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方乐:司法供给侧改革与需求侧管理 ——从司法的供需结构切入

[摘要] 近年来,司法供需矛盾即人民法院的司法供给与人民群众的司法需求之间的矛盾日益尖锐化。司法领域资源/利益配置不均衡是导致司法供需矛盾尖锐化的重要原因。实现司法供需平衡,必须均衡司法领域的资源/利益配置,为此,应当通过推进司法供给侧改革,加强司法需求侧管理,增强司法供给,规范司法需求。

司法供需矛盾日益尖锐化

早在人民法院“二五改革”开始时,司法改革的决策者就意识到,人民群众日益增长的司法需求与人民法院司法能力相对不足的矛盾,是中国司法发展中的一对主要矛盾。因此,从“二五改革”到“四五改革”,解决这对矛盾,始终是人民法院改革的重要目标之一。

令人遗憾的是,经过十多年的改革,中国司法中的这对矛盾非但未有所缓和, 相反变得越来越尖锐。这突出表现在:一方面,人民群众的司法需求不断急速增长。以法院的年案件受理量这一司法需求的外在表现的变化来看,2008 年,全国法院系统案件受理量首次突破1000万件。2011年至2015年,全国法院系统年案件受理量从1221万件跃升至1952万件。2015年新收案件量同比增幅是2014年的3 倍多。2016 年,全国法院系统案件受理量更是超过2305 万件,达到建国以来的历史最高点。“有纠纷找法院”已经从当年的法制宣传口号,变成当今人们日常的行为选择,中国社会已然进入到了“诉讼社会”。另一方面,人民法院司法能力的整体改善并未能与案件数量激增这一状况相匹配。仅就参与司法产品生产的人力资源要素而言,从2002 年至2016 年,全国法官总人数一直维持在19万人左右,不仅法官人数增长十分缓慢,而且法院人员编制增幅空间也极为有限。与此同时,员额制改革的推行,势必大幅度降低法官人数。“案多人少”成为当下中国法院系统普遍面临的严重问题。

人民法院的司法能力直接决定其所能提供的司法供给。因此,“人民群众日益增长的司法需求与人民法院司法能力相对不足的矛盾”,其最终反映的,实际上是人民法院的司法供给与人民群众的司法需求之间的矛盾。与此同时,“案多人少”只是反映了司法供需矛盾在量化结构上的表现,也即以案件受理数量为外在表征的、当事人/社会大众的司法需求和人民法院提供的司法公共服务产品总量之间由“供不应求”表现出来的矛盾。在质性结构上,司法的供需矛盾同样存在。例如,司法普遍输出的“程序公正”与社会需求的“实体公正”之间往往存在冲突,司法正义与社会大众朴素的正义观之间也不时存在距离。

如果司法供需矛盾的尖锐化长期得不到解决,那么,对于当下中国的司法改革而言,不仅其所需的资源供给(包括制度资源、社会资源、人力资源等)会日益稀薄,而且发展动力也会日渐不足,进而造成司法长期处于失衡甚至衰退的状态中,最终给社会发展带来严重危害。这是因为,不仅职业压力的加大以及获得感的降低会造成法官职业吸引力的下降以及司法人力资源的流失,而且法官职业尊荣感的稀释也会带来司法职业伦理规范约束力的下降,进而造成司法职业失范行为增多,导致司法运行秩序的混乱。而一旦司法发展面临这样的危机,那么通过司法改革来“促进司法公正,提高司法公信力”的目标就会落空。就当事人而言,这会造成他们对司法的“用户体验感”和满意度不断降低,最终将会导致“法民关系”的紧张、对立甚至激烈对抗。例如,一些当事人因诉求未能得到满足而滥用诉权恶意诉讼、虚假诉讼,缠诉、闹访,甚至针对法官进行报复。因此,必须对司法供需矛盾尖锐化这一问题予以高度重视,准确解析其存在的原因,并找到解决之道,只有如此,中国司法才能获得良性发展。

司法领域资源/利益配置不均衡是导致司法供需矛盾尖锐化的重要原因

司法供需矛盾的尖锐化之所以长期无法得到有效解决,其原因是系统性的、复杂的。首先,司法系统获得的资源/ 利益与其承担的职能不完全匹配。由于无法直接参与经济建设,以及无法通过化解纠纷带来直接的资源/利益增量,因而在国家的整个政治权力结构中,在资源/利益的配置上,法院缺乏主导力,处于较为偏远的位置,这使得其在与其他权力部门的资源/利益竞争中经常处于劣势地位,造成司法系统履行职责所需的资源/利益无法得到充分满足。其次,虽然法院在国家政治权力结构中的宪法地位未曾改变,但由于受传统的权力行使方式的影响, 法院往往“被当成是政府下面的一个部门, 并没有与政府平等的待遇。”法院不仅被要求履行好化解纠纷这一基本职能,而且被要求承担的其他职能、所要完成的其他任务日渐繁杂,所需分解的政治压力和政治责任日益增大。地方党委政府往往将法院视为其权力系统中的一个“单位”,将法院作为自身的一个部门来考核。地方党委政府基于地方发展或者治理的需要,经常向法院分派并要求其完成司法职能以外的任务,甚至要求法院“将司法职能不恰当地用于某些地方发展事务”。法院不仅常常被动地卷入到地方党委政府主导的征地拆迁、招商引资等“中心工作”中,而且被要求积极参与地方的综治维稳、平安创建、社会管理创新等其他各类工作。地方党委政府不仅经常要求法院与其一道分担经济下行的压力,要求法院出台相应的司法保障举措,而且要求法院调整司法策略以适应地方经济发展规划,甚至要求法院为某个经济项目或某些企业提供特别保护。大量非司法事务不适当地消耗了法院有限的人力物力财力,削弱了法院的司法供给能力。

除了以上两方面之外,司法领域资源/利益配置不均衡,是导致司法供需矛盾尖锐化的重要原因。长期以来,在司法改革进程中,主体间的利益关系未能从整体上得以合理规划并从根本上予以全盘理顺,未能对司法运行成本在主体间进行均衡化的分担,最终导致主体间的资源/利益配置出现结构性失衡,造成司法活动中各主体权责利不统一。从根本上说,任何改革都涉及资源/利益的重新调整与再分配,任何体制机制的变化也都会涉及到资源/利益的重新配置以及成本的重新分摊。只有处理好不同主体间的资源/利益配置问题,在各主体间更为均衡地分摊成本,更加公平地分享收益,改革才能顺利推行。

具体而言,中国司法改革中的利益主体主要是法院/ 法官与当事人。整体来看,司法领域利益/资源配置不均衡,在外部关系结构上,主要表现为改革成本或者利益调整压力的承受者主要是法院/法官,当事人参与司法的成本不断降低,收益不断提升。在内部关系结构上,一方面,院/庭长等法院各级领导成本较低地享受到了更多的改革红利,普通法官的收益改善则不明显甚至有所下降;另一方面,资源/利益在法院内部各部门之间配置不均衡,审判业务部门未能获得充足的资源/利益。

(一)司法领域资源/利益配置不均衡的表现

1.资源/利益配置在当事人与法院/法官之间呈现不均衡状态

一方面,当事人获得了更多的资源,其参与司法活动的成本不断降低,收益明显提高。在司法为民、便民、利民、惠民、护民等理念的推动下,近些年来, 中国的司法改革配置了大量的资源/利益,采取一系列措施,不断降低当事人参与司法活动的成本或者“门槛”,力图改变以往法院“门难进、脸难看、事难办” 的状况,使当事人参与司法活动更简便,提升当事人在司法活动中的获得感。主要举措包括:第一,大幅降低诉讼费用。不仅2007 年实施的《诉讼费用缴纳办法》大幅降低了诉讼收费标准,很大程度上缓解了老百姓“打不起官司”的难题, 而且实践中,对于一些数额较低的诉讼费用,法院实际上并不收取。虽然就个案而言,诉讼费用的增减可能并非是当事人决定是否将纠纷交由法院处理时考虑的决定性因素,但从普遍意义上来看,近些年来,选择以司法途径化解纠纷的数量的激增与当事人参与司法活动所需缴纳诉讼费用的降低,两者之间是存在明显关联的。第二,全面实施立案登记制。为充分保障人民诉权,破解立案难,确保“有案必立、有诉必理”,2015年4月1日,中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》,改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制。2015年5月4日立案登记制实施后的第一个工作日,“全国法院立案数量超过67000件,与去年同期相比,增幅超过20%,当场登记立案率超过85%”。截至2017年3月,全国法院登记立案数超过3100万件,同比上升33.92%。其中,当场立案率超过95%。立案登记制的施行,不仅彻底解决了人民群众普遍反映的立案难问题,而且使得“人民群众在司法服务的获得感和满意度方面都有了很大的提升。”第三,大力推行调解优先的司法政策以及诉调对接的工作机制,多元化解决纠纷,运用社会资源,减少当事人讼累。第四,常态化地开展巡回审判,及时就地立案、就地开庭、就地调解、就地结案;全覆盖地设置最高人民法院巡回法庭,方便人民群众诉讼,形成“设在家门口的最高法院” 和“家门口的信访”的局面。

如果说诉讼费用的降低,直接减少的是当事人参与司法活动的货币成本的话, 那么实行立案登记制,推行调解优先的司法政策和诉调对接的工作机制,开展巡回审判,设置巡回法庭,以及人民法院围绕改善司法工作作风所采取的一系列改革措施,则在减少当事人时间成本以及其他非货币成本的同时,大幅度增加了他们参与司法活动的收益预期。司法人员工作态度的改善以及司法流程透明度的提高,也都会增强当事人参与司法活动时内心的满足感。因此,总的来说,近些年来,人民法院围绕司法为民采取的一系列改革措施,整体上大幅度降低了当事人参与司法活动的成本,使其获得了更多的利益,有效地提升了他们对于司法的获得感与满意度。

另一方面,法院/法官获得的资源/利益与其履职不完全匹配。这首先表现在, 推行司法职业化改革以来,法官的任职门槛大幅度提高,但法官收益的改善远未达至预期。就货币性收益而言,近年来,法官的薪酬虽有增加但幅度较小,且与其他公务人员的收入未有明显差距,而这种区别度的缺失,削弱了法官薪酬增加带来的获得感。与此同时,“案多人少”的不断加剧以及“法民关系”的紧张所造成的职业舒适度的不断恶化则是不争的事实。此外,通过流动实现收益改善的机制也未有根本性改变。收益改善的不明显甚至下降,使得法官工作更像是一个“饭碗”,而不是一项志业。其次,当事人收益的提高往往以增加法院/法官的工作强度和各种成本为手段和代价。受司法改革中不断涌现的司法政治话语的持续影响,近年来,法院系统越来越多地推出增加法院/法官的工作强度或者成本, 降低当事人成本,提高当事人收益的改革举措。司法改革强调“人民法官服务于人民群众,必须在感情上心系群众,行动上贴近群众,不能高高在上,脱离人民群众”。在具体工作中,法官被要求必须“要扑下身子、主动服务,深入群众、贴近群众,自己多做工作,让群众少跑路、少花钱、少受累”。为了节约当事人的时间成本,法官被要求在案件处理上投入更多的精力,“加班办案”;为了方便当事人诉讼,法官被要求服务上门、就地调解、巡回审判;为了缓和当事人的情绪,法官被要求更加耐心地辨法析理,不厌其烦地对当事人“做案外的思想工作”,而“耐心是需要大量的时间成本, 做工作也是需要花费大量精力的”。换言之,伴随司法改革中某些政治话语的不断强化,法院/法官不仅在司法成本的分担上承担了更大的责任和压力不断降低司法对于当事人的成本威慑,还被要求成为当事人司法福利的提供者,积极地为当事人提供高满意度的司法服务,分散他们参与司法活动的成本风险。让当事人享受到更多便利,获得更多收益的司法理念显然是正确的,符合司法政治伦理的要求,但这一理念的实现应当通过恰当的途径(如合理增加司法资源)进行,如果一味以增加法院/法官的工作强度和各种成本为手段和代价来增加当事人的收益,显然会使资源/利益配置在法院/法官与当事人之间进一步不均衡,并不利于司法供需矛盾的解决。

总之,近些年来,司法改革不断强化以人民群众的司法需求为导向,始终强调“人民群众的期盼是深化司法体制改革的根本动力”,始终坚持“以人民群众司法需求为导向推进司法体制改革”。为此,一方面,司法改革通过大力推行司法为民措施,努力使司法更加贴近人民群众,不断提高人民群众参与司法活动的满意度;另一方面, 司法改革要求法院/法官全面践行“人民法院为人民,人民法官为人民”的行动宗旨,要求法官做“让人民满意的好法官”,要求法院努力“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。司法改革将对司法满意度的评判权交由当事人行使,将法官/法院限定为被评判的对象,把“人民群众拥护不拥护、满意不满意、赞成不赞成”作为司法活动的重要衡量标准。司法改革的这一整体导向无疑是正确的,但在推行过程中,未能形成与之相匹配的体制机制,某些具体措施明显欠缺合理性,未能在当事人和法院/法官之间均衡资源/利益配置, 最终导致法院/法官未能获得有效履职所需要的充分的资源/利益。

2. 资源/利益配置在法院内部处于不均衡状态

首先,资源/利益在普通法官与法院各级领导之间的配置不均衡。长期以来, 在资源/利益的分配上,法院内部普遍实行的是“双轨制”。在审判权配置上,相较于普通法官,院/庭长等法院各级领导权力更大。普通法官办理案件不仅要服从院/庭长等法院各级领导, 还需要服从法院整体的领导。在绩效考评制度上,针对普通法官与法院的领导干部,各地各级法院基本上都实施两种大不相同的考核标准,进而造成“同一法院内共同拥有审判权的两类法官面临不一样的制约和激励”。在员额制改革中,很多法院的遴选程序都在制度上首先确保有入额意愿的院/庭领导能够成本较低地入额, 而将剩余下来的稀少名额交由大量普通法官去竞争,结果导致“以往在一线办案的法官全力竞争也难以入额,不办案的领导却想入就入额”的局面。

其次,资源/利益在审判业务部门与非审判业务部门之间的配置不均衡。这典型体现在,在人力资源配置上,法院长期采取的是因“岗”、因“编”配人, 而非因“案”设位的做法,这造成法院里相当一部分工作人员并不在审判一线办案,而是从事司法行政管理或者其他非审判工作。而且,具有法官职务但实际并不从事审判工作的人员,在法官总人数中占有相当大的比例。2002年7月5日, 最高人民法院院长肖扬在全国法院队伍建设工作会议的讲话中指出:“现在我们20 多万名法官中,真正从事审判工作的只有15万左右,有近5万名法官并不在审判岗位。这是最高人民法院统计的,我估计不在审判岗位的法官人数还要多。”2014 年全国两会上,全国人大代表、北京市高级人民法院院长慕平介绍说,北京市法院系统一共有工作人员8576 人,其中具有法官职称的有4168 人。在法院的行政、后勤保障等综合部门中,有法官职称的人员有600多人,等于全市36%的法官不在审判一线。

(二)资源/利益配置不均衡导致司法供需矛盾尖锐化

1.不均衡的资源/利益配置激发司法需求

司法领域资源/利益的不均衡配置,使得当事人参与司法活动的成本的降低超出了应有的合理限度。成本低廉而收益预期不断提升,无疑会在一定程度上刺激当事人参与司法活动的热情,造成案件数量的快速增长和司法需求的迅猛增加。

在不均衡的资源/利益配置激发司法需求这一大背景下,成本低廉而收益预期不断提升导致部分当事人对司法公共服务的“非理性消费”。例如,一些当事人明知法院对案件的处理没有根本性问题,但因为一些细枝末节问题而把程序用尽用足,对此,法院也不得不进行应对,这在一定程度上造成法院的申诉审查工作不堪重负。又如,讼争双方利用案件事实容易随时空而改变的特性,在明知一审裁判准确的情况下,借助二审、再审的机会,故意从不同角度重塑甚至捏造事实,以期能够实现自身利益的最大化,法院同样不得不启动相应的程序认真审查并及时回应。

成本低廉而收益预期不断提升还引发一些当事人将司法/诉讼作为追求不当利益的工具,由此产生一些“不该发生”的案件。加多宝、王老吉之间的“中国第一罐”之争,就较为明显地体现出,双方其实是将诉讼作为市场竞争的一种手段。又如,一些案件中事实问题根本无法查清,“富有的一方当事人也确实没有败诉的理由,而较穷的一方当事人却以各种威胁坚持胜诉”。法院最后选择以自己掏腰包赔偿较穷的一方当事人的方式结束案件。这导致一些当事人竟然将从法院谋取“司法救济金”作为养家糊口的生财之道,想方设法、千方百计提起诉讼。

总之,资源/利益配置的不均衡不仅会从整体上刺激司法需求的增长,而且会刺激部分当事人不合理的司法诉求,对诉讼秩序造成不良影响,在一定程度上破坏司法体制和运行机制, 进一步加剧司法供需矛盾。例如,诉讼成本降低后, 不少当事人拒绝诉前调解,导致诉前调解的空间不断被压缩,由此造成多元化纠纷解决机制的运行效果不断恶化。又如,诉讼成本的降低使得大量本应二审终审的案件转为申诉案件,并最后都涌向了最高法院,这不仅导致逐级申诉的程序制度功能被瓦解,而且造成两审终审制在实践中被频繁破坏,形成法定的“二审终审”实质的“三审终审”的不正常格局。还比如,司法成本的低廉在一定程度上导致通过高级法院的再审裁定终结纠纷的功能被破坏。实践中,当事人往往将高级法院的再审作为一个“流程”,当他们拿到高级法院的再审裁定书后,很快就会把纠纷申诉上访至最高人民法院巡回法庭。

2. 不均衡的资源/利益配置降低司法供给

首先,在资源/利益配置不均衡的局面下,面对案件数量的急速增长,法官被要求充分发挥个人的主观能动性来为其工作提供额外的时间和精力,如加班办案。早在2010年,即有学者指出,“案多人少”的局面导致“一些基层法院现在几乎已经是常规性‘5+2’(工作日加周末)、‘白+黑’加班了”。而“立案登记制”的施行,使这一情况变得更加严重, “一位基层法官原来一年审理200 件左右的案件,现在要审理400至500件案件”。在这种情况下,加之司法责任制设计不合理, 法官工作压力不断加大,为工作付出的额外成本不断增多,其原本就不乐观的职业收益因此遭到进一步削弱。这使得法官的职业尊荣感不断被稀释,致使他们对职业的认同感不断被自我否定,日渐形成负面情绪的内生性积累效应。这样,离职也就成为一些法官“看起来很美”的无奈选择,导致法官流失。

其次,如前所述,司法成本的低廉在一定程度上刺激了当事人“消费”司法服务的热情,甚至造成当事人对司法的“非理性消费”,而司法为民、便民措施的大力推行,又使得一些原本能够发挥案件过滤、情绪阻断、压力分解等功能的制度措施与程序设置被消解。这样,来自当事人司法需求上的复杂力量,尤其是其中的一些非理性因素,就几乎直接作用到了法院/法官身上。法院/法官需要支付各种成本应对的,不仅包括案件审理中的事实认定与法律适用这些正常工作, 而且包括来自于案件审理之外的各种社会因素,尤其是那些来自于当事人“身体力行”的因素,后者可能更麻烦,因为这些“身体力行”的因素无法被现有的制度和机制分解,往往需要法院/法官同样以“身体力行”的方式来应对。例如,面对当事人的谩骂、嘲讽、威胁甚至殴打,法官往往只能自己消化这些情绪性因素;面对当事人的缠诉、闹访以及网络上对于某些个案的恶意炒作,法院往往只能动用自身的人力物力资源并消耗大量的时间和精力来予以化解。换言之,在某些个案中,为了应对某些当事人的非理性司法行为乃至非正当司法行为,法官/ 法院不得不增加额外的投入,这导致某些个案处理所需的司法资源不正常地增多, 从而进一步加剧司法领域资源/利益配置的不均衡,最终在整体上降低法院/法官的司法供给能力,加剧司法供需矛盾。

再次,法院内部资源/利益配置的不均衡,也在一定程度上降低了司法供给。例如,业务庭普通法官身处审判一线,承担着最为繁重的案件审理任务,面对各种严苛的绩效考核指标,其在案件处理中却缺乏主体地位,其审理的大量案件需要各级领导审批,这无疑在一定程度上降低了这些法官的职业尊荣感,不利于调动其工作积极性。又如,就员额制改革而言,由于“司法责任主要由入额法官来承担”,而“未入额者工作积极性不高,业务质量也有所降低。入额的法官则考虑到司法责任制的因素,除了承担审判任务外, 原本改革中已经甩掉的事务性工作仍然要由自己来把关,工作量反而增加了不少”。再如,法院中大量工作人员从事非审判业务工作,直接造成审判业务部门的人力不足。以上这些情况的存在,均在一定程度上导致了法院案件处理能力的下降以及“案多人少”矛盾的加剧。

均衡司法领域的资源/利益配置实现司法供需平衡

造成当下中国司法供需矛盾尖锐化的原因是多方面的,要解决这一问题, 途径也是多方面的,而采取哪些途径最具现实合理性和可行性,则需要全面细致的考量。由国家向司法系统投入更多的资源/利益以增加司法供给,这一途径当然值得期待,但不应被视为解决司法供需矛盾尖锐化的关键,“因为任何一个社会都不可能通过无限增加司法资源的供给,满足社会利用诉讼解决纠纷的全部需求, 司法资源的增加并不必然导致正义产出随之增量。”必须清醒地意识到,即便国家向司法系统投入更多的资源/利益,如果这些资源/利益得不到合理有效的配置和利用,那么依然无助于司法供需矛盾尖锐化的解决。

本文认为,解决当下中国日益尖锐化的司法供需矛盾,关键途径在于两方面:

首先,合理定位法院的职责,严格区分法院的法定职责和非法定职责,确保有限的司法资源不被无端挤占。法院作为国家治理体系的重要组成部分,除了承担司法审判等法定职责外,有义务承担一定的社会责任等非法定职责,但法院承担非法定职责应以不影响其承担法定职责为前提。近些年来,在不少地方,法院被不适当地加诸过多的非法定职责,影响了其法定职责的正常履行。因此,应合理定位法院的职责,避免法院非法定职责承担过多而对其履行法定职责产生负面影响。要充分意识到法院作为司法机关所具有的特殊性。法院参与社会治理,必须要以履行其法定职责为前提和基础。“离开法定职责去服务大局,则难以做到客观、中立审判案件,影响人民法院作为维护社会公平正义最后一道防线作用的有效发挥。各级法院既要坚持服务经济社会发展大局,防止脱离大局,又要坚持依法履职,决不能离开法定职责去‘服务’大局,做超出职责甚至有违公平正义的事情。”

其次, 采取有效措施在司法领域内部挖掘潜力。通过推进司法供给侧改革, 加强司法需求侧管理,均衡司法领域的资源/利益配置,增强司法供给,规范司法需求。

(一)通过推进司法供给侧改革均衡资源/利益配置,增强司法供给

通过推进司法供给侧改革,均衡资源/利益配置,矫正以往资源/利益配置上的不当甚至扭曲,通过引入恰当的激励机制对法官进行合理激励,提升司法生产力;解决司法供给结构中的深层次矛盾,完善司法供给体系,优化司法供给结构。总之,应当通过推进司法供给侧改革,减少司法的无效和低端供给,扩大司法的有效和高端供给,增强司法供给结构对司法需求变化的适应性,提高司法供给效率,提升司法供给质量,充分利用有限的司法资源,更好地满足广大人民群众合理的司法需求。

均衡资源/利益配置的司法供给侧改革的主要途径包括:

1.对法官进行合理激励,提升司法生产力

第一,切实提高法官的职业收益,使法官的职业付出与职业收益相匹配。必须承认,在司法活动中,不仅当事人追求自身诉求的最大化满足,法官也有自身的利益关切,也追求自身利益的最大化。法官的利益关切是司法改革必须予以高度关注并积极应对的。如果法官的利益关切总是被忽视,其待遇长时间无法得到有效改善,那么司法就有面临瘫痪的危险。“员额制”改革进行的同时法官离职潮的存在,反映的正是当前司法改革仍然未能让法官普遍受惠的现实局面。改革所承诺的收益增量未能及时兑现,一些进入员额的法官其薪酬至今未有变化,一些地方甚至出现法官收入不增反降的情况。为了确保法官队伍的稳定,有效调动法官的工作积极性,必须切实提高法官的职业收益(包括货币性收益与非货币性收益)。以法官的货币性收益为例,应“建立与工作职责、实绩和贡献紧密联系的工资分配机制,健全完善约束机制,鼓励办好案、多办案。要加大对一线办案人员的工资政策倾斜力度”。

第二,健全法官依法履职保护制度,优化法官职业环境。首先,明确并落实法官个人在审判工作中的主体地位,强化依法独立行使审判权制度,通过增加法官职业的自主性增强法官职业的尊荣感。为此,应确保法官依法履行职责不受各种不当干涉,对干涉法官依法履行职责的单位和个人,要视情节、性质追究相关责任。确保法官非因法定事由,非经法定程序,不受降级、免职、辞退等处分。其次,保障法官依法履行职责过程中的人格尊严和人身安全。近年来,法官在依法履行职责过程中人格尊严被侵犯、人身安全遭受侵害的情况呈高发态势,法官遭当事人侮辱、诽谤、暴力伤害的案件时有发生,严重损害法官权益。对此,应出台有效措施,加强对法官依法履职的保护,对侵犯法官人格尊严和人身安全的行为,依法严惩。再次,科学实施司法责任制,防止不当追责。长期以来,由于对司法责任缺乏科学合理的界定,导致对司法责任的追究不仅对一些法官造成了伤害,而且也在一定程度上破坏了司法制度的正常运转。要科学实施司法责任制,首先必须明确,实行司法责任制的目的不是为了惩罚法官,而是为了确保司法公正。也就是说,“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”的根本目的,乃是“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准”,“确保案件处理经得起法律和历史检验”。其次,要“建立统一权威、科学明确的办案质量标准和错案认定标准,既严格约束司法人员的办案活动,又避免不恰当地扩大司法人员的职业风险”。要明确法官只应“对其履行审判职责的行为承担责任, 在职责范围内对办案质量终身负责”。相反,如果司法责任被泛化,将作为“裁判者”的法官的审判职责与作为“公务员”、“党员”等的廉政责任、社会责任捆绑在一起,以及把原本属于“权力清单”意义上的、积极性的司法责任转变为消极性的、惩罚性的责任,那么法官(尤其是基层法官) 就会时刻处于担心被追责的恐惧之中,法官的工作积极性将因此遭到削弱。

2.完善司法供给体系,优化司法供给结构

第一,优化司法职权配置。从审判权运行机制来看,多年来,中国法院的案件审理呈现“多主体、层级化、复合式” 的特征。审判主体“权责利”不统一, 各层级法院职能混同,不仅容易造成案件处理过程与结果的不确定,而且在一定程度上导致审判权运行的混乱和无序,明显降低司法供给效能。为此,要通过审判权运行机制改革,合理确定各审判主体的权限,落实“谁办案谁负责”的改革目标。具体的改革措施包括:构建多元化的审判组织模式,进一步突出主审法官与合议庭的主体地位,提高其定案权力;区分院长、庭长的审判职责与审判管理职责,将院、庭长从“管理案件的领导”转变为“审理案件的法官”;建立权责利相统一的裁判文书签发制度和办案责任制度。要通过司法职权的优化配置,实现“案件由独任法官或者合议庭直接作出裁判,裁判文书实行‘谁主审、谁署名、谁签发’,院、庭长不再审核签发自己没有参加审理案件的裁判文书, ……院庭长以身作则,亲自办理重大、疑难案件”。另外,要明确区分各层级法院的职能,完善审级制度,明确“一审重在解决事实认定和法律适用,二审重在解决事实法律争议、实现二审终审,再审重在解决依法纠错、维护裁判权威”。

第二,优化司法人力资源配置。如前所述,多年来,我国法院内部资源/利益配置存在的问题,突出体现在法院“在大量非司法活动中消耗了较多不必要的资源;法院内部存在着审判组织内部的机构失衡、业务与非业务部门配置失衡、审判业务与非审判业务部门配置失衡、审判职能与事务性工作失衡等问题”。对此,应合理削减法院的非审判业务,调整完善法院内部组织结构,根据审判工作的需要,对编制进行动态调整和优化配置, 确保把人员配置到审判工作最为需要、使用效益最高的地方。面对员额制改革后法官人数大幅度下降的新局面,要以司法改革为契机,推动司法机关内部挖潜和创新管理,将更多资源(包括人力资源、制度资源和社会资源) 配置到审判工作一线。

(二)通过加强司法需求侧管理均衡资源/利益配置,规范司法需求

作为一种公共物品,法院的司法服务不仅具有稀缺性,而且具有一定的“拥挤性”。因此,要从整体上均衡司法供需关系,必须在推进司法供给侧改革的同时,通过加强司法需求侧管理,规范当事人的司法需求,确保当事人充分合理正当地行使诉权,防止作为公共物品的司法服务被某些当事人滥用。

均衡资源/利益配置的司法需求侧管理的主要途径包括:

1.通过增强司法的确定性和终局性规范司法需求

在一定程度上,导致当事人非理性司法乃至非正当司法的重要原因,正是司法缺乏确定性和终局性。以刑事申诉为例,申诉程序无限、申诉时间无限、申诉次数无限、申诉主体宽泛是当前法院处理刑事申诉案件时面临的突出问题。由于现行法律规定当事人及其法定代理人、近亲属都有申诉的权利,实践中经常出现两种情况:一是当事人的不同近亲属就同一案件反复申诉,甚至当事人已经服判而其近亲属仍不断轮流申诉,进而造成“这个近亲属申诉完了,另外一个近亲属又来申诉”的局面;二是当事人已经服刑完毕,年轻力壮的本人不提出申诉,却委托其老弱病残的近亲属缠诉、闹访。另外,由于现行法律并未规定申诉的时效, 实践中就出现了一些陈年旧案,十几年前甚至二十年前的案件大量进入申诉程序。这些案件重新做工作的空间不大, 法院维持原判后, 当事人又不断申诉、闹访。还有, 现行法律并未规定申诉程序终结的问题, 结果导致实践中申诉无穷无尽, 大量刑事申诉案件向上级法院堆集。显然,当事人利用再审、信访等途径反复申诉、反复信访,进而制造出“马拉松式诉讼”的局面,“既造成司法资源的巨大浪费,又导致司法裁判丧失权威”。对此,应通过体制机制的完善,增强司法的确定性和终局性,抑制当事人的非理性非正当的司法需求。例如, 应全面“落实终审和申诉终结制度”。实行诉访分离, 建立涉法涉诉信访依法终结制度, 避免“访—诉” 之间的无尽回流, 彻底消解“涉诉涉法信访事项终而不结、无限申诉、反复缠访缠诉和启动法律处理程序”的局面。要“强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位,引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益”, 努力“把信访纳入法治化轨道,保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。就刑事申诉而言,可将申诉权的主体严格限定为当事人,明确规定, 只有当事人申诉受限时, 近亲属在征得当事人同意或者委托的情况下, 方能代表当事人申诉;同时规定,当事人的申诉被驳回的,近亲属不得以相同理由重复申诉。另外,应合理设定申诉时效期限,具体期限可在不超过刑罚执行期限内进行考虑。再如,明确规定当事人只有一次申请再审的权利、一次申请抗诉的权利,权利用尽,程序即告终结。

2.通过提高当事人参与司法活动的成本规范司法需求

首先必须明确和强调的是,提高当事人参与司法活动的成本,其目的,绝不是要对“有案必立、有诉必理”制造障碍,绝不是要逆流回“诉讼难”的局面, 而是要通过司法制度的结构性调整,优化司法资源配置,避免有限的司法资源被无端浪费。要通过提高当事人参与司法活动的成本让当事人充分认识到,通过司法的权利救济是稀缺的,因此必须要理性、正当地运用司法救济这一手段。

通过提高当事人参与司法活动的成本规范司法需求,其关键不在于增加当事人的诉讼费用。诉讼费用并非当事人参与司法活动所需支付的全部成本,除了诉讼费用外,当事人参与司法活动的成本还包括其他货币性成本(如律师费) 以及时间、精力等非货币性成本。仅仅通过调整诉讼费用来提高纠纷进入法院的“价格”,未必能够有效规范当事人的司法需求。从司法实践来看,很多纠纷中的当事人,实际上并不把诉讼费用的高低作为其决定是否提起诉讼时所需考量的重要因素。“有时候打官司就是为了一口气。”对于某些当事人而言,诉讼费用不仅在纠纷的整体司法成本中所占的比例较低,而且其所能发挥的规范司法需求的作用也相当有限。总之,诉讼费用对司法需求的影响并不固定:诉讼费用降低,可能会刺激更多的诉讼需求; 但诉讼费用增加,并不一定能够有效规范司法需求。

应当通过合理提高当事人参与司法活动的其他成本,抑制非理性非正当的司法需求,强化当事人对诉讼义务的履行以及责任的切实承担,真正实现诉讼权利义务相统一,防止出现“只行使权利而不履行义务”以及滥用诉权的情况。例如,由律师代理申诉的案件,当事人的诉求反映往往较为理性。没有律师代理申诉的案件,当事人不仅对案件缺乏理性的、法律上的认知,而且诉讼能力较低,诉求表达也较为情绪化。因此,要“对不服司法机关生效裁判、决定的申诉,逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人,纳入法律援助范围”。在切实保障当事人申诉权利的同时,通过引入律师参与司法活动,提高部分当事人参与司法活动的成本。这类措施不但能够起到抑制非理性非正当司法需求的作用,而且可能“将那些低质量的诉讼请求和辩护抵挡在法院门外”,提高当事人的诉讼能力,有利于法院/法官更有效率更高质量地处理案件。

3.通过规范当事人的诉讼行为规范司法需求

近年来,在多重因素的作用下,滥用诉权的情况日益严重,虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权的行为不断增多,司法机关不堪其扰。滥用诉权问题的产生包括以下几方面主要原因:首先,不仅既有的司法理论对正当合法的诉讼行为与非正当合法的诉讼行为未能予以明确区分,而且政策和法律层面缺乏对滥用诉权行为进行有效甄别的制度机制。其次,部分当事人的诉讼目的不纯,他们不是将诉讼当作自身权利受到侵害时寻求救济的正当途径,而是将诉讼当作谋取不当利益(如逃避债务)的投机手段。再次,对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为缺乏行之有效的惩罚措施,导致滥用诉权行为违法成本低甚至没有违法成本,这在一定程度上刺激了部分当事人“种肥田不如告瘦状”的投机心理。

滥用诉权的行为,从根本上违背了诉讼制度设立的初衷,不但侵害案外当事人、对方当事人的权利,而且严重扰乱正常的诉讼秩序,损害司法权威和司法公信力,对有限的司法资源造成浪费,必须予以有效治理。为此,应当通过完善制度机制,引导当事人正当合法地行使诉权,规范当事人的诉讼行为。

首先,完善针对滥用诉权行为的甄别机制。目前的诉讼机制,难以对非正当合法的诉讼行为进行有效的甄别。为此,应当进一步完善相关制度机制,在保障诉权的同时,明确相关标准,加强对滥用诉权行为的甄别,及时将非正当合法的诉讼行为排除出诉讼程序。

其次,完善针对滥用诉权行为的惩罚机制。“加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度”,让滥用诉权的行为付出应有的代价。例如,当事人存在滥用诉讼权利的行为,“造成诉讼对方或第三人直接损失的,人民法院可以根据具体情况对无过错方依法提出的赔偿合理的律师费用等正当要求予以支持”。通过建立有效的惩罚机制,视情节、性质的不同,对滥用诉权的行为施以相应的法律责任,打击部分当事人以诉讼为手段谋取不当利益的投机心理,确保诉讼职能的正常发挥。

 

当下中国的司法改革仍然缺乏一种整体性的司法知识观和司法理论来指引,由此影响了改革的实际效果。对司法领域的资源/利益配置问题缺乏整体性的认识,从而在一定程度上导致司法供需矛盾的加剧即是典型的例证。面对司法领域某些固有问题未能有效解决而新情况、新问题不断涌现的局面,当下中国的司法改革越来越迫切地需要树立“大局观”:既要对司法改革进行“顶层设计”和整体规划,明确司法发展的长远目标与蓝图,又要以问题解决为导向,努力在细致的制度和技术层面解决改革中遭遇的各种具体难题;既要从宏观层面上适时对司法改革予以积极地细致反思并精准推动,也要结合细微之处对司法改革的具体措施进行整体评估,避免措施的出台对整体格局产生意外后果。

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