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方乐:审委会改革的现实基础、动力机制和程序建构 ——从“四五改革纲要”切入

[摘要] 作为人民法院内部的一个审判组织,审判委员会的制度改革一直是历次中国司法改革的重点。尽管近些年来围绕着审判委员会制度改革所出台的一系列措施确实发挥了一定的作用,但改革同时也遭遇到了制度逻辑依旧不明晰、制度空间日渐狭窄、制度资源逐渐稀少、制度效果不乐观等现实困境。而要突破当前的这种改革瓶颈,就必须要重新界定审判委员会的制度角色与制度功能,切实将审判委员会的主要功能限定在总结审判经验等宏观指导方面,将绝大多数案件的审理下放到合议庭,将重大、疑难、复杂案件交由审判专业委员会或者审判委员会委员合议庭审理。惟有如此,才能切实理顺审判权内部运行机制,真正确保审判权独立、公正地行使。

最高人民法院在2015年2月发布的《关于全面深化人民法院改革的意见》(法发〔2015〕3号,以下简称“四五改革纲要”)中对审委会工作机制改革再次提出要求,明确建立审委会会议材料和会议记录的签名确认制度、审委会决议事项的督办、回复和公示制度以及审委会委员履职考评和内部公示机制等,以此完善审委会的工作机制和工作程序。在此基础上,最高人民法院提出要“合理定位审判委员会职能,强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能”。很显然,“四五改革纲要”中有关审委会工作职能的这一定位,与2006年修订的《人民法院组织法》第10条关于“审判委员会的任务是总结审判经验,讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”的规定相比,是否可以看成是审委会制度功能转型的一个重要信号?如果可以,那么是怎样的现实基础导致了审委会能够在此时发生制度功能的这样一种转型?又是怎样的现实力量推动着审委会必须要在此时发生制度功能的这样一种转型?此外,如果今后审委会要将“总结审判经验等宏观指导职能”作为制度职责的话,那么当前又该如何建构起细致的制度以推动这种制度功能的成功转型?也即如何通过制度设计来确保其在组织结构与职权配置上协调好审判经验总结等宏观指导职能与讨论决定重大、疑难案件这两者之间的关系?又该如何在现有制度的基础上建构起程序以便将这两种制度功能或角色在实践运行中予以清晰地界分?本文尝试对此做一个思想实验。

一、审委会制度改革的现实基础

为确证“四五改革纲要”中关于审委会制度功能转型能否得以真正发生,我们在S省随机选取了6个基层人民法院(分别符号化为J1、J2、J3、J4、J5、J6)和3个中级人民法院(分别以Z1、Z2、Z3表示),对这些法院近5年来审委会的运行情况进行了实地考察以及基础性数据的统计,[1]以便清晰审委会制度功能上的各类变化,了解当下中国审委会制度运行的现实基础,从而借此进行有关审委会制度改革的各种有效讨论。

(一)当前进入审委会的案件数量,无论是绝对量还是相对值其实都并不高

我们的基本判断是,如果审委会能够将工作的重心转向总结审判工作经验等宏观指导职能的话,那么其重要的前提条件之一,显然就在于它已经不需要把大量的时间和精力都花费在所谓重大、疑难、复杂案件的讨论决定上。而审委会之所以能够如此,其中的重要原因又在于当前司法实践中,需要进入审委会讨论决定的所谓重大、疑难、复杂案件,无论是绝对量还是相对值都并没有那么高。实际情况是怎样的呢?

表1  基层法院审委会讨论案件数量及其类型情况

单位 年份 研究案

件数量

占年度总

结案比例

案件类型
刑事 民事 行政 执行 其它
 

J1

 

 

2010 63 1.53% 35 23 2 1 2
2011 48 1.25% 25 22 0 0 1
2012 53 1.33% 35 17 0 1 0
2013 57 1.39% 21 35 0 0 1
2014 61 1.46% 32 25 2 1 1
 

J2

 

2010 72 2.11% 33 35 0 1 3
2011 71 2.03% 40 27 2 1 1
2012 63 1.87% 27 35 1 0 0
2013 64 1.92% 38 26 0 0 0
2014 58 1.81% 42 15 1 0 0
 

J3

 

2010 56 1.49% 32 20 3 1 0
2011 52 1.37% 33 17 0 0 2
2012 43 1.11% 26 13 0 0 4
2013 57 1.50% 22 31 1 2 1
2014 50 1.25% 26 23 1 0 0
 

J4

 

2010 82 1.36% 35 38 4 5 0
2011 61 0.87% 33 28 0 0 0
2012 68 0.99% 25 37 4 2 0
2013 65 0.93% 37 24 1 1 2
2014 69 1.07% 33 20 6 8 2
 

J5

 

2010 68 1.03% 40 24 0 1 3
2011 55 0.86% 35 18 0 0 2
2012 58 0.91% 32 22 0 0 4
2013 49 0.75% 23 25 1 0 0
2014 53 0.82% 25 28 0 0 0
 

J6

2010 44 0.57% 23 21 0 0 0
2011 39 0.48% 29 7 1 1 1
2012 41 0.51% 26 14 0 0 1
2013 47 0.58% 30 15 0 0 2
2014 38 0.48% 26 8 0 0 4

这组来自样本基层人民法院的数据统计表明,近5年来基层人民法院审委会讨论案件的数量,无论是相对值还是绝对量其实都并不大:最高的占到了总结案数量的2.11%,最低的只有0.48%。与此同时,就总体而言,近5年来6个基层人民法院审委会讨论的案件数量年度平均数为56件左右,平均占总比则为1.19%。除此之外,就案件的类型而言,刑事、民事案件无疑占到了大多数,行政、执行和其他类型的案件数量则相对较少;而就案件类型的结构比例来看,则表现得并不稳定:有时刑事案件多于民事案件,有时民事案件多于刑事案件。

表2  中院审委会讨论案件数量及其类型情况

单位 年份 研究案

件数量

占年度总

结案比例

案件类型
刑事 民事 行政 执行 其它
 

Z1

 

 

2010 182 2.01% 105 67 5 3 2
2011 165 1.97% 94 66 2 2 1
2012 204 2.35% 98 99 3 4 0
2013 219 2.50% 127 84 5 2 1
2014 197 2.18% 115 71 4 6 1
 

Z2

 

2010 176 1.99% 99 71 5 1 0
2011 189 2.21% 102 76 6 2 3
2012 181 2.17% 88 81 8 3 1
2013 193 2.34% 89 96 2 4 2
2014 201 2.41% 112 80 5 4 0
 

Z3

 

2010 164 2.36% 98 55 6 2 3
2011 183 2.98% 116 62 3 1 1
2012 171 2.41% 95 70 2 2 2
2013 163 2.33% 81 74 1 3 4
2014 170 2.39% 90 75 1 2 2

同样,从表2的数据统计来看,特别是就占总比值而言,进人中级人民法院审委会讨论的案件数量,总体上也是在低位运行的。其中最高占总比值为2.98%,最低则为1.97%。就整体而言,近5年来,3个中级人民法院审委会讨论的案件数量,年度平均数为183件左右,平均占总比则为2.31%。除此之外,就案件的类型而言,不仅在多数情况下刑事案件要多于民事案件,而且非刑事与非民事类案件进人审委会的情形也开始增多。

如果我们把表1和表2的数据统计相结合起来看,那么就进人审委会讨论决定的案件数而言,尽管无论是绝对量还是相对比值,中级人民法院虽然都要略高于基层人民法院,但是如果我们就此进一步联系到当下人民法院的审级制度并考虑到重大、疑难、复杂案件的发生概率,那么这种相较于基层人民法院而言的数值升高,显然是完全可以理解的。[2]总体而言,在当下中国的基层与中级人民法院,审委会讨论决定案件的现象,其发生的频率实际上已是非常低了。[3]或许也正是因为如此,审委会才能够从以往繁杂的、有关重大、疑难、复杂案件的讨论决定工作中抽身而出,将工作的重心转向审判工作经验总结等宏观指导职能。

当然,如果我们把视野放得宽一些,那么进入审委会讨论决定的案件数量偏低,也只能从形式上说明审委会可以不把工作的重心放在重大、疑难、复杂案件的讨论决定上;要从实质上对此判断予以证明,就必须要对审委会与合议庭、特别是对审委会讨论研究案件后所出具的结论性意见与合议庭提交的原初性案件处理意见之间的关系进行内在性的细致考证。因为只有在此之中证明了合议庭对于重大、疑难、复杂案件的处理已经能够较少地依赖于审委会,也即证明合议庭已然能够独立胜任重大、疑难、复杂案件的处理,才能据此说明审委会在重大、疑难、复杂案件的处理上不需要剥夺合议庭的独立审判权,进而可以放心地将这类案件交由合议庭来单独处理,从而完成自身工作的重心从侧重于重大、疑难、复杂案件的讨论决定到注重审判工作经验总结等宏观指导职能的转向。那么,实际情况又是如何呢?

(二)合议庭就重大、疑难、复杂案件所出具的处理意见已不需审委会再次把关

表3  基层法院审委会变更或维持合议庭案件处理意见的数量及其比例

单位 年份 研究案

件数量

变更数 维持数及内在比例结构 维持总数与比例
同意合议庭多数意见数 同意合议庭少数意见数
 

J1

 

 

2010 63 9 54(85.71%) 0 54(85.71%)
2011 48 5 39(81.25%) 4(8.33%) 43(89.58%)
2012 53 4 46(86.79%) 3(5.66%) 49(92.45%)
2013 57 7 50(87.72%) 0 50(87.72%)
2014 61 11 48(78.69%) 2(3.28%) 50(81.97%)
 

J2

 

2010 72 13 45(62.50%) 14(19.44%) 59(81.94%)
2011 71 10 54(76.06%) 7(9.86%) 61(85.92%)
2012 63 9 52(82.54%) 2(3.17%) 54(85.71%)
2013 64 4 51(79.69%) 9(14.06%) 60(93.75%)
2014 58 5 50(86.21%) 3(5.17%) 53(91.38%)
 

J3

 

2010 56 7 49(87.50%) 0 49(87.50%)
2011 52 9 36(69.23%) 7(13.46%) 43(82.69%)
2012 43 11 32(74.42%) 0 32(74.42%)
2013 57 13 41(71.93%) 3(5.26%) 44(77.19%)
2014 50 9 40(80.00%) 1(2.00%) 41(82.00%)
 

J4

 

2010 82 13 59(71.95%) 10(12.20%) 69(84.15%)
2011 61 9 47(77.05%) 5(8.20%) 52(85.25%)
2012 68 6 60(88.24%) 2(2.94%) 62(91.18%)
2013 65 7 54(83.08%) 4(6.15%) 58(89.23%)
2014 69 8 58(84.06%) 3(4.35%) 61(88.41%)
 

J5

 

2010 68 4 64(94.12%) 0 64(94.12%)
2011 55 6 48(87.27%) 1(1.82%) 49(89.09%)
2012 58 7 48(82.76%) 3(5.17%) 51(87.93%)
2013 49 8 41(83.67%) 0 41(83.67%)
2014 53 6 43(81.13%) 4(7.55%) 47(88.68%)
 

J6

2010 44 7 34(77.27%) 3(6.82%) 37(84.09%)
2011 39 4 32(82.05%) 3(7.69%) 35(89.74%)
2012 41 3 37(90.24%) 1(2.44%) 38(92.68%)
2013 47 5 39(82.98%) 3(6.38%) 42(89.36%)
2014 38 3 35(92.11%) 0 35(92.11%)

表3的数据统计反映出样本基层人民法院的审委会在绝大多数情况下其实都是在尊重合议庭案件认定初始意见的基础上形成了案件处理的结论性意见的,如近5年来,6个基层人民法院的平均维持率为86.99%,另定意见的情况极为少见。与此同时,就审委会对于合议庭的意见维持而言,同意合议庭多数意见的情形同样占到了大多数,平均比例为81.61%,而同意合议庭少数意见的只占5.38%。

表4  中级法院审委会变更或维持合议庭案件处理意见的数量及其比例

单位 年份 研究案

件数量

变更数 维持数及内在比例结构 维持总数与比例
同意合议庭多数意见数 同意合议庭少数意见数
 

Z1

 

 

2010 182 11 166(91.21%) 5(2.75%) 171(93.96%)
2011 165 9 143(86.67%) 13(7.88%) 156(94.55%)
2012 204 11 186(91.18%) 7(3.43%) 193(94.61%)
2013 219 2 214(97.72%) 3(1.37%) 217(99.09%)
2014 197 4 191(96.95%) 2(1.02%) 193(97.97%)
 

Z2

 

2010 176 3 168(95.45%) 5(2.85%) 173(98.30%)
2011 189 0 185(97.88%) 4(2.12%) 189(100%)
2012 181 6 166(91.71%) 9(4.98%) 175(96.69%)
2013 193 8 182(94.30%) 3(1.55%) 185(95.85%)
2014 201 6 184(91.54%) 11(5.47%) 195(97.01%)
 

Z3

 

2010 164 3 159(96.95%) 2(1.22%) 161(98.17%)
2011 183 2 177(96.72%) 4(2.19%) 181(98.91%)
2012 171 0 167(97.66%) 4(2.34%) 171(100%%)
2013 163 5 153(93.87%) 5(3.06%) 158(96.93%)
2014 170 9 158(92.94%) 3(1.77%) 161(94.71%)

从表4的数据统计来看,中级人民法院的审委会同样倾向于维持来自合议庭对案件的初始认定意见,如近5年来3个中级人民法院的平均维持率高达97.00%,另定意见的情形很少发生。与此同时,在均值94.18%的情形下,审委会对于案件讨论的结论性意见往往会与合议庭的多数意见相一致,只有在平均比值为2.82%的情形下,审委会会选择合议庭的少数意见作为案件处理的结论性意见。

当然,如果我们将表3和表4相结合起来并进行数据上的比较,那么可以看到,相较于基层人民法院的审委会,不仅中级人民法院的审委会更丨面向于尊重合议庭对于案件的处理意见,而且中级人民法院的合议庭对于案件处理的多数意见往往更易与审委会的结论性意见相一致。这意味着尽管就一般意义而言,进人中级人民法院的案件远比基层人民法院受理的案件复杂,但同样也是从一般意义上来看,一方面或许由于中级人民法院法官人均办案数量往往会低于基层人民法院的法官,另一方面则又可能在于中级人民法院的法官会在综合素质上强于基层人民法院的法官,因而在这种时间与能力的双重保障之下,中级人民法院的审委会较之于基层人民法院的审委会更倾向于尊重合议庭对于案件的处理意见。表3和表4的数据统计还表明,无论是基层人民法院还是中级人民法院,审委会对于合议庭的案件处理意见往往都比较尊重,另定意见的情形很少发生。[4]

可见,伴随着历次司法体制改革所带来的合议庭在审判活动中的地位凸显以及审委会“放权”改革的不断深入推进,[5]当前进入审委会讨论的案件数相对比值其实是在不断减少的。与此同时,伴随着法官整体素质的不断提高,以及合议庭案件处理能力的不断增强,尽管社会变迁所带来的案件的复杂性或者疑难性可能会越来越大,但审委会对于合议庭的案件认定意见却是越来越尊重的,完全否定合议庭意见的情况很少出现。这意味着就总体而言,在当下中国司法场域中,不仅进入审委会讨论的案件数相对比值其实并没有想象的那么高,相反一直在低位运行;而且所谓审委会剥夺合议庭独立审判权的现象,无论就形式上而言还是从实质上来看,其发生的频率实际上也是非常低的。

 

二、审委会制度改革的动力机制

客观来说,审委会制度运行的现实基础及其中的变量性因素仅为审委会制度功能的转型提供了可能,切实推动审委会制度功能转型的重要力量,则主要来自于对审委会运行机理的制度性反思。也就是说,在对当前审委会制度所存在的问题以及这些问题解决方案的制度性建构和实际效果的反思之中,推动审委会制度功能转型的力量也得以形成。因此,要充分揭示这股力量并对其予以合理评估,就必须了解当下审委会改革中所存在的制度性问题。

(一)审委会改革所需面对的制度性问题

尽管从数据统计来看,当前不仅进入审委会讨论决定的案件,无论是相对比值还是绝对量都并不高,而且审委会对合议庭的案件处理意见也往往比较尊重,另定意见的情况并不时常发生,但这并不意味着审委会制度毋需进一步完善。因为与审委会制度或者更大范围内的司法权运行理想机理或者应然图景相比较,当前有关审委会的制度结构与制度逻辑仍有一定的距离。

第一,从表3和表4的数据统计来看,尽管数量并不大,如S省近5年来6个基层人民法院的变更率平均为13.01%,3个中级人民法院的变更率平均只有3%;但对于案件的审理而言,尤其是就个案的处理来说,经由审委会讨论决定的案件处理的结论性意见,仍然会发生与合议庭原初意见有所出人的现象,甚至会发生两者截然不同的情形。这不仅会造成案件处理过程中出现“未审者裁判,审理者失权”的现象,也会导致裁判结果的不确定性。

第二,虽然最高人民法院在《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》(法发[2010]3号,以下简称《实施意见》)中对何谓“疑难、复杂、重大案件”以及各级法院“审判委员会履行审理案件和监督、管理、指导审判工作的职责”予以了明确规定,但由于所谓“疑难、复杂、重大案件”的认定标准确实存有较大的主观性,以及审委会工作职责中存在着的“兜底条款”,即除讨论疑难、复杂、重大案件外,还可“讨论其他有关审判工作的重大问题”,因而导致进人审委会讨论的案件范围不确定。

第三,由于《实施意见》规定的是“合议庭可以提请院长决定提交审判委员会讨论”以及“合议庭没有建议提请审判委员会讨论的案件,院长、主管副院长或者庭长认为有必要的,得提请审判委员会讨论”,这既为各主体自由选择是否将案件提交审委会讨论留下了很大空间,如实践中是否将案件提交审委会讨论在很大程度上确实取决于合议庭甚至审判长的主观能动性,同时也为他们放弃和推诿这种参与提供了正当性的理由和依据,[6]W因而导致了将案件提交审委会讨论的主体和程序存在着不确定的因素。更为重要的是,根据这样的制度设计,案件最终是否提交审委会讨论,最后仍要由院长“拍板”决定,因而在实践中,这就容易导致院长基于自身的“偏好”或者主观的判断进而导致进入审委会讨论案件范围的随意性。

第四,对于当事人而言,相较于合议庭案件处理经由庭审过程所带来的公开性以及诉权的保障程度,审委会有关案件的研究讨论过程,无论是其参与性还是透明性就目前而言都并不理想。比如庭前告知、参与审理、上诉权等这些当事人在庭审过程中应该享有的重要程序性权利在审委会制度中均是缺位的。再如回避申请,“审委会研究案情,即使有的成员并不熟悉该项业务而在专业上不合格,有的成员人在场而心不在场,有的甚至对该案存有偏见等等”,[7]当事人也都是无权要求其回避的。这意味着“审判委员会的存在和运作,诉讼中的当事人是看不见和摸不着的,因为,对于案件提交审判委员会讨论决定事宜,没有任何正式的诉讼程序规则告知当事人,当事人自然也没有通过诉讼程序安排在审判委员会面前进行辩论和表达的任何机会”。[8]除此之外,经由审委会讨论形成的案件处理意见,又往往只是会以合议庭的名义出现在最后的裁判结果中,因而对于当事人而言,也就容易形成“审者不判,判者不审”的印象。[9]

第五,由于审委会对案件事实主要靠“听取汇报并作出决定,其事实判定实际上是建立在‘传闻’之上。因为审委会,至少是其中多数成员,既没有听审,也没有看卷,他们对案件事实的判断,基本上是基于案件承办法官的汇报。这种汇报,不是第一手的材料,甚至不是如笔录这样的‘二手材料’,而是法官根据一手材料和二手材料所确认并讲述的‘故事’。而且这种汇报也不能实现证据与事实的质证,因为原始人证不在场,而且抗辩双方也不在场。可见,由于这些条件限制,审委会会议不是判定案件事实最适合的空间”。[10]换言之,由于审委会委员对案件事实信息以及法律适用问题的了解,主要是基于合议庭的汇报,而由于汇报实际上又会是带有一定的信息选择性或者信息表达的策略性的,这样,审委会委员所掌握的信息其实早已是被过滤掉之后的信息。因而如果审委会委员仅仅只是依据这种事实的认定进而讨论其法律适用的问题,那么其讨论结果的质量显然无法保证。[11]而这其实也就意味着审委会会议对于案件事实的认定以及基于此所作出的法律适用,其正当性与合理性容易受到垢病。

第六,尽管审委会制度存在的合理性之一在于发挥审委会委员们的“集体智慧”,但由于各种原因,审委会会议实际上并非经常召开,而一旦召开则需要同时讨论多项议题,这样,在审委会委员人数众多而每个案件的讨论时间又极为有限的前提下,案件讨论的质量是否有足够的保证就往往会受到质疑。比如,就审委会委员的人数而言,以S省9个法院为例,平均每个基层人民法院的审委会委员约为20人,每个中级人民法院的审委会委员平均约为28人。与此同时,就审委会讨论的事项数而言,以某基层人民法院为例,从2004年到2010年,平均每次召开审委会会议讨论案件的数量为2.47件,讨论事项的总数平均则为2.96件。[12]此外,再以S省高级人民法院为例,其在2013年共召开35次审委会会议,讨论了328项议题,平均每次会议讨论议题9.4项;2014年则召开39次会议,讨论了324项议题,平均讨论议题数为8.3项。基于上述这些数据的总平均数,同时我们假设审委会每次开会的时间为10小时(也即一整天的上班时间),那么大致可推算出平均每项议题讨论的时间为1.6个小时左右,每一事项每位委员发表意见的平均时间则约为0.08小时(也即4-5分钟)。当然,如果再除去合议庭或者其他人员汇报事项所占用的时间,那么审委会有关事项讨论的时间将会更短。[13]在如此短暂的时间内要对案件发表妥洽之意见,无疑需要审委会委员事先进行充足的“备课”,否则的话,他们所发表的意见恐怕大多仅是根据合议庭的汇报而临时凭感觉所作出的甚至可能就是随意而谈的。

最后却也是最为重要的,当所谓重大、疑难、复杂案件范围认定的主观性、将案件提交审委会讨论的主体与程序的模糊性以及审委会案件讨论流程和结论性意见形成过程的不确定性等因素和审委会委员身份的特殊性叠加在一起的时候,这不仅会进一步增加案件处理程序与结果的不确定性,而且会给“法外因素”影响司法裁判打开更多的方便之门,进而使得审委会有关案件处理的结论性意见更多地被看成是出自于“行政决策”而非“法律决定”,从而影响司法裁判的公信力和司法权威。

可见,当前审委会制度所存在的问题,不仅造成了人民法院审判权内部运行的不确定性,形成“审者不判,判者不审”的不良司法形象,损害司法的公信力与司法的权威;而且更为重要的,正是由于这种不确定性因素的存在,使得人们对于这种制度本身的担忧远远超过了对于这种制度在运行之中可能带来的危害的恐惧。而这也就意味着在当前有关审委会制度改革的过程中,不仅要尽可能地通过规则内容的明确化或者制度的确定性建构来降低主观性因素或者“兜底条款”的存在对规则限定意义的瓦解或者制度确定性功能的破坏,而且也要尽可能地通过机制的完善来最大程度地减少在其运行过程中所可能出现的因由制度虚置所带来的不确定性因素。那么,现有关于审委会制度改革的各项措施是否通过各自制度上的作为,有效地避免了这种审判组织在运行中可能出现的不确定性呢?

(二)审委会改革中的制度作为

要合理评估现有改革方案的可能效果,一方面必须充分了解当下审委会运行的制度基础以及最高人民法院相关改革方案中的制度设计,另一方面还必须尽可能地掌握各地方法院对最高人民法院改革方案的细化意见或者实施细则。因为只有在这种方案的对比中,我们才可以更加清楚地看到改革措施中的哪些方案得到了贯彻落实而哪些方案被打了折扣。

作为人民法院内部的一个审判组织,审委会制度改革一直都是历次司法改革的重点。[14]与此同时,尽管从“一五改革”到“三五改革”,其中的有些措施可能并未真正落实,但通过一系列的制度建设,尤其是在“三五改革”过程中所出台的《实施意见》,不仅奠定了当前审委会运行的制度基础,而且也为2013年最高人民法院所下发的《关于审判权运行机制改革试点方案》(法〔2013〕227号,以下简称《试点方案》)和“四五改革纲要”进一步推进审委会制度改革提供了前提。从《试点方案》的初步推行以及各地法院的落实情况和最新颁布的“四五改革纲要”之内容来看,在此一轮完善审判权运行机制改革的活动中,有关审委会的制度改革无疑在现有基础上又作了很大的制度推进,表现在以下几个方面。

首先是民主化审委会委员的进人方式,淡化审委会的“行政化”色彩。比如,在审委会委员的产生方式上,《试点方案》指出,“人民法院院长提请人民代表大会常务委员会任命审判委员会委员时,应当按照一定标准和条件,通过竞争性遴选与全体法官推选相结合的方式提名人员。”很显然,这是司法民主在审委会制度改革中的具体体现。又如,在审委会委员的人员构成上,《试点方案》则进一步贯彻了《实施意见》的要求,强调审委会委员“应当包括若干名不担任领导职务,政治素质好、审判经验丰富、法学理论水平较髙、具有法律专业高等学历的资深法官”(《实施意见》第6项)。从目前的改革试点来看,各地法院基本上都建立了审判专业委员会,并配备了数量不等的审委会专职委员。与此同时,Jl、J3、J4和Z3法院在落实《试点方案》时,都不仅提出要通过竞争性遴选和全体法官推选两种方式提名人选,而且规定提名人选应包括4 ̄5名符合选任条件和标准的非领导职务的资深法官,以此来促进审委会的专业化建设。

其次是改变案件提交方式,设置案件过滤机制,严格限定审委会的案件讨论范围。《试点方案》再次强调“审判委员会讨论重大、疑难、复杂案件,应当严格限定范围,且仅限于法律适用问题”。“四五改革纲要”也提出要“建立审判委员会讨论事项的先行过滤机制,规范审判委员会讨论案件的范围。除法律规定的情形和涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件外,审判委员会主要讨论案件的法律适用问题”。与此同时,在案件提交方式上,《试点方案》主张由合议庭直接向审委会提交案件,规定“合议庭认为案件需要审判委员会讨论决定的,应当归纳关于案件法律适用的不同意见,并阐述相应的理由”。这显然取消了现有做法中逐级提交的方式(即“合议庭4庭长会—分管院长—审委会”的模式)(《实施意见〉簾12项),强调由合议庭集体决定是否提交审委会讨论。这无疑是一项重大的制度突破。除此之外,为确保案件确属重大、疑难、复杂案件,《试点方案》设置了案件过滤机制,规定“提交审判委员会讨论决定的案件,院长可以指定二至三名审判委员会委员或者其他资深法官先行审査是否属于审判委员会讨论决定案件的范围,并提出依据,报请院长决定”。尽管较之于以往,这一程序设计更为复杂,但客观地说,只要这一程序的运行能够严格限定审委会讨论案件的范围与内容,那么就能够进一步大幅减少审委会讨论的案件数量,提高审委会议事的效率。由此可见,“四五改革纲要”也进一步明确了“建立审判委员会讨论事项的先行过滤机制,规范审判委员会讨论案件的范围”的相关内容,规定“除法律规定的情形和涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件外,审判委员会主要讨论案件的法律适用问题”。而从各地法院改革中所采取的措施来看,这一规定也基本上得到了落实。

第三,强化当事人的诉讼知情权和参与权,确保审委会案件讨论的适度公开。《试点方案》规定:“对于提交审判委员会讨论决定的案件,应当将拟讨论决定的事项、审判委员会委员名单、召开审判委员会的时间等提前告知当事人。当事人有权申请审判委员会委员回避。当事人对审判委员会拟讨论决定的案件法律适用问题提交新的辩论意见,应当附卷。”很显然,这与《实施意见》所确立的审判委员会工作规则相比,同样也是一项很大的制度突破。

第四,强调审委会委员对所要讨论案件事实审理的亲历性,淡化“判者不审”的色彩。《试点方案》要求“审判委员会委员应当事先阅读审理报告,了解合议庭对案件事实问题的认定和对法律问题的意见,并根据需要调阅庭审视频或者查阅案卷。合议庭全体成员列席审判委员会”。如果我们将这一规定与《试点方案》有关合议庭和独任庭制度改革中要求审委会委员参与庭审的内容联系在一起,同时结合 “四五改革纲要”中有关“完善院、庭长、审判委员会委员担任审判长参加合议庭审理案件的工作机制”的内容,则意味着对于他们在案件事实审理的亲历性要求上显然比现行法律规定的要高。

第五,完善审委会案件讨论机制。一直以来,审委会案件讨论机制改革都是历次司法体制改革的重点。因为要真正淡化审委会会议在案件处理意见形成中的“行政化”色彩,就必须建立起民主化的审委会案件讨论机制。此次《试点方案》规定:“审判委员会委员讨论案件时充分发表意见,表决时应当按照资历由低到高的顺序进行,主持人最后发表意见和表决。审判委员会委员可以在讨论后一定时间内就自己已经发表的表决意见补充书面理由。所有参加讨论和表决的委员应当在审判委员会会议记录上署名。审判委员会作出决定的理由应当反映在以合议庭名义制作的裁判文书之中。”与此同时,“四五改革纲要”也进一步明确要求“完善审判委员会议事规则,建立审判委员会会议材料、会议记录的签名确认制度”。应当说,此次有关审委会案件讨论机制的改革,在很大程度上对《实施意见》中的既有制度设计进行了力度较大的改造。[15]这种改造如果真正得以落实,那么必然就会有助于进一步消除现有审委会案件讨论机制中存在的诸如民主化程度不高、行政化决策色彩浓厚的某些弊病。

第六,建立审委会委员的办案责任制。为规范审委会委员的言行,就必须要建立审委会委员的办案责任制。因此,《试点方案》规定:“审判委员会委员在讨论或者表决案件时发表意见,不受追究,但违法违纪和违反职业道德的行为除外。”而为了落实审委会委员的办案责任制,“四五改革纲要”进一步提出要“建立审判委员会决议事项的督办、回复和公示制度。建立审判委员会委员履职考评和内部公示机制”。毫无疑问,相较于《实施意见》的内容,这种将审委会委员的权责利相结合的做法,同样也是一项制度上的创造。

(三)审委会制度改革措施的效果预估

应当说,在此一轮司法体制改革运动中围绕着审委会制度所展开的各项改革措施,都旨在期望通过制度的建构优化配置审判资源的同时建立起适应公正司法要求、符合司法规律的审判权运行模式,进而维护独立审判原则,实现“让审理者裁判、由裁判者负责”的目标,最大程度地“让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”。[16]然而,制度的效果可能并不十分乐观。

第一,有关审委会进一步专业化改造的制度空间已然十分狭窄。尽管通过各种方式将审委会打造为一个专业性、民主化的司法审判组织,一直以来都是当下中国司法改革的目标,但是,不仅目前的改革效果能否获得社会的普遍认同尚且需要持一种极为谨慎的态度,而且改革是否具有进一步深人的空间也并不肯定。因为就目前而言,审委会委员基本上都是由各法院的院长、副院长、政治部主任、纪检组长、专职委员、各庭室负责人等构成,虽然其中大多数不仅出身法律专业而且都是具有较高业务能力的资深法官,但确实也有一些人只是因为被任命为领导职务而并非具有深厚的法学理论素养进而成为审委会委员的。与此同时,由于大部分审委会委员都兼具司法者与行政管理者的双重身份,因而这就更易于导致所谓审委会专业性不强的社会感受。

这意味着尽管《实施意见》与《试点方案》同样一直都在强调审委会委员构成上的专业性,试图不仅通过在审委会之下设置审判专业委员会来解决审委会全体委员会议专业性不足的问题,而且通过竞争性遴选与全体法官推选相结合的人员提名方式来淡化其中的“行政化”色彩,但是很显然,只要目前的法官管理制度不改变,只要部分审委会委员所兼具的行政角色与司法角色无法被截然地区分或者被社会明晰化地识别,只要审委会委员的任命仍存有给予某些人特殊待遇的痕迹,那么即便审委会委员的法律知识背景构成比例上有所提高,即便在审委会全体委员会议下设置了审判专业委员会,但围绕着审委会制度专业性的质疑仍然会一直存在。当然,无论这种质疑是否理性,但它确实构成了审委会制度正当性论证上的障碍。

第二,在目前审委会实际讨论案件量相对比值并不高的前提下,尽管通过赋予合议庭将案件直接提交审委会讨论的权力确实能够尽可能地减少因由不同主体的主观能动性所造成的、对案件审理流程的随意处置,尽管通过设置案件过滤机制在一定程度上确实能够起到减少进入审委会讨论的案件量,但如果有关“重大、疑难、复杂”案件的规定依旧不明晰,那么这一机制在实践中的运行效果如何,显然也是不容乐观的。因为一旦提请审委会讨论的案件范围不明确,那么在司法实践中,不仅“适用简易程序的刑事案件、独任审判员有疑问的案件”都会被提交审委会讨论,而且“承办人为规避风险、回避矛盾,也会将一些不属于审判委员会讨论范围的案件提交审判委员会讨论”。此外,“在某些特殊时期,如思想作风整顿、执法巡视、专项教育活动中,某些案件会因为案件以外的原因”而被反复提交审判委员会讨论。这些原因都将导致审判委员会实际上讨论案件的范围的严重扩张。

[17]与此同时,在现有法院内部权力结构未有根本性改变的情况下,由合议庭直接向审委会提交案件来进行讨论而不经过庭长(副庭长)、分管副院长、院长,这一制度设计在司法实践中是否切实可行?对此,无疑也需持谨慎态度。更重要的是,这一制度的强行实施还可能会导致庭长/院长对案件是否提交审委会讨论的审批或把关行为隐藏在合议庭行动的背后,也即合议庭提交案件实际上是经由庭长/院长同意的,进而并未真正祛除其中的行政化因素。除此之外,由院长指定的法官所构成的案件审查机构究竟是临时性的还是常态化的?它与审委会全体委员会议下设的审判专业委员会究竟是一种怎样的关系?它与法院内部的专业法官会议又是一种什么样的关系?这些显然都还需要在规则与实践中不断地厘清。更重要的是,由于根据《试点方案》,对于准备提交审委会讨论决定的案件,不仅参与审查的法官是由院长所指定的,而且案件最终是否进人审委会讨论仍需要由院长最后决定,那么这不仅会使得案件的过滤程序变得更为复杂,进而在实践中是否可行就有待进一步观察;而且这种赋予院长较大权力的做法,是否会带来案件筛选机制运作上的行政化逻辑,无疑也是需要进一步观察并持谨慎态度的。

第三,客观地说,自“二五改革纲要”提出要把审委会的工作机制从“会议制”转变为“审理制”,从而让审委会真正回归审判组织的性质以来,当下中国的司法改革始终在强化审委会案件讨论机制中的 “审理”成分。但实际上,“审理制”的改革目标却一直没有得到很好的实现。[18]此次改革虽然期望通过赋予当事人以诉讼的知情权和参与权来进一步增强审委会有关案件讨论的“审理”色彩,但就现有方案的设计来看,不仅其缺乏程序的可操作性,而且有些制度的设计也不符合庭审程序的基本逻辑。比如,当事人所提交的意见是未经庭审辩论而附卷的。与此同时,从各地法院的试验方案来看,这一改革措施也并未得到很好的落实。其中,大多数法院虽有相应的制度规定但并未开展这一方面的制度实践,一些地方法院的细化工作方案甚至将这一制度设计有意地规避掉了,比如在Jl、J3、J4、J6、Z2、Z3法院所出台的实施方案中就没有这部分内容。

第四,根据《试点方案》,审委会委员所阅读的“审理报告”,是合议庭对提交讨论案件法律问题的一种归纳。[19]在某种意义上来说,其仍然可以看成是由合议庭人为制作出来的产品。与此同时,尽管为了增强案件讨论的“审理”色彩,《试点方案》要求审委会委员“根据需要调阅庭审视频或者查阅案卷”,但客观来说,受限于审委会委员的时间成本与精力成本,这一要求在实践中基本很难得以满足。除此之外,由于召开一次审委会会议却要同时讨论多起事项,因而要求审委会委员都“亲历”每个案件的审理,显然也是相当困难的。而这其实也就意味着囿于各种条件的限制,不仅审委会会议其实并不是判定案件事实、选择法律适用的最适合空间,而且要将审委会对案件的处理由“会议制”彻底地改造为“审理制”无疑并不现实。

第五,在司法实践中,审委会的案件讨论机制一般会呈现两种状况:一是在审委会委员发表完意见之后、在投票表决进行之前,院长作为主持人会最后一个发言,那么院长的意见往往就会影响到其他审委会委员进而成为表决时的主导性意见甚至结论性意见;二是作为主持人的院长有的时候会第一个发言,那么导致的结果往往就会是其他的审委会委员对院长所发表的意见予以附和。很显然,这两种情况都会使审委会的制度功能被大大地削弱。此次《试点方案》在《实施意见》的基础上对审委会的讨论规则进行了大幅度的改造,不仅再次强调发言和表决要按照资历由低到高的顺序进行,而且强调主持人最后一个发表意见和表决。换言之,《试点方案》要求在其他审委会委员发表完意见并投票表决之后,作为主持人的院长才能够发表意见并进行表决。应当说,《试点方案》对审委会案件讨论机制与表决规则的这种重新且又理想化的设置,虽然可以适当地避免作为主持人的院长发表意见影响到其他审委会委员发表意见,但在实践中能否就此彻底解决诸如委员表达意见独立性不强等问题,能否就此避免因由身份地位上的高低因素考虑而最终屈从于领导委员的意志,这还有待观察。与此同时,更为重要的是,这一制度设计能否得到真正地贯彻落实,也有待进一步观察。因为Z1法院在细化规则中就对这一规则进行了改造,强调“审判委员会讨论案件时应当充分发表意见,按照委员资历由低到高的顺序发言,主持人最后发表意见。审判委员会讨论案件按多数意见作出决议,所有参加讨论和表决的委员应当在决议上署名”。很显然,《试点方案》中的表决程序被Z1法院在实施中“巧妙”地改造掉了。

最后,由于缺乏相应的责任机制,以往司法实践中容易导致审委会委员的行为难以规范的情况,造成一些委员对案件发表意见的过分随意性。此次改革通过建立审委会委员的办案责任制,将审委会委员的意见发表行为纳入考评指标体系之中,[20]这无疑强化了审委会委员的责任约束,有助于进一步规范审委会委员的行为。但这种考评指标体系该如何设置?能否通过考核真正起到规范审委会委员的行为的作用?对这些问题显然还需要予以进一步的观察。与此同时,尽管伴随着《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》从2015年3月18日起实施,有关审委会委员的案件讨论行为将在制度上得到进一步的有力规范,但鉴于具体落实司法责任机制的现实难度,其在实践中的效果能有几何,这同样也需要谨慎观察。[21]

可见,虽然此一轮司法体制改革就审委会制度出台了一系列新的措施,但它们所针对的仍然是那些一直围绕着审委会制度改革的“老问题”。与此同时,囿于现有的制度结构和制度逻辑,改革的实际效果可能也并不十分乐观。更重要的是,在对制度效果进行预估之时,我们还能够清晰地感受到,当前围绕着审委会制度所进行的各项改革,不仅制度的整体逻辑依旧不明晰,而且改革的制度空间也越发狭窄,制度的资源还日益稀少,推进改革的难度越来越大。而这其实也就意味着如果审委会制度功能再不发生根本性的转型,那么不仅围绕着审委会制度改革的各项措施效果不佳的问题将无法从根本上得到解决,而且有关审委会制度的改革也将陷入制度行动的困境。因此,欲突破当前之改革困境,可行的方案或许就是要转换思路,对审委会的制度角色与功能进行必要的反思。

 

三、审委会制度改革的程序建构与意义再造

如何准确定位并全面加强审委会的职权与功能,无疑是深入推进审判组织制度改革不可忽视的问题。作为人民法院内部的一级审判组织,合理地界定审委会的制度角色或者职能定位,不仅会影响审委会与合议庭的关系,进而影响人民法院内部的职权配置,而且也会影响审判权运行的整体逻辑,进而影响“让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”这一司法目标的实现。因此,尽管“四五改革纲要”将审委会的制度功能从侧重于“讨论决定重大、疑难案件”转向“总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能”,尽管这种制度功能的转型在当前已然具备了现实的基础并聚集到了足够的推动性力量,但要确保“四五改革纲要”中有关审委会制度功能的这种转型在现实之中能够真正得以完成,就必须要建构起相应的制度和细致的程序。

(一)侧重于审判工作经验总结等宏观指导职能或者只是作为法律咨询机构的审委会

根据《人民法院组织法》第10条的规定,“审判委员会的任务是总结审判经验,讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”然而在很长一段时间内,由于合议庭的职权与功能未能得到有效强化,同时法官的整体素质又确实无法令人满意,因而地方各级法院的审委会把主要的时间和精力都用于讨论决定案件上,总结审判经验等宏观指导职能普遍不被重视。但是,伴随着法院受理案件数量的爆发式增长,审委会已然没有足够的时间和精力应付案件的处理。与此同时,伴随着法官整体素质的逐步提高以及合议庭案件审理功能的日渐加强,其自然也就承担了大部分案件的审判任务。这样,经由不断的“放权”,审委会逐步从有关重大、疑难、复杂案件的讨论、把关工作中抽身而出。

当司法实践中相对较少的案件进人到了审委会,这就为审委会制度功能的转型奠定了现实的基础。与此同时,近些年来围绕着审委会制度改革的各项措施已然陷入困局的现实,也确实为审委会制度功能的转型提供了契机。更为重要的是,长期以来一直围绕着审委会制度改革的各种观念性资源构成与话语力量,还为审委会制度功能的再造提供了必要的想象空间与动力支持。而这其实也就意味着在现有的制度框架与制度结构中,当围绕着审委会改革所采取的各项措施的制度效果越发不明显时,这无疑表明审委会改革的制度空间越发地狭窄,改革已然无法获得更多制度资源的支撑。这样,要突破现有的制度困境,显然就必须转变制度角色,拓展制度能力,聚集制度资源,以期共同推动审委会制度的现代性转型。正是基于此,我们也就能够理解为什么“人民法院第四个五年改革纲要”提出要“合理定位审判委员会职能,强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能”。

将审委会的功能主要限定在“总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能”上而不再从事有关重大、疑难、复杂案件的讨论决定,这种有关审委会制度功能的转型,不仅意味着审委会将从一个主要从事具体案件审判工作的组织转变为一个主要从事审判经验总结的机构,意味着其要将更多的精力放在总结司法审判经验、制定司法政策或者出台内部性的规范文件的工作上,而且也意味着要将案件的审理权完全下放给合议庭或者独任制法官,交由其独立裁判。这样,审委会将更进一步地“放权”,将变得更像是一个法律咨询机构。

(二)审委会功能转型的程序建构

一旦审委会不再讨论决定案件,不再从事具体案件的审理工作,那么虽然绝大多数案件的审理工作都下放给合议庭或者独任制法官,但面对司法实践中依然会出现的“重大、疑难、复杂”案件,究竟该由何种审判主体予以审理比较合适呢?

基于现有的改革措施和制度资源,同时也考虑到司法改革的未来方向以及进一步发展的制度空间,我们认为,应当在职能分工与权力配置上将审委会明确区分为审委会全体委员会议和审判专业委员会,同时将重大、疑难、复杂案件的审理权交给审判专业委员会或者专业审委会委员合议庭,[22]形成审判专业委员会或者专业审委会委员合议庭专注于案件的审理、审委会全体委员会议侧重于总结审判经验和指导宏观审判实践的司法新格局。

将审委会全体委员会议的主要功能限定在总结审判经验等宏观指导职能的层面,将绝大多数案件的审理权彻底下放到合议庭,将少数重大、疑难、复杂案件交由审判专业委员会或者专业审委会委员合议庭审理,这种有关审委会制度功能的转换如果与《试点方案》中有关审判权内部运行机制的改革措施相协调,那么从程序的运行来看,在现有的制度框架中也是可行的。

首先,尽管有关重大、疑难、复杂案件的认定标准在司法实践中确实无法进一步明确化、细致化,但案件是否交由审判专业委员会或者专业审委会委员合议庭审理,则既可以由合议庭直接提交,也可以由合议庭提交后、再经审判长联席会议或者专业法官会议来决定。其中,由合议庭直接提交的案件,需是经过合议庭实质审理而无法形成决定性意见的;而由合议庭提交审判长联席会议或者专业法官会议最终决定是否需要交由审判专业委员会或者专业审委会委员合议庭审理的案件,则需要合议庭予以形式上的审查。

当然,所谓审判长联席会议与专业法官会议,这一组织形式虽然在以往的制度中并未有明确的规定,但在司法实践中,它们实际上在许多法院都已经存在了很多年。此次《试点方案》将这一实践中已然存在多年的做法予以制度化固定下来。根据《试点方案》的内容,“对于案件审理过程中发现的重要法律适用问题或者其他重大、疑难、复杂问题,独任法官或者审判长可以提请院长、庭长召集专业法官会议或者审判长联席会议讨论。”与此同时,在各地法院的改革试点中,有的法院(如J2法院)不仅在刑事、民商事、人民法庭、立案行政四个业务条线上分别成立由分管院长、庭长、副庭长和资深法官组成的专业法官会议,而且强调院长、庭长一般不得主动要求独任法官或者审判长将案件提交专业法官会议讨论,但集团诉讼、群体性纠纷、重大维稳案件、舆情关注的敏感案件以及其他有重大影响的案件除外。有的法院(如J6、Z3法院)则是将“重大、疑难、复杂或者新类型案件;合议庭在事实认定或法律适用上有重大分歧,不能形成多数意见的案件;持少数意见的法官坚持认为多数意见可能存在错误的案件;合议庭意见与本院或上级法院以往同类型案件的生效裁判有可能不一致的案件;经本院审理发回重审或请示批复的案件上诉后,二审合议庭意见与本院原答复、指导意见不一致的案件;上级法院发回重审的案件;当事人反映强烈的群体性纠纷案件”交由审判长联席会议或者专业法官会议讨论。而这其实也就意味着将案件是否交由审判专业委员会或者专业审委会委员合议庭审理的审查权限交由审判长联席会议或者专业法官会议来决定,既符合司法改革的趋势,在实践中也是可行的。

其次,审判专业委员会或者专业审委会委员合议庭对于重大、疑难、复杂案件的审理,不再是以往的 “讨论决定式”,而是与合议庭同样的审理式。这不仅有助于审委会制度功能的发挥,而且也保障了审委会委员有时间参与案件的听审,有精力调阅庭审视频或者查阅案卷,进而确保案件处理的正确性。与此同时,这也有助于当事人参与案件的审理活动,保障审判活动的公开、透明。当然,就审判专业委员会或者专业审委会委员合议庭的人员组成而言,这不仅要考虑委员的工作经历、审判经验和专业背景上的相似性或相近性,同时也要考虑案件审判工作的实际需要。而有关审委会委员合议庭,《试点方案》已有明确的规定。其要求“审判委员会委员除作为审判长主持合议庭的案件审理外,还可以与其他审判委员会委员组成三至七人的委员合议庭,审理重大、疑难、复杂的案件。审委会委员组成合议庭审理案件,按照合议庭审理案件的程序办理与此同时,在各地法院的改革试点中,有的法院(如Z1、J2、J3法院)设立了委员合议庭,侧重审理重大、疑难、复杂案件;有的法院(如Z2、Z3、J1、J4、J6法院)设立的委员合议庭则重点办理院长交办的重大、疑难、复杂或新类型案件。

第三,运用案件的变更登记制度,避免同一个案件由两个审判主体审理的情况发生。也就是说,当案件进人到法院,一般由合议庭进行审理。合议庭认为案件属于重大、疑难、复杂的范畴,则需要交由审判专业委员会或者专业审委会委员合议庭进行审理,同时变更案件的登记信息。而在审判专业委员会或者专业审委会委员合议庭完成案件的审理后,裁判文书应当交由参与审理的各位审委会委员签字方得生效。这样,就不仅能够落实案件审理上的权责利相统一的原则要求,而且也能够改变以往存在的“审者不判,判者不审”的现象。

第四,充分发挥审判管理职能,确保重大、疑难、复杂案件的审理在法定期限内完成。由于案件过滤机制的运行需要一定的期限,因而当合议庭将案件交由审判专业委员会或者专业审委会委员合议庭审理时,需要切实把握好审理期限,确保重大、疑难、复杂案件的审判在法定期限内完成。

(三)审委会功能转型的意义诠释

将审委会全体委员会议的主要功能限定在总结审判经验等宏观指导职能层面上,将绝大多数案件的审理下放到合议庭,将重大、疑难、复杂案件交由审判专业委员会或者专业审委会委员合议庭审理,这不仅代表着审委会的工作重心发生了转移,而且也意味着审委会的职权被重新配置。与此同时,有关审委会制度功能的这一转型,不仅意味着凸显了合议庭或者独任制法官在司法审判活动中的中心地位,而且也意味着在区分审委会全体委员会议和审判专业委员会这两种主体职责的基础上重视审判专业委员会或者专业审委会委员合议庭的职能发挥。

首先,这是符合当下中国司法改革的整体趋向的。因为从目前开展的有关审判权内部运行机制改革的情况来看,特别是《试点方案》中的有关制度设计,构建多元化的审判组织模式,专业化审判团队业务,进一步突出合议庭在案件审判中的主体地位,无疑是此次司法体制改革的一项基本共识。[23]而由于合议庭是人民法院审理案件的基本单元,在绝大多数案件的审理活动中发挥着主导作用或者核心作用,因此,将绝大多数案件交由合议庭审理,避免由审委会讨论案件时所易于出现的“审者不判,判者不审”的现象,这无疑是符合当下中国司法体制改革要求的整体趋势。

其次,这也充分利用了现有的改革资源,为进一步改革留下了足够的空间。因为基于科学设置审判组织、优化配置法院内部各主体的审判职责与管理职责的改革目标,《试点方案》不仅重点突出了合议庭和独任制法官在审判活动中的地位,而且又设置了专业法官会议或者审判长联席会议来讨论合议庭和独任制法官在审理过程中所发现的重要法律适用问题或者其他重大、疑难、复杂问题。与此同时,《试点方案》还规定,由审委会委员组成的合议庭审理重大、疑难、复杂案件。因此,在《试点方案》所设计的案件把关机制和审理流程结构之下,将审委会的主要功能限定在总结审判经验等宏观指导职能层面,将重大、疑难、复杂案件交由审判专业委员会或者审委会委员合议庭审理无疑是可行的。除此之外,如果我们进一步联系到当前正在开展的法官员额制改革,那么审委会制度功能的转型显然又是极为必要的。

第三,将审委会全体委员会议和专业委员会议的功能进行内部性区分,同时又将相同专业背景的审委会委员组合成审委会委员合议庭,这既有利于审委会全体委员会议总结司法审判经验职能和案件决策职能的均衡、有效发挥,也有助于提高审委会工作的专业化水平、提升具体案件审判指导工作的质量和效率,还能够确实保障重大、疑难、复杂案件的专业化审理与独立性裁判。

第四,这有助于实现“推进以审判为中心的诉讼制度改革”目标。以审判为中心的诉讼制度改革的重要原则之一就是坚持庭审中心主义,强调法官对于案件审判活动的亲历性。以往围绕着审委会工作机制的“审理化”改造往往不彻底,很大原因在于,一方面,受时间和精力等各方面因素的限制,审委会委员无法都亲历案件的审判活动;另一方面,审委会的工作规则也并不完全具备改造成为庭审规则的可能性。而将审委会全体委员会议和专业委员会议的职能分开,并且把审判专业委员会打造成为合议庭(或者采用审委会委员合议庭),不仅能够确保审委会委员亲历案件的审判活动,而且能够适用合议庭规则进行案件的审理。这样,既能保障诉讼当事人的各项诉讼权利,也能保障审委会委员对于案件处理的意见表决权。

最后,这有助于落实“谁办案谁负责”的原则,符合“审理者裁判,裁判者负责”的要求。以往对于合议庭交由审委会讨论的案件,审委会的处理意见无论与合议庭原初意见是否一致,都将成为案件处理的结论性意见。这样,表面上来看,尤其是从裁判文书的信息上看,案件是由合议庭承办的,但实际上,背后的决定性力量却是审委会。因此,这就容易造成权责不统一,形成“审者不判,判者不审”的馗尬局面。而将重大、疑难、复杂案件交由审判专业委员会(或者暂时交由审委会委员合议庭)审理,由参与案件审理的审委会委员直接签发案件的裁判文书,则可以保障权责利相统一。

 

四、结语

本文通过对当下基层人民法院审委会实际运行情况的数据统计分析与制度梳理,力图展示审委会制度改革的结构空间与现实基础,进而在此司法国情条件下,笔者尝试对当前审委会制度改革的各项措施进行在地化的效果预估与风险预判,揭示审委会制度改革在现有的制度逻辑与制度结构上所遭遇的各项瓶颈。在笔者看来,尽管当前围绕着审委会制度改革所出台的一系列措施确实能够发挥一定的作用,但改革就整体而言也遭遇到了制度逻辑依旧不明晰、制度空间日渐狭窄、制度资源逐渐稀少、制度效果不乐观等现实困境。而要突破当前的这种改革瓶颈,就必须进一步清晰审委会的制度功能,通过制度建构切实地将审委会的主要功能限定在总结审判经验等宏观指导层面,将绝大多数案件的审理下放到合议庭,将重大、疑难、复杂案件交由审判专业委员会或者专业审委会委员合议庭审理。惟有如此,才能切实理顺审判权内部运行机制,真正确保审判权独立、公正地行使。

[1]需要说明的是,这6个基层法院和3个中级法院的样本选取,虽未经过严格的样本性筛选与论证,但也是结合S省的实际情况所作出的有针对性的选择。因而,尽管数据统计并不具有严格意义上的样本性,但在对这些数据进行谨慎分析以及同时结合其他研究成果的数据统计的基础上,还是可以赋予这些数据统计以样本的代表性的。与此同时,虽然在此一轮审判权运行机制改革中,在S省的这9个法院中只有一个被最高人民法院确定为改革试点单位的,但其他法院也将包括审委会制度改革在内的审判权运行机制改革作为各自法院司法改革的主要内容。因此,我们将援引它们的相关改革措施,以大致评估此一轮司法体制改革中围绕着审判委员会制度的各项措施的改革效果。

[2]我们甚至可以大胆地推测,法院审级越高,进入审判委员会讨论的案件数量就会越大。这一点在有关S省高级人民法院审判委员会讨论案件的统计数据中可以得到一定的印证。2013年与2014年,该法院的审判委员会讨论的议题共计328件(刑事223件、民商事52件、行政17件、执行5件、其他议题31件)和324件(刑事181件、民商事105件、行政18件、执行6件、其他议题14件)。与此同时,如果我们联系到S省高级人民法院2013年、2014年审执结案件数分别为5851件和7598件,那么进入审判委员会讨论的案件数就占年度总结案数的5.60%和4.26%。

[3]这一结论的相关佐证,可参见洪浩、操旭辉:《基层法院审判委员会功能的实证分析》,《法学评论》2011年第5期;李志增:《司法公正的障碍还是保障?——中国基层法院审判委员会制度研究》,《河南财经政法大学学报》2013年第6期;王彪:《基层法院院庭长讨论案件机制研究》,《中国刑事法杂志》2011年第10期;高洪宾:《中国审判委员会制度改向何处:以本土化为视角的思考》,《法律适用》2006年第3期。

[4]这一结论的相关佐证,可参见朱德宏:《一个基层法院审判委员会刑事裁判制度运行的调查报告》,《中国刑事法杂志》2014年第6期。

[5]有关审判委员会的“放权”改革,可参见肖仕卫:《基层法院审判委员会“放权”改革的过程研究》,《法制与社会发展》2007年第2期。

[6]参见顾培东:《人民法院内部审判运行机制的构建》,《法学研究》2011年第4期。

[7]龙宗智:《论建立以一审庭审为中心的事实认定机制》,《中国法学》2010年第2期。

[8]蔡彦敏:《断裂与修正:我国民事审判组织之嬗变》,《政法论坛》2014年第2期。

[9]虽然司法实践中也有少数会在裁判文书中交代本案是经本院审判委员会讨论决定的情形,但裁判文书的最后署名主体仍是合议庭。

[10]龙宗智:《论建立以一审庭审为中心的事实认定机制》,《中国法学》2010年第2期。

[11]参见顾培东:《再论人民法院审判权运行机制的构建》,《中国法学》2014年第5期。

[12]该组数据统计来自洪浩、操旭辉:《基层法院审判委员会功能的实证分析》,《法学评论》2011年第5期。

[13]有学者的研究指出,“审委会平均讨论一起重大、疑难、复杂案件的时间仅为半小时左右。”北京市第一中级人民法院课题组:《关于推动审判委员会制度改革 强化其职能作用的调研报告》,《人民司法》2014年第3期。需要说明的是,虽然有关案件/事项的讨论可能会多次上审委会讨论,因而讨论的次数和时间将会有所增多,但这只是个别情况,大多数案件/事项都是经过审判委员会一次讨论便决定下来的。

[14]参见公丕祥:《当代中国的司法改革》,法律出版社2012版,第135页。

[15] 《实施意见》第16项规定:“审判委员会讨论案件实行民主集中制。审判委员会委员发表意见的顺序,一般应当按照职级高的委员后发言的原则进行,主持人最后发表意见。审判委员会应当充分、全面地对案件进行讨论。审判委员会委员应当客观、公正、独立、平等地发表意见,审判委员会委员发表意见不受追究,并应当记录在卷。审判委员会委员发表意见后,主持人应当归纳委员的意见,按多数意见拟出决议,付诸表决。审判委员会的决议应当按照全体委员1/2以上多数意见作出。”

[16]习近平:《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》,人民出版社2012年版,第10页。

[17]李和鹏:《审判委员会讨论案件范围应予明确》,《人民司法》2010年第11期。

[18]参见蒋惠岭:《建立符合司法规律的新型审判权运行机制》,《法制资讯》2014年第4期。

[19] 《试点方案》规定:“合议庭认为案件需要审判委员会讨论决定的,应当归纳关于案件法律适用的不同意见,并阐述相应的理由。”

[20]顾培东:《再论人民法院审判权运行机制的构建》,《中国法学》2014年第5期。

[21]相关研究,可参见陈柏峰:《领导干部干预司法的制度预防及其挑战》,《法学》2015年第7期。

[22]需要说明的是,由于不同层级的人民法院在人员构成上具有较大的差异,因而就组成审判专业委员会来说,最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院和部分有人力资源条件的基层人民法院对此并无难处。但对于一些人力资源相对匮乏的基层人民法院而言,它们就无法组成常态性的审判专业委员会。有的基层人民法院甚至只有一个刑事或民事合议庭,因而对于这类基层人民法院而言,则需要根据法官的工作经历、审判经验和专业背景的相似性或相近性,同时考虑到案件审判工作的实际需要,组成专业性的审判委员会委员合议庭,负责审理重大、疑难、复杂案件。

[23]参见方乐:《审判权内部运行机制改革的制度资源与模式选择》,《法学》2015年第3期。

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