够确保它们在司法行动上的统一性。与此同时,通过与巡回区内各地方法院所建立起的常态化联络机制以及最高法院对地方法院所具有的指导监督权力,巡回法庭层层传导压力、严格落实属地原则,确保巡回区内各法院切实担负起社会纠纷化解的主体责任。这不仅有助于巡回区内各法院在社会纠纷的化解上树立整体思维、做好系统工作,也有利于它们在社会纠纷的化解上成为有着利益追求一致性的司法行动者,进而通过发挥上下级法院的联动机制、整合各方力量、多种举措并举,共同致力于社会纠纷的就地化解工作。当然,巡回法庭自身在实践中也采取了一系列有针对性的就地化解社会矛盾纠纷的举措。比如在巡回法庭诉讼服务中心安排专人接访导诉、派出法官到巡回点接访解访、法官亲自到纠纷所在地化解息诉等等。此外更为重要的是,最高人民法院巡回法庭的设置,一方面,不仅实现了最高司法权力与司法资源的地方化配置,而且也将终局性的纠纷解决机制与司法方案直接输入到了地方,从而在制度结构与程序机制上确保社会纠纷的就地化解,最终缓解进入最高人民法院本部的案件压力,确保最高人民法院各项职能的均衡发挥。[20] 另一方面,它还使得地方与北京/首都之间在地理空间与制度结构上形成了一个涉诉信访的压力缓冲带甚至隔离带,进而确保巡回区内那些潜在的进京上访基本能够得到就地有效解决的同时,充分发挥巡回法庭的“司法护城河”作用,最终减轻北京/首都的信访压力以及社会政治风险。

这种司法资源的地方化配置所带来的功能强化与重塑,显然是最高人民法院本部所无法达到的。与此同时,通过巡回法庭的设置所实现的“方便当事人诉讼”的目的,其根本指向也是为了更强有力地吸纳纠纷并更好地就地解决纠纷。这是因为,一方面,司法便民措施的推行,从根本上乃是旨在改变以往法院“门难进、脸难看、事难办”的状况,降低当事人参与司法活动的门槛,减少他们对司法的抵触情绪,增强他们对司法的信任度;另一方面,司法为民又要求人民法院/法官必须千方百计地满足人民群众的司法需求,要始终把“人民群众拥护不拥护、满意不满意、赞成不赞成”作为司法活动的衡量标准,[21] 全力服务于人民群众,要在司法活动中做到“在感情上心系群众,行动上贴近群众,不能高高在上,脱离人民群众,……要扑下身子、主动服务,深入群众、贴近群众,自己多做工作,让群众少跑路、少花钱、少受累”,[22] 以期更好地维护最广大人民群众的根本利益。很显然,这两方面举措的综合叠加与共同发力,不仅有助于全面提升人民群众在司法活动中的获得感,也能够从根本上保证社会矛盾纠纷的就地化解。因而我们看到,无论是巡回法庭的设置,还是巡回法庭所采取的一系列便民为民措施,[23] 都在有效减少当事人诉讼成本的同时,提高了社会矛盾纠纷就地化解的几率。仅以2015年为例,两个巡回法庭除受案1774件外,还接待来访4.3万人次,基本实现了将申诉案件与涉诉信访牢牢吸附并化解在当地的目标,有效减轻了巡回区内进京上访的压力。

社会矛盾纠纷就地化解的背后,是司法公正的输入以及社会公平正义的维护。这是因为,巡回法庭的设置与实践,其行动逻辑就是要通过提高自身以及巡回区内各法院司法的公正性来整体性地实现社会矛盾纠纷的就地化解。换言之,虽然司法最基本的社会功能是解决纠纷,但要始终保持对社会纠纷强劲的吸附力与化解力,就必须依赖公正的司法。[24]与此同时,由于公正司法又是维护社会公平正义的最后一道防线,因此巡回法庭的在场与行动,不仅将会有助于通过司法来维护巡回区内的社会公平正义,也会进一步夯实巡回区内司法的统一性,进而输入一种“统一的正义”。因为这种司法的统一性虽然来自于巡回法庭,面向的也是巡回法庭所在的区域,但巡回法庭背后更为公共性的因素以及更为强大的国家性力量,又使得这种司法的统一性超越区域/地方而具有更为广阔的意义。换言之,因由最高人民法院的身份以及这种身份在法律/司法领域中所具有的知识-经验与方法-技艺上的行动力,巡回法庭对于巡回区内司法的统一性,就不再仅仅只是一种地方性或者区域性的司法统一,也不再是一种新地方主义的司法统一,而是一种超越地方利益与个案正义界限的司法统一,一种朝向国家制定与普遍适用的法律规则和公共政策领域的司法统一,一种建立在区域基础之上但却是国家意义层面上的司法统一。而也正是基于这种统一的司法,巡回法庭所带来的司法公正及其所维护的社会公平正义,就不仅只是个案意义上的,也是普遍意义上的;不再只是区域性的,更是国家意义上的。

很显然,作为一个新事物,巡回法庭自身还存在诸多不稳定因素,还需要司法改革者在制度的实践与发展中,不断通过制度机制的完善以及制度功能的动态调整,确保其能够在“稳定”与“不稳定”的矛盾性结构中寻找到更进一步的均衡,进而推动巡回法庭制度的全面良性发展和深入实践。

三、制度功能发挥的影响性因素及其化解

就已完成的首轮巡回实践经验来看,要确保巡回法庭制度功能的稳定发挥,必须既要巧妙地处理好巡回法庭与巡回区内各法院、与其他巡回法庭以及与最高人民法院本部之间的关系,确保巡回法庭与它们之间的良性互动;也需要通过自身的积极实践,生产出具有普遍意义的制度机制,确保司法成本在主体间的均衡配置以及司法制度的良性运转。

(一)合理配置巡回法庭的职能

从实践来看,不仅巡回法庭各项工作的顺利开展,需要巡回区内各法院的大力支持与密切配合,而且,在社会矛盾纠纷尤其是涉诉信访的化解上,巡回法庭更是需要与巡回区内各法院展开积极联动,以便能够形成共同的工作理念和完整的工作机制,充分调动并整合起多方司法资源与社会力量,确保社会矛盾纠纷的就地化解。正是由于巡回法庭与巡回区内各法院在纠纷化解上的这种利益-行动上的一致性,使得巡回法庭不仅要注重维护巡回区内各法院生效裁判的既判力,也要维护地方法院的司法形象。因而实践中我们看到,前者比如,除非案件中确实存在再审申请人与其他当事人主动达成一致而可能撤回再审申请的情形,否则,巡回法庭在再审审查案件询问的过程中,原则上不组织各方当事人进行调解。也就是说,再审审查案件的办理,并不倡导以调解的方式来进行所谓的化解。这一司法政策的基本考量,就是要更加注重对生效裁判既判力的维护,避免以当事人达成的所谓合意而破坏原生效裁判,遏制现实中滥用再审审查调解之便利而损害生效裁判权威现象的蔓延。后者比如,巡回法庭主张再审不仅要依法纠错,更要维护司法权威,[25] 要在两者相平衡的功能-结构中推进审判监督程序的运行。这种司法功能的调适,不仅意味着巡回法庭审判监督职能的发挥,必须要在充分尊重生效裁判的基础上对当事人的申请进行事由性审查,而且对于改变生效裁判的案件,巡回法庭要极为谨慎地处理,要平衡好司法公正的保障与地方法院司法形象的维护两者之间的关系,避免向社会传递出地方法院司法裁判“地方保护多”、“受到的干预多”、“不公正的情况多”等错误信号,防止当事人产生对地方法院不信任、不尊重等倾向,确保地方法院的司法权威、司法公信力不会受到不当的损害。

而从地方法院的角度来看,由于深处地方社会情境系统当中,因而一方面,巡回区内的各地方法院或多或少都有着自身的地方利益考量。比如在实践中,巡回法庭受理的跨区域的重大行政案件数量较少,其主要原因就在于巡回区内的各高院都希望将行政争议化解在自己的辖区之内,为此一些高院甚至内部规定原则上不受理一审行政案件。另一方面,巡回区内的各地方法院也希望巡回法庭能够在司法实践中更多兼顾地方利益。为此,在实践中,他们会邀请巡回法庭的法官到地方法院指导开庭、把脉案件;或者,他们会就某个具体案件的处理,事先与巡回法庭的法官沟通联系、征求意见,进而当案件从地方法院进入巡回法庭时,巡回法庭能够做出有利于地方法院利益考量的处理方案;又或者,他们希望与巡回法庭建立工作上的默契,进而将他们处理起来较为棘手的案件“有意推给”巡回法庭,由巡回法庭来“做工作”。与此同时,出于对巡回区内各地方法院生效裁判的既判力以及司法形象的维护,巡回法庭在司法实践中也会在兼顾国家利益的基础上,尽可能维护地方法院的利益。此外,为了各项工作能够顺利开展,巡回法庭的法官也会通过工作关系而与地方各级法院以及法官建立私人关系,并积极解决下级法院/法官所遇到的审判工作难题。这样,巡回法庭实际上就处在一个“地方化”与“去地方化”的矛盾结构之中:它既需要“在地方中”实现“去地方化”,又需要在“去地方化”中实现对“地方”利益的最大关注。而要在司法实践中确保这种“地方化”与“去地方化”之间的平衡,尤其是其中分寸感的把握与拿捏,不仅需要司法智慧,更要政治技巧。

同样的张力格局,也存在于巡回法庭与巡回法庭之间,以及巡回法庭与和最高人民法院本部之间。因为伴随着巡回法庭的影响力、辐射范围逐步扩大,虽然其就地化解纠纷的能力会增强,但一些问题亦随之而来。主要包括如下四点:第一,这不仅会造成巡回法庭之间、巡回法庭与最高法院本部之间司法冲突的可能性增大,也会带来最高人民法院本部纠纷解决功能的弱化。这尽管有助于最高人民法院本部将更多精力放在法律规则或者司法政策的制定上,但面对日益强大的巡回法庭,以及可能逐步显现出的、巡回法庭之间的冲突,如何重新界定巡回法庭与最高人民法院本部之间的关系,最高人民法院本部又如何协调与巡回法庭还有巡回法庭之间的司法冲突、防止巡回法庭形成“巡回区保护”进而破坏司法的国家统一性,这些都是新的问题。[26]第二,这不仅会导致最高人民法院机构的日益庞大,也可能会带来巡回法庭自身的体系扩大。这虽然有利于最高人民法院岗位与职级的增多,但法院体系扩大所带来的管理难题,是否会强化内部体系上的科层制以及管理方式上的官僚化,进而造成司法的“行政化”,这也有待继续观察。第三,这不仅会刺激其更多地从事一、二审案件的开庭审理,以便能够更好地发挥司法机制对地方社会利益-资源的调整作用,而且也可能会使其将再审案件审查模式从现有的“以形式审查为主、实质审查为辅”调整为更多的进行实质性审查,以便更好地发挥监督指导功能以及对地方司法的规范化和统一性。这种巡回法庭权力的实质化扩张,带来的不仅是审级制度与再审功能的再次调整(比如将司法实践中法定的“二审终审制”、实质上的“三审终审制”彻底转变为法定的“三审终审制”),也可能使巡回法庭与最高人民法院的关系从“部门”变为“上下级”。第四,这不仅可能会带来巡回区利益的凸显以及维护,也会造成巡回法官身份上的区域性因素日益集中。因为无论是主审法官还是法官助理,他们都更愿意去“离家近”或者“情况熟悉”的巡回法庭,特别是在巡回法庭的扩张所带来的岗位吸引力逐渐下降的情况下。这样,如何创新机制以确保巡回法庭能够立足地方、面向地方但又避免被地方化、避免形成巡回区利益保护,这无疑考验司法改革者的法律智慧与政治能力。

尽管这些都只是预判,但这至少提醒我们:一方面,在巡回法庭规模扩张或者“全覆盖”之后,司法改革者一定要有预案,因为这不仅会冲击最高人民法院的结构与功能定位,也会对司法制度甚至整个司法体制产生重要影响;另一方面,有关巡回法庭的制度改革,要在解决现有问题之时,给司法的未来发展以及新问题的解决留有必要空间,要确保有足够的能力和余地来应付,因为从根本上来说,任何一种改革都不可能是一蹴而就的,它既需要全面布局、顶层设计、整体谋划,也需要循序渐进、务实推进、接力而行。这既是一种司法改革的政治权衡与政治考量,也是一种司法改革的政治技巧与政治判断。这更逼迫我们要在一个更为宽广的视野中来审视巡回法庭所置身于其中的、当下中国的司法制度,从而更加立体化地评估巡回法庭制度的稳定性。

(二)均衡司法制度和工作机制中的成本分担

尽管巡回法庭的设置以及其所推出的一系列司法为民举措的主要目的都是为了便利于当事人诉讼,都旨在通过减少当事人讼累、降低他们参与司法活动成本的同时提高他们的用户体验感和满意度,进而最大化地将社会纠纷吸附进巡回法庭,并确保纠纷能够在此之中得到实质性化解,但随之而来的,不仅只是大量社会纠纷涌入巡回法庭,形成“案多人少”的工作格局,也极大地刺激了当事人/访民对司法公共服务的非理性消费,出现滥用诉权进行恶意诉讼、虚假诉讼甚至将到巡回法庭诉讼/上访作为一种手段来谋取案件之外或者非司法性利益的现象。比如,巡回法庭的设置,的确使得部分原本已不再申诉/上访的当事人/访民又重新开始向巡回法庭申诉/上访。[27] 又比如,有的案件一审刚结、二审尚在进行之中,当事人却会采取直接向巡回法庭越级提诉的方式,企图以此来向二审法院施压以获取法外利益。还比如,一到重要节假日或重要会议期间,一些上访老户就会利用法院全力维稳的心理到巡回法庭申诉/上访,以引起法院的重视,达到满足个人无理要求的目的。实践中甚至出现一些当事人/访民将通过上访从法院谋取司法维稳金作为养家糊口的生财之道。

一旦合理、不合理的司法需求纠缠在一起并同时涌入巡回法庭,这不仅会挤占法院的司法资源,造成有限的司法资源可能被恶意的侵占,也会导致司法资源被无效率地大量消耗掉。而一旦司法的“供-需”矛盾尖锐,那么一方面,巡回法庭所推出的、为确保纠纷的实质性化解所设置的一些制度机制就会难以落实。比如巡回法庭所要求的以人性化的方式接访来访人,做到“有案必立、有诉必理”,以及所要求的“每案必巡”,深入实地探查案由、下到基层化解纠纷,做到“有诉必应”,这些措施都会因“精力有限”而无法真正落实。另一方面,也可能会造成巡回法庭办案质量的下滑,削弱巡回法庭就地化解纠纷的能力的同时,使巡回法庭所面临的“法-民”矛盾关系的结构化甚至日益恶化。[28] 比如,因由“案多人少”的局面所造成的法官工作压力的增加,还可能会导致法官因精力确实有限进而在某种程度上“疲于应付”案件的局面,导致司法实践中,法官形成“申诉案件的当事人大部分都是无理取闹”的固有判断,进而快速制作驳回当事人申请的裁判文书。

要摆脱这种司法的非良性运转,首先是要使司法制度和工作机制中的成本分配合理化,要通过制度的调整和机制的完善来重新配置司法活动中的利益格局,提高当事人司法活动的成本,使其意识到通过司法的权利救济是稀缺性的,进而达致合理化司法需求、规范化司法行为的效果。这对于巡回法庭的实践而言,首先意味着要适当提高案件进入巡回法庭的审查标准,要从“有诉必理、有诉必应”调整为“有合理合法的诉才应”,要对申诉材料从“形式审查”转变为“必要的实质审查”。实践中,第一,由于再审申请和申诉案件的立案门槛较低,使得申诉案件中“无理诉”量较大,如果一味地要求“有诉必立”,则不仅会带来案件数量的激增,也会占用法官大量精力以及司法资源;第二,由于申诉、尤其是“无理诉”案件处理中的规则输出效应不明显(更多是一种极具个别化的法律生产,“多数不是解决事实和法律问题,而是解决思想和观念问题。”[29]),它们大量进入巡回法庭,也不利于“纠纷解决”与“规则治理”功能的均衡发挥;第三,仅仅只是对申诉材料进行形式审查,也会造成当事人仅通过修改申诉书而未提供新事实、新证据的事由被重复立案。而提高申诉审查的要求,不仅有利于控制案件数量,也有利于维护申诉再审的制度功能。因此,要适当提高再审申请与申诉案件的立案要求,努力规范再审申请案件,并将申诉案件纳入法治化轨道,改变目前大量的并无严重错误的再审申请和申诉案件涌入法院的现状;要对符合法定受理范围的案件,依法立案受理;对于不符合法定受理范围的案件,或者当事人明显的“无理诉”,法官可以在接访导诉窗口通过立案前的询问程序,要求其补充材料或者直接予以当场驳回。

其次是完善巡回法庭的工作机制,建立健全对闹访、缠诉行为的认定标准与规制措施。在实践中,虽然巡回法庭实行的是对闹访、缠诉行为6个月内不再对其来访予以登记的规制措施(尽管这项措施实际上很少适用),但对“闹访、缠诉”的认定还较为主观,缺乏明确的标准,对“闹访、缠诉”规则的施行及其后果仍然缺乏必要的释明,对措施实行后所可能造成的矛盾激化也缺乏预案。因此,要在建立申诉来访接待规则、完善立案前询问程序的基础上,加强对来访人员的程序性引导与释理明法,尤其是对申诉理由不能成立的人员更要耐心做好解释安抚、教育疏导工作,避免他们闹访、过激访以及进京访。

最后是通过司法制度与程序机制的整体完善,促使当事人司法行为的规范化。这些措施主要包括:第一,建立健全相应的司法制度与程序机制,调整并确保当事人司法行为的规范化、理性化。以刑事申诉为例,由于目前我国的《刑事诉讼法》对于刑事申诉没有时效限制、次数限制,相关程序机制的内容规定也相对模糊,故而在一定程度上导致一些当事人重复申诉甚至缠诉缠访。因此,需要通过法律制度的完善,来重新配置申诉活动中的制度资源与利益格局。比如可将申诉权的主体严格限定为当事人,明确规定只有当事人申诉受限时,近亲属在征得当事人同意或者委托的情况下,方能进行申诉;同时规定当事人的申诉被驳回的,近亲属不得以相同理由重复申诉。又比如,合理地设定申诉时效的期限;具体期值可在不超过刑罚执行期限内进行考虑。再比如,明确当事人只有一次申请再审的权利、一次申请抗诉的权利,权利用尽,程序即告终结。第二,通过体制机制的完善,来调整当事人/社会参与司法活动的成本分担,法治化当事人及社会大众参与司法的行为。比如,要“对不服司法机关生效裁判、决定的申诉,逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人,纳入法律援助范围”,[30] 以切实保障当事人依法行使申诉权利。为此,巡回法庭可以出台必要的措施,为律师援助或者志愿代理申诉提供激励和保障。第三,通过体制机制的完善,区隔纠纷处理上的司法性机制与非司法性机制,同时法治化两种机制的衔接方式,避免“司法的信访化”和“信访的司法化”,确保司法制度运行的稳定性。因此,要全面“落实终审和申诉终结制度”,[31] 夯实纠纷解决领域中司法解决的终局性和权威性;要实行诉访分离,建立涉法涉诉依法终结制度,避免“访-诉”之间的无尽回流,消解“涉诉涉法信访事项终而不结、无限申诉、反复缠访缠诉和启动法律处理程序”的局面。

很显然,一旦影响巡回法庭制度功能发挥的影响性因素得以化解,那么通过巡回法庭的全面设置与深入实践,就会在更大的空间场域以及制度结构和机制体系中,推动司法行为的规范化,以及同时确立司法作为一种社会利益再分配与维护社会公平正义的公共机制及其权威性,进而使得巡回法庭的实践为我们带来一种“统一的正义”。

四、制度功能实践的法治意涵

我们要意识到这种正义的重要性。因为要在中国这样一个超大型的国家里完成司法的统一、实现司法的正义分配,不仅是法治中国建设的一项重大战略部署,也是现代国家政治治理的一项重要任务。而经由巡回法庭的稳定运行所生产出的这种“统一的正义”,既能够生动地体现出一种最高司法权力向社会扩充以及司法资源再分配的过程,也能够反映出一种通过最高司法机制参与地方社会治理、分担地方社会治理责任的政治规划。这对于当下中国而言,尤其是伴随着巡回法庭司法对社会的影响力日益增加,所将产生的法治意涵,不仅会有助于提升司法公信力与司法权威,也会使通过司法的社会整合与政治治理成为可能,更能够确保国家权威的司法塑造得到进一步夯实和提高。

(一)正义产品的稳定生产将会有助于司法公信力的提升

公正司法是司法公信力和司法权威得以形成的重要基础。如果司法不公正,“人民群众通过司法程序不能保证自己的合法权利,那么司法就没有公信力,人民群众也不会相信司法。”[32] 相反,司法越公正,“就越有权威和公信力。”[33] 经由巡回法庭的“全覆盖型”设置与深入实践,尤其是通过“规范司法、统一司法”双重结构的功能发挥,不仅有助于规范巡回区内各法院的司法行为,也有利于统一裁量标准,进而消除不同法院、同一法院内不同审判组织之间的司法冲突甚至司法矛盾,从而提升巡回区内司法的公正性。

与此同时,通过对跨行政区域重大行政案件和民商事案件的审理,巡回法庭不仅实现了利益资源在各个地区的重新分配,也强化了其在公共利益分配上的作用。因而伴随着这种审判实践活动的深入开展,巡回法庭必将逐步确立起这种通过司法的利益分配机制的权威性。此外,巡回法庭对司法资源所进行的再分配,无论是在巡回法庭之内,还是在巡回区各法院之间,都始终遵循以有利于司法正义产品的生产为统一标准来进行。而所有这些因素的综合,都意在表明因由巡回法庭的设置与实践所带来的统一的司法与正义,将从整体上有力地推动司法公信力与司法权威的提升。

(二)通过司法的公共理性倒逼社会理性

通过强调社会纠纷的实质性、在地化解决以及层层传导压力来强化巡回区内各法院在纠纷就地化解工作上的主体责任,巡回法庭不仅将社会纠纷的化解吸附进入巡回区内的司法机制,也将巡回区内各法院联合起来共同致力于社会纠纷的就地化解、尤其是涉诉信访的终结上。这就使得巡回区内各法院虽然各自都有不同的现实考量与利益追求,但都不得不把工作的重心放在纠纷的化解上。与此同时,对于巡回区内各法院而言,它们与巡回法庭之间所存在的常态化、内在性的联络机制与协作方法,又足以使得它们不仅能够更加准确地了解最高人民法院以及巡回法庭的工作计划、工作重点和司法政策精神,而且也能够更加及时地按照最高人民法院以及巡回法庭的各项政策精神来调整自己的工作思路。这样,在社会矛盾纠纷的化解工作上,就形成了一个以巡回法庭为中心、巡回区内四级法院“纵向一体化”的格局。这种格局的存在,不仅能够确保基层社会的矛盾纠纷朝着它所希望的方向行动,而且也能够确保基层社会的纠纷解决机制“朝着它所希望的方向适用法律规则来解决争议。”[34]

而为了确保这一格局的运行效果,巡回法庭在完善审判权依法独立公正行使的制度基础上,会进一步对司法活动予以了程序规则与结构功能上的适当调整,以确保司法活动能够更好地运用话语的功能性力量与沟通的结构性作用,更好地发挥庭审过程与裁判文书的说理功能,最终提高司法的可接受性,实现社会矛盾纠纷的就地化解以及案结事了。实践中,比如,第二巡回法庭不仅创设了“庭前释明”程序,而且在庭审与接访导诉时都始终坚持“最后一问”,确保司法公开以及让当事人都能把话说完、把话都说在法庭上,保障其充分行使诉权的同时,要求法官全力做好当事人的解疑释惑工作。又比如,第一巡回法庭创设了“阶段性合议”的方式(即“合议庭在休庭期间进行阶段性合议,针对双方当事人质证及事实争议情况,经过合议,在随后的庭审中对当事人予以回应。”[35]),不仅增强了庭审的针对性、提高了庭审的效率,也增加了庭审的互动沟通与说理回应的功能。再比如,要求法官“每案必询”,即“凡是申请再审人对原审裁判提出事实证据争议或者新证据的,办案法官在再审审查时必须当面询问再审申请人。”还比如巡回法庭不仅要求法官对当事人“有诉必回应”(无论这种诉求是否合法合理),而且要求法官回应要讲理,要“对应讲理”。[36] 为此,我们在实践中看到,面对当事人的诉求(哪怕这种诉求在当事人自己看来可能都是很无理、站不住脚甚至胡搅蛮缠的),巡回法庭的法官都会以法律为依据逐条予以充分回应,而不是简单地以不符合法律规定为由予以驳回。

这种调整自然与巡回法庭受理案件的主要类型有关,但它根本目的,不仅是要让法院成为“最讲理的地方”,[37] 也要让司法成为“沟通-说理”的场域。要通过这种司法的讲理或者沟通-说理,不仅让当事人/访民完成了诉求的理性表达与情绪宣泄,也让法官充分地进行了“辨法析理”,更在此基础上,通过主体间的相互沟通,实现了法律道理、审判理由与个人事由、事件情由甚至“天理”、“道义”等的充分对话,进而推动共识的达成与规则的建立,最终产出可接受的司法产品。这既是一种实践/行动意义的司法法治,也是一种务实且综合性的司法法治。这种司法法治模式,不仅能够有效回应当事人/访民的司法需求,也能够有效平复当事人的情绪、化解其“心结”,实现“案结事了”。

更重要的是,对于更广泛意义上的、当下中国社会的问题,这种司法法治模式,也具有司法政治意义上的规范功能与实践意涵。因为这种司法法治的模式,无论是将司法的目标指向为纠纷的实质化解还是要求提高司法的可接受性,也不管司法行动的逻辑是强调“辨法析理”还是“沟通对话”,它们其实都是建立在一种所谓主体间性司法知识观上的司法实践,它强调的是要通过主体间复杂的交往行动来追求一种公共理性与共识达成。[38] 而寻求并建立社会交往实践的公共理性化,推动社会共识的达成,乃是当下中国社会重建的重要基石。[39] 换言之,学会“以平和的心态、现实的态度,提出自己合理的有限的利益要求,并在商谈、对话中作出必要的妥协和让步,从而获得社会交往的积极成果”,[40] 这不仅是现代社会交往理性的基本要求,也是当下中国社会公民意识的培养、公共生活的培育、公共规则的建立、公共秩序塑造所需的基础动力。巡回法庭所践行的“沟通-说理式”的司法,不仅为我们提供了参与公共生活、学会欲望克制与诉求妥协、锻炼交往实践能力的平台,也为我们生产了具有公共理性的法律服务产品,为我们的社会输入了公共规则以及公共价值的伦理判准。而这或许意味着,伴随着巡回法庭司法的深入实践,将不仅有助于强化法院作为公共事项处理平台的价值,提升司法作为社会交往实践、社会共识凝聚、社会公共利益分配等机制的重要性,提高司法的公信力与权威性,而且也会提高司法对于社会的塑造力,进而使得通过司法的社会治理成为现实的同时,确保这种治理的法治化。

(三)司法权威的提升将会有助于国家权威的塑造

我们知道,在中国这样一个超大型的国家里,不仅区域间法治发展存在差异性、不平衡的格局,而且区域法治与国家法治之间也存在内在紧张与关联统一的矛盾结构。与此同时,地方立法权主体的扩容,又不仅会加剧这种格局的差异化以及差异的内在化和紧张,而且也会使得法治统一在区域和国家双重层面上同时面临结构性难题。更重要的是,如果区域或者国家都无法从这种矛盾性的结构中寻求到均衡性的张力,那么这不仅会反过来进一步加剧区域法治的碎片化以及国家与地方因由法治分化所带来的冲突和紧张,而且也会使法治统一性的难度进一步增大,进而造成经由法治统一所带来的社会整合与政治融合也面临风险,最终危及国家权威。这样,在当下中国区域与国家的复杂性法治结构关系中,如何通过差异性的法治来化解社会矛盾、维护社会稳定同时又避免因由法治分化所造成的社会冲突甚至分裂,就成为了一道政治难题,而且寻求一种有效的新机制来调和国家与区域之间的关系,确保区域法治发展始终保有活力的同时又能实现国家与区域在法治发展领域中的协调统一,也已然是一项重要的政治任务。

巡回法庭的司法机制与实践,能够很好地处理其中的一些问题。一方面,通过践行“沟通-说理”式的司法,它既能够为案件参与者提供社会交往理性的公共实践,也能够为败诉方当事人或者访民提供情感宣泄的渠道以及相应的社会抚慰,确保社会矛盾纠纷有效化解的同时,避免案件当事人/访民因由情绪的长期大量积压所导致的群体性事件甚至社会运动爆发的可能性,进而恢复并稳定基层社会秩序。另一方面,通过以巡回法庭为中心、巡回区内四级法院“纵向一体化”的格局,巡回法庭在司法实践中不仅能够确保国家法律以及公共政策在基层社会的输入,而且也能够确保以一种直接参与的方式来衡平法律世界里的各种冲突,进而保障国家法律在基层社会得到相对一致、稳定的贯彻实施。而这或许意味着,通过巡回法庭的设立与实践,不仅基层社会的司法治理能够得以完成,而且还是以一种行动/实践中的司法法治化模式来推行的;不仅区域间法治的冲突能够得到司法的衡平进而有效化解,而且区域间法治的统一也会在司法对国家法治的输入中逐步形成。

除此之外,由于以巡回法庭为中心、巡回区内四级法院“纵向一体化”的格局还能够在为最高人民法院提供对下级法院实行科层控制所需结构性机制的同时,也能够为国家通过法院层级结构实现对基层社会的治理或者强化中央对地方的控制力提供顺畅管道,进而在增强“中央对地方管理的有效性以及中央集权(centralized)的合法性基础”[41]的同时,提升基层社会对国家的认同。换言之,司法成为国家进入基层社会的一个途径。这样,经由巡回法庭的设置与实践,不仅实现了最高司法权的地方化配置,而且也便利于最高人民法院巡回法庭的法官常态化地深入巡回区内的基层社会,直接到“田间地头”现场办案或者化解纠纷。这种国家最高司法符号与权力运行的常态化在场,它对于基层社会的象征意义和实践功能都是不言而喻的。它反映出经由巡回法庭的设置,不仅将最高司法权力常态化地带入原来地方权力习惯于发挥作用的地域并将它对征服者的影响带至乡村,[42] 而且也扩大了基层社会及其私人或者群体对这种最高司法机关以及它所提供的纠纷解决机制权威性的认同。比如在实践中,一些当事人更愿意接受巡回法庭法官对于纠纷化解所提供的方案(即便这个方案可能远远没有地方法院提供的条件优惠),更愿意接受巡回法庭法官对于法律理由的释明(即便释明的内容与地方法院是一致的)。当然,这种对巡回法庭的认同以及将纠纷交由巡回法庭处理的司法行为,反映了基层社会存在着的一种趋向权力中心而非离散性的权利主张与司法行动的逻辑。因为在它们的背后,是一个以承认巡回法庭的正当性为前提、最终朝向的是认可国家对纠纷解决的权威性的法律行动世界,一个依旧对“天”充满正义想象与法理移情的知识观念世界。而这其实也表明,实践中巡回法庭之所以具有强大的纠纷吸附力与化解力,不仅反映出它们通过审判权力运行机制的改造,使其在纠纷解决的市场竞争中取得了优势,也反映出基层社会对中央权力的信任和国家权威的认同。这样,伴随着巡回法庭对纠纷的化解以及规则的建立和输出,不仅有助于基层社会的整合与稳定,也将有助于维护国家的社会融合与政治统一。与此同时,伴随着巡回法庭统一司法正义产品的不断生产,不仅司法权威将逐步建立,国家权威也会因此得以夯实。

更为重要的是,巡回法庭司法机制上的结构性张力,又使得它有足够的能力去处理好国家法治与区域法治的冲突与平衡问题。因为作为最高人民法院的巡回法庭,它不仅具备司法/法律的国家视野和全局考量,而且在国家与地方利益上一般偏好前者;但是作为置身于地方或者最高司法权力地方化配置的组织机构,它又必须充分考量其所在的地方社会情境系统,在化解纠纷时又不得不充分整合地方性因素、聚集地方性力量、调动地方性资源,以确保司法良性运转的同时及时有效地就地化解社会矛盾纠纷。这样,在司法行动中,它所寻求的,就并非只是以体现国家意志的法律来彻底否定区域性法治,也并非只是以体现中央意志或者全局利益的公共政策压倒地方性的具体考量,而是在中央与地方的关系上进行动态化、均衡性调整,确保中央与地方之间建立一种相对稳定且比较紧密的法律政治关系,进而在此基础上,实现区域法治差异化基础上的国家法治统一。而这其实也就意味着,因由巡回法庭的设置所带来的最高司法权力的地方化配置与实践,不仅有助于最高司法权力以一种直接参与的方式来减少区域间司法的冲突,而且也有助于通过司法机制来消除巡回区内的法治冲突,进而实现区域法治的统一。更重要的是,这一相对灵活的机制的存在,还能够在国家与地方的法治冲突上达成一种在整体上有利于全国利益的平衡,进而实现国家法治与区域法治之间的差异性统一。而一旦作为提供统一性司法正义产品的巡回法庭司法成为一种协调中央与地方关系的重要机制,那么伴随着巡回法庭司法实践的深入,以及司法权威的提高和统一正义的强化,不仅巡回法庭司法的政治社会功能将得到进一步增强,而且也将有助于国家权威的整体提升。

很显然,这种对于巡回法庭司法的社会意涵与政治功能的判断,并非完全只是基于巡回法庭现有的实践格局所作出的,而是还基于巡回法庭未来实践影响力的积极拓宽。换言之,我们有足够的理由相信,只要巡回法庭的运行效果稳定,那么伴随着巡回法庭司法对社会影响力日益加大,巡回法庭司法的政治社会功能将逐步累积,巡回法庭制度实践的丰富法治意涵也将得以实现。

* 本文系中国法学会2016年度法学研究课题(课题编号:CLS〔2016〕D02)的阶段性成果,同时也得到江苏高校优势学科建设工程资助项目(PAPD)的经费支持。

[1] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,人民出版社2014年版,第21-22页。

[2] 参见《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》(法释〔2015〕3号),2015年1月5日最高人民法院审判委员会第1640次会议通过。以下简称“《规定》”。

[3] 参见方乐:“最高人民法院巡回法庭的运行机制”,《法学》2017年第4期,第99-112页。

[4] 习近平:“关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明”,同注1,第57页。

[5] 参见韩永:“巡回法庭:破解司法地方化难题”,《中国新闻周刊》2014年第40期;顾永忠:“设巡回法庭应为防止司法领域地方保护主义”,载《新京报》2014年12月17日。

[6] 参见胡云腾:“为什么要设立巡回法庭?”,《求是》2015年第12期。

[7] “近些年,最高人民法院每年审理的案件都突破1万件,最多时一年审理1.4万余件。法官办案压力很大,常常每周工作六天,还经常加班加点。”刘贵祥、胡云腾:“巡回法庭:司法改革的‘排头兵’——专访最高人民法院第一、第二巡回法庭庭长”,《中国法律评论》2015年第3期,第2页。

[8] 同注4,第56-57页。

[9] 张春波、孙若丰:“巡回法庭:最高人民法院延伸出京”,《中国审判》2015年第5期,第32页。

[10] 这主要是限于有关地域管辖和级别管辖的规定。从实践来看,只有中级法院一审的行政案件,在程序上才有可能走到巡回法庭。而根据《行政诉讼法》的规定,只有对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件、海关处理的案件和本辖区内重大、复杂的案件,才由中级法院一审。在巡回法庭的实践中,绝大多数行政案件是中级法院一审、高级法院二审的信息公开、房屋征收补偿等纠纷,这些案件极少涉及到跨行政区域的问题。

[11] 参见罗书臻:“最高法院通报第二巡回法庭跨省民商事及行政典型案例”,载《人民法院报》2016年10月31日。

[12] 这是时任第二巡回法庭副庭长的虞政平法官在接受采访时的表述。参见“最高法‘二巡’:20个月跨省纠错37件”,载财新网http://china.caixin.com/2016-10-31/101002333.html,2016年11月1日访问。

[13] 但这并不意味着这一功能就不重要。与此同时,通过巡回法庭对跨行政区域案件的审理来破解司法的地方化,这种积极的司法行动,以及其所传递出的司法改革的价值取向,无疑也是非常重要的。

[14] 这些机制既有正式的也有非正式的。正式的机制包括与巡回区各法院进行点对点、面对面的审判工作沟通指导,下发典型案件、出具司法建议、派出主审法官到巡回区法院授课以及举办新类型或者疑难纠纷审判工作会议、召开专题性工作的部署、开展与巡回区法院法官交流审判工作心得座谈会等等;非正式的机制则包括电话沟通、私下交流等等。

[15] 受访的巡回法庭法官表示,尽管在最高法院本部办案也要求开展巡回审判,但在实践中,很难做到“经常下来办案”;而到了巡回法庭,尽管也难做到“每案必巡”,但“下去办案”的次数和频率无疑较之以往都有大幅提升。

[16] 对于来自全国的案件,目前最高人民法院的审判业务庭内部实行的是案件片区分管轮换机制。这种机制的优势在于能够弱化最高人民法院与地方的利益纽带,消解司法的地方化;但它的问题却是由于缺乏对地方法院审判工作的持续关注,进而导致其对下级法院的指导监督无法有效展开。因此,如果排除固定案件片区所可能带来的司法“地方化”问题(实际上巡回法庭也面临这样的风险),以及排除因由空间距离感的存在所可能带来的案件信息不对称(实际上司法又并非是“越接近基层,离规律越近”的),那么在固定案件片区的前提下实行业务庭内部的人员轮替,同样也可以加强其对下级法院审判工作指导监督的针对性、有效性。

[17] 最高人民法院内部各部门之间的具体分工,参见《最高人民法院关于司法解释工作的若干规定》(法发〔2007〕12号)、《最高人民法院关于案例指导工作的规定》(法发〔2010〕51号)以及《〈最高人民法院关于案例指导工作的规定〉实施细则》(法〔2015〕130号)。

[18] 于建嵘:《抗争性政治:中国政治社会学基本问题》,人民出版社2010年版,第236页。

[19] 侯猛:“进京接访的政法调控”,《法学》2011年第6期,第26页。

[20] 例如,第二巡回法庭庭长胡云腾在所撰文章中就明确表示,设立巡回法庭是最高人民法院分解办案压力和加强对下监督指导的重要途径。因为“设立巡回法庭审理部分案件,就地化解信访问题,能够减轻最高人民法院本部的办案压力,使本部有更多精力制定司法解释和司法政策,审理对统一法律适用有重大指导意义的案件,发布指导性案例,更好地指导全国法院审判工作。”参加注6,第46-47页。

[21] 王胜俊:“深入学习实践科学发展观,坚持为大局服务为人民司法”,《求是》2009年第4期,第9-11页;王胜俊:“始终坚持人民法官为人民,努力建设一支高素质人民法院队伍”,《人民司法》2009年第11期,第4-10页。

[22] 周强:“深入推进司法体制改革,让司法更贴近人民群众”,《中国法律评论》2015年第1期,第1-4页。

[23] 这些举措,既包括到巡回点法院接访当事人、询问当事人或者代理律师,还包括在庭审与接访导诉时都坚持“最后一问”、让各方当事人都把话说完,保障其充分行使诉权的同时注重向当事人解疑释惑。参见“最高法第二巡回法庭司改探秘:便民只有更近”,载《法制日报》2015年10月28日;罗书臻:“瞄准‘可复制’ 当好‘排头兵’——最高人民法院第二巡回法庭司法改革探秘”,载《人民法院报》2015年10月27日。

[24] 参见周强:“坚持司法为民、公正司法,努力维护社会公平正义”,《求是》2014年第5期,第3-5页。

[25]“再审重在解决依法纠错、维护裁判权威。”同注1,第22页。

[26] 在实践中,已经出现了当事人拿着最高法院本部或者一个巡回法庭的裁定书或者判决书到另一个巡回法庭来申诉的情形。

[27] 这是因为“诉讼成本过低会形成鼓励诉讼的倾向。”[英]朱克曼主编:《危机中的民事司法》,傅郁林等译,中国政法大学出版社2005年版,第9页。

[28] 凌斌:《当代中国法治实践中的“法民关系”》,《中国社会科学》2013年第1期,第151-166页。

[29] 胡云腾:“谈谈涉诉信访问题的处理”,《中国审判》2016年第11期,第32页。

[30] 同注1,第24-25页。

[31] 同注1,第24页。

[32] 参见《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第67页。

[33] 习近平:“严格执法,公正司法”,《十八大以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2014年版,第720页。

[34] [美]马丁·夏皮罗:《法院:比较法上和政治学上的分析》,张生等译,中国政法大学出版社2005年版,第75页。

[35] 同注7,第7页。

[36] 参见胡云腾:“谈第二巡回法庭的三项办案改革经验”,《中国审判》2016年第14期,第23页。

[37] 参见任重远:“第一巡回法庭:‘法院应该是最讲理的地方’”,载《南方周末》2016年2月3日。

[38] 参见吴英姿:“司法的公共理性:超越政治理性与技艺理性”,《中国法学》2013年第3期,第62-73页。

[39] 参见孙立平:“重建社会:转型社会的秩序再造”,社会科学文献出版社2009年版,第8页。

[40] 孙利天:“现代性的追求和内在超越”,《中国社会科学》2016年第2期,第6页。

[41] 陈杭平:《统一的正义:美国联邦上诉审及其启示》,中国法制出版社2015年版,第16页。

[42] 参见注34,第34页

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