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方乐:审判委员会制度改革的类型化方案

一、问题的提出

自人民法院“四五改革纲要”颁行以来,有关审判委员会制度改革的讨论,就更多地从制度存废的价值理念之争转向了如何对制度的工作机制与工作方式进行技术化改造上。最高人民法院希望通过工作机制的改革来完善审判委员会制度,使其制度功能够更好地发挥。而一些新的经验性研究也为审判委员会制度改革方案摆脱价值理念或者意识形态之争进而专注于工作机制上的技术化改造提供了支持。比如,这些研究表明,不仅有关审判委员会制度及其实践的一些既往认识以及基于这种认识而提出的改革对策都是需要重新评估的;——比如这些研究发现,审判委员会委员的专业化程度已经很高了、审判委员会研究讨论的案件范围和数量其实并不大、审判委员会对于合议庭案件处理意见的尊重也是常态性的等等;而且通过工作机制上的改革来完善审判委员会制度,无论是对于当下中国的司法实践还是司法体制改革,都是一种谨慎而务实的态度。

新的分歧集中到了有关审判委员会工作机制的设计上。比如,就最高人民法院下发的、上述四个有关审判委员会制度以及工作机制改革的方案而言,其中不仅改革的着力点较为分散,缺乏整体性规划;而且一些改革措施的理想化色彩较浓,——若是在实践中推行,要么会因缺乏可操作性而被搁置,要么就会产生副作用进而导致程序机制与制度的双重异化;还有一些改革举措是相互矛盾的。与此同时,尽管新的经验性研究在审判委员会制度的实践机理上重新达成了一些共识,但这些新的发现不仅有待进一步验证,——尤其是由于这些研究的经验性材料主要都是基于某个省域范围甚至某个基层或者中级法院之内的因而也就需要放置在全国的实践中来进行全局性考察;而且它们也只是减轻了对于审判委员会制度的价值理念之争,并不能从根本上否定以往基于某种价值理念的标准出发而对审判委员会制度所进行的衡量进而呈现出的问题。这意味着对于审判委员会制度的角色定位,认识上的分歧依然存在。而基于不同的认识所提出的、有关审判委员会工作机制的改革方案,相互之间的差异性自然也十分明显。此外更重要的是,从司法实践来看,不仅审判委员会制度所发挥的功能本身就是多元化的,而且制度功能的不同构成要素之间还可能是相互矛盾的。——尽管这些多元且矛盾的因素存在,能够对审判委员会的制度弹性和制度能力起到加强作用,但这同时也加剧了有关审判委员会工作机制改革方案的差异性。

分歧还会随着改革方案所需综合考量的变量因素的增加而变大。其中,直接的变量因素包括司法责任制地推行所带来的审判委员会制度运行空间与运行机制上的变化、审判权运行机制改革所带来的审判委员会与法院内部其他审判主体之间关系的结构性调整等等;间接的变量因素包括审级制度改革所带来的上下级法院功能的分化、省以下地方法院人财物统一管理和巡回法庭的设立所带来的地方法院制度角色的变化等等。很显然,这些变量性因素的综合存在,既会使得通过统一的制度规划与工作机制设计来最小化制度运行的差异性格局进而完成司法的统一性的难度增加,也会使得最高人民法院现有的、关于审判委员会工作机制改革方案的稳定性以及改革方案的施行效果变得不可控制,还会使得基于不同的知识参照系而进行的有关审判委员会工作机制改革的理论探讨相互间差异性进一步扩大,进而导致在变量性因素没有消除或者可控制之前,任何行动的意义大打折扣。那么,该如何推进审判委员会制度改革呢?

 

二、立场与方法

改革不能忽视主体的利益关切而沦为一场简单的制度建构运动。相反,如果忽视地方法院在审判委员会制度改革中的利益需求,意识不到审判委员会制度改革会同时对法院的管理者与普通法官的司法责任分担机制产生影响进而导致法院管理者的管理机制被瓦解和普通法官安全感被稀释以及由此所带来的两者工作压力皆增大的局面,不想办法在旧的责任分担机制被改革之后为法官们找到新的、替代性的责任分担机制,同时也不想办法为法院的管理者建立新的案件质量的有效控制机制,不努力以最小的代价最大限度的解决法官以及地方法院的问题,它就无法有效调动地方法院以及法官参与审判委员会制度改革的积极性。这样,面对最高法院推行的、统一性司法改革方案,地方法院以及法官不仅会以差异化甚至自我类型化的方式来应付,还可能会将原本利益冲突下的“技术层面的问题转化成意识形态层面的问题”,进而使得审判委员会制度改革在很多地方仍是“雷声大雨点小”,审判委员会制度的运行机理也是“换汤不换药”。

改革必须要充分回应主体的利益需求并尽可能平衡好主体间的利益冲突。因此,面对最高法院给出的、有关审判委员会制度改革“一刀切”而非“类型化”的方案,我们或许需要换个思路,尝试着将“差异性”作为审判委员会制度角色定位的基础以及审判委员会工作机制改革的目标导向,将上下级法院之间存在一种“差异差异化”的机制作为具体改革方案的设计思路,进而在此基础上对不同制度角色中审判委员会的工作机制进行差异化设计,以期在制度意义中的“审级”和“法院层级结构”上、而非物理空间意义中的“区域”上实现审判委员会职能的明晰化,进而以此消除审判委员会制度运行中的“不确定性”以及由此所造成的法院审判权内部运行秩序混乱。

本文的经验性材料主要源于“中国裁判文书网”(http://wenshu.court.gov.cn/)以及S省的高级法院、中级法院(3个,分别编号从Z1至Z3)和基层法院(6个,分别编号从J1至J6)。“中国裁判文书网”是目前国内法院裁判文书上传数量最大的官方网站,文书的时间段主要集中在近几年,——2013年以前的文书也有部分上传,并且裁判文书的数量每天都是动态变化着的。S省位于中国东部,经济发展水平居于全国前列。3个中级法院和6个基层法院,不仅在地理位置上分处S省的南部、中部和北部,在经济发展水平上也处于S省所辖地市排名的前端、中部和后部。

就经验材料的处理需要说明的是:第一,对于裁判文书的数据统计,主要基于司法实践中这样一个前提性的认识,即凡是经过审判委员会讨论决定的案件,都会在裁判文书中出现“经本院审判委员会/审委会讨论决定”的字样。但也可能会出现文书写作上的“意外”,即案件经由审委会讨论决定但在文书中却未注明的情形。第二,由于数据较大且处于随时更新的动态之中,因而无法逐一核实,数据的准确性完全依赖“中国裁判文书网”的搜索引擎。第三,由于每个法院的裁判文书上网工作在进度和方式上存在不同,因而依据裁判文书的数量统计来反映各法院司法活动的情况,可能存在一定的不匹配性,尤其是一些统计数据显示为“0”的项目。这些其实都意在提醒,由于数据统计方法和样本法院的选取从根本上来说都是未经严谨的科学性论证的,因而这些实证性的调查结果既具“大数据”上的证明力诱惑,也同时隐藏着风险。这样,为了验证其中的一些发现,同时也为了降低部分结论性意见可能出现的偏差,我又对S省份外、其他地区的12个法院(同时包括高院、中院和基层院)30多位法官进行了个别访谈,以兹用法官们的切身感受来比对经由数据统计而得的发现。

 

三、类型化改革审判委员会制度的现实基础

尽管国家法律对于审判委员会制度有着明确而统一的规定,但在实践中,审判委员会制度在不同法院中的运行状况却呈现出一种差异化的格局。

(一)制度规定上的差异化格局

以审判委员会讨论的案件类型为例,——这是审判委员会制度运行的起点,尽管针对不同层级的法院,《实施意见》不仅对应当提交审判委员会讨论的、原本较为抽象的案件类型(即“重大、疑难、复杂案件”)予以了详细规定(第8、9、10条),而且对合议庭可以提请院长决定提交审判委员会的案件类型也予以了明确说明(第11条)。然而这些看似统一且明确的规定,却在各地方法院的细化规则或者实施意见中发生了变化。

就S省10个法院的审判委员会工作规则而言,我们发现,尽管高级法院和中级法院对《实施意见》中规定的、应当交由审判委员会讨论的七种案件类型都予以了严格落实,但也存在一定的变通:不仅案件类型的前后排序并不对应,还额外增加了一定的数量。比如,就高级法院而言,它额外增加了四种案件类型。而就中级法院来说,每个中级法院额外规定的案件类型及其数量又都不相同。复杂的情况出现在基层法院。仅就我们所选取的样本法院而言,不同的基层法院对于应当提交讨论的案件的认定标准,不仅与《实施意见》中的规定不同甚至出入很大,而且相互之间也都不一样。比如,J2法院的规则虽然在形式上一一对应落实了《实施意见》中规定的六种案件类型,但最后两种类型却并不完全一致。此外的5个基层法院,它们在规则中,最多对应落实的有3种类型(J3),最少的为1种类型(J5)。

更重要的是,这些规则虽然由各自法院所制定,但在实践中,不仅普遍存在难以严格执行的问题,而且规则本身也易于变动。一些受访的法官直言,不仅“规则会随院领导的变化而变化,会随院领导注意力的变化而变化”,而且“规定的与实际上操作的并不完全一致”。此外,样本外还有很多法院(包括高院、中院和基层院)至今都没有制定这类规则。虽然它们声称会严格执行《实施意见》的相关规定,但这些法院的受访法官却普遍认为,“案件是否提交审判委员会讨论,主要靠庭或者院领导的把握,随意性相当大。”

这一现象的背后,一方面反映出最高法院与地方法院在案件处理的利益考量上存在差异。比如,虽然规则中的案件类型排序并不能够完全说明问题,但这至少反应出以《实施意见》为外在表征的最高法院对于案件类型的考虑和以各种形式的工作规则所表现出的地方法院的关注重点并不完全一致:最高法院希望地方法院更多考虑案件的审级利益,但地方法院更关心的是包括审级利益在内的、更大范围上的案件影响力。另一方面也反映出各地方法院在案件的处理上并非利益追求完全一致的行动者。因为将何种案件纳入审判委员会讨论,从表面上看,需要各地方法院出于自身审判工作的实际需要对最高法院的规则进行在地化解释。但从本质上看,规则的差异不仅意味着被各个法院纳入考量的现实因素各不相同,而且每个法院虽然明里暗里拓展解释权的能力与空间并不一样,但它们对解释权的行使却都相当随意。

(二)运行结果上的差异化格局

以“缓刑”案件为例来进一步证明这一点。尽管《实施意见》并未明确规定要将此类案件纳入基层法院审判委员会讨论的案件范围,也尽管从样本中的6个基层法院来看,有的明确进入到了审判委员会的工作规则之中(J1、J4、J6),有的却并未明确出现在规则里(J2、J3)或者未出现在规则的显著之处(J5),但从实际运行来看,“缓刑”案件在这6个基层法院都是需要经过审判委员会讨论决定的。

然而,并不能够以此推断全国。因为从全国各基层法院的司法实践来看,我们发现,不仅并非所有的缓刑案件在基层法院都是一律需要经由审判委员会讨论决定的,而且各基层法院审判委员会对于缓刑案件的关注程度也大不相同。比如,表1的数据统计表明,审判委员会在“缓刑”案件中的出场频率,最高的大约为27%,最低的不到0.5‰,——最高的是最低的560多倍。与此同时,审判委员会在“缓刑”案件中的出场频率均值为57.860‰,其中18个法院在均值以下,13个法院则在均值以上。这种差异性的极大呈现,其实意味着在基层法院的司法实践中,哪些“缓刑”案件需要进入审判委员会讨论决定,哪些不需要,很多法院要么缺少明确的规定,要么有规定也不严格执行,相关的认定标准以及程序启动都较为随意。

尽管我们无法验证这种差异化的制度规定与运行结果对于个案处理的公正性而言是否会有影响,但是这种制度中无处不在的“随意性”对于案件的普遍处理以及更宽广意义上的、司法的统一性和司法公信力的形成而言,无疑是消极的。因为它所提供的,是一种不稳定的司法案件处理机制,一种对于案件的普遍处理而言流程与质量皆不可控的司法产品生产机制。与此同时,这种差异化的司法制度运行格局以及不稳定的案件处理机制运行状态,还会造成案件处理在程序机制选择与裁判结果形成上都无法实现“类似案件的类似处理”,带来法律适用的不统一,进而造成辖区内或全国的司法冲突,最终削弱司法的法治意涵。

退一步,面对差异化格局,客观的说,只要司法制度结构中所配置的、统一司法的机制能够有效运转,就能够确保这种司法冲突的顺利化解,使差异化在法院内部得到及时解决进而对外输出一种符合“类案类判”标准的司法产品,避免“同案不同判”现象的出现。换言之,面对差异化的格局,只要存在一种“差异差异化”的机制,就能够在一定程度上确保司法的统一性,避免差异化格局危及到司法的公信力。但遗憾的是,由于审判委员会本身在制度角色的原初设计上就被同时赋予了一定的“统一司法”功能,以及由于审判委员会的制度功能在上下级法院之间又并未差异化的进行配置,因而制度运行的不稳定以及由此所造成的差异化格局,一方面对于法院内部而言,无疑会使其自身所拥有的“统一司法”的功能被弱化,造成“差异化不掉差异”的被动局面;另一方面对于上下级法院而言,显然又会为下一轮利益的恶性博弈埋下伏笔,进而加剧制度整体运行上的不确定性,导致审判权运行秩序的混乱以及统一司法功能的进一步落空。换言之,由于制度运行的不稳定以及由此所造成的差异化格局,不仅会使得审判委员会制度无法有效地进行“差异化差异”进而造成统一司法的职能在法院内部以及上下级法院之间失灵,也会导致差异化在上下级法院之间复合化叠加后从而造成差异化程度进一步扩大。这样,问题的就更加严重了。

可见,对于审判委员会制度在中国这样一个超大型国家里的运行而言,差异化的格局实际上并非问题的关键所在。重要的是制度运行的不稳定性。因为这种不稳定性,不仅会在制度的运行中导致制度内部结构本身累积起各种矛盾,影响制度功能的发挥;也会为制度的运行提供一个结构开放的内、外部环境,使得外部因素能够极为便利地影响制度运行,进而造成制度运行在整体上呈现不确定性状态,最终导致制度运行的失范、无序以及基于此形成制度运行状态的进一步差异化和制度统一司法功能的基本落空。很显然,这种结果对于审判委员会制度的运行而言才是致命的。

 

四、类型化改革审判委员会制度的目标导向

消除制度运行中的不确定性,自然也就成了审判委员会制度改革的首要目标。因为尽管就个案而言,差异化或许是制度运行的不确定性所导致的,但从整体来看,制度运行的不确定性不仅会导致甚至加剧制度运行状态上的差异化格局,而且制度运行状态上的差异化格局又会加剧人们对于制度运行不确定性的担忧。

的确,制度运行上的不确定性,首先会混淆制度角色的内部构成,导致制度功能在内部构成上的清晰化分工难以形成。比如,制度运行的不确定性不仅会使审判委员会制度的内部权力格局不明晰,——究竟是讨论具体案件还是总结审判经验;也会造成审判委员会与法院内部其他审判主体之间原本存在的、经由“个体判断”到“集体判断”的这一意见优化格局中的权力边界模糊化,进而造成司法实践中审判委员会可以随时通过其作为“案件质量的控制机制”、“司法责任的分担机制”甚至“审判经验的总结机制”和“司法行为的监督机制”等一系列正当化的途径将法院内部的司法权力向其集中,从而形成即便案件不提交审判委员会讨论、但审判委员会却始终保留着随时让这些案件提交其讨论并最后“拍板”的权力。这种法院内部存在的、朝向“集权”但却又“无形”的权力体制,显然从整体上并不利于法院内部各审判主体的权力配置及其运行机制的优化。因而我们看到,尽管经过多轮司法改革,审判委员会的制度形式及其实践格局早已“今非昔比”,但只要“这一不符合审判规律的审判组织和审判方式”存在,对于它的质疑(无论是合理的还是不合理的)就不会停止。

又比如,制度运行的不确定性会使得原本在本体论和方法论上就难以区分的、有关“事实认定”与“法律适用”的边界更加模糊化,进而使得审判委员会在案件讨论时有关“事实认定”与“法律适用”问题边界更加不清晰,最终造成案件的事实认定与法律适用在审判委员会制度的整体实践中难以被区分的格局。因而我们看到,尽管《试点方案》第12条和《责任意见》第10条都明确规定了审判委员会讨论的案件事由应当仅限于法律适用问题,合议庭提交审判委员会讨论决定的也只能是关于案件法律适用的不同意见;但在《责任意见》中,不仅第9条规定审判委员会也可讨论涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件,而且第31条也从审判责任承担的角度规定无论是审判委员会还是合议庭都必须要讨论案件的事实认定。这种在“事实”与“法律”之间的制度摇摆,反映出的恰恰正是制度角色在内部分工上的模糊化,以及越想厘清却反而“剪不断、理还乱”的制度能力上的无奈。与此同时,这种制度角色分工上的模糊化,也会使得从司法实践上来看,一刀切地将审判委员会的案件讨论范围仅限定在法律适用问题之上而不从整体上同时关注案件的事实认定与法律适用问题,“在目前阶段似乎很难在所有层级法院推广实施。”因为一旦把审判委员会的案件讨论仅限定为法律适用问题而不关注事实认定,“某些个案的办案质量恐怕难以保证,从而损害个案层面的司法公正。”

其次,制度运行的不确定性也会导致一些改革举措的效果不可控制。比如,在审判委员会运行机制中,就委员意见的“发言与表决”而言,尽管《试点方案》和《责任意见》给出的是两个略有不同的改革方案,也尽管改革者试图以“法官等级”取代“资历”为标准来进行发言顺序的安排,以期使得委员意见的表达和表决更加的民主化,但从实际效果来看,这两个方案其实都无法在实践中杜绝“主持人”不按顺序发表以及发表案件处理的倾向性意见并以此影响其他审判委员会委员。——来自某基层法院审判委员会的会议档案记录表明,除听取汇报阶段外,审判委员会的“委员们在提出询问、发表意见、形成决议三个阶段并未遵守严格的发言顺序,基本上是自由发言。最重要的是,作为主持人的院长(或副院长)经常在提出询问和发表意见阶段就表明自己的观点。”有时即使主持人不直接发表意见,委员们也能揣测出来并据此表达。此外,在审委会“讨论无法形成决议或主持人认为不宜作出决议时,主持人可以作出以后再议的决定。”这些其实都意味着,审委会主持人“主导决策过程的现象十分常见。”又比如,尽管《责任意见》第31条试图通过对“合议庭”与“审判委员会”、审判委员会委员中的“多数意见”与“主持人”之间的责任区分来倒逼合议庭、审判委员会委员以及“主持人”更好的履行职责,但实际的效果很可能却是:为了减轻责任,合议庭会选择将案件的全部信息都提交给审判委员会讨论,而审判委员会也会要求合议庭提交讨论的是案件的全部信息;或者,下级法院为了从整体上减轻司法责任而选择将案件请示上级法院并依据上级法院的意见来进行案件的处理,由此不仅导致合议庭与审判委员会更紧密的捆绑,造成案件在法院内部审判主体间流转的缓慢,进而整体上看影响到了审判权的独立运行以及案件处理的效率;也会使得上下级法院之间的关系变得复杂化,最终对审级独立产生影响。

第三,制度运行的不确定性还会带来人们对于制度的庭审化改造以及案件讨论过程公开化的迫切渴望。一些有关审判委员会制度改革的措施可以看成是这一方向上的努力。比如,《试点方案》第15条提出:“对于提交审判委员会讨论决定的案件,应当将拟讨论决定的事项、审判委员会委员名单、召开审判委员会的时间等提前告知当事人。当事人有权申请审判委员会委员回避。当事人对审判委员会拟讨论决定的案件法律适用问题提交新的辩论意见的,应当附卷。审判委员会委员应当事先阅读审理报告,了解合议庭对案件事实问题的认定和对法律问题的意见,并根据需要调阅庭审视频或者查阅案卷。”与此同时,《责任意见》第11条规定:“审判委员会评议实行全程留痕,录音、录像,作出会议记录。”然而,这些虽然符合司法的理想,但从实践来看,它们却并不具有可操作性。更重要的是,这一改革方向还会造成“审判委员会”与“合议庭”这两种审判组织的角色逐步模糊化。

第四,制度运行的不确定性,也会使得人们不仅对制度运行过程中的“亲历性”提出很高的要求,还会对审判委员会的“专业性”产生质疑。因为不确定性的制度运行结构和运行状态,会将制度运行过程中所遭遇的、看似微不足道的影响因子的作用而无限放大,进而使得制度运行越发不可控制。而与此同时,只有在夯实“确定性”的基础上同时将“不确定性”因素尽可能排除在司法制度的运行之外,人们才能够获得司法的确定性以及由此所带来的“安全感”。

比如,就司法的“亲历性”而言,由于审判委员会对案件事实主要靠“听取汇报并作出决定,其事实判定实际上是建立在‘传闻’之上。因为审委会,至少是其中多数成员,既没有听审,也没有看卷,他们对案件事实的判断,基本上是基于案件承办法官的汇报。这种汇报,不是第一手的材料,甚至不是如笔录这样的‘二手材料’,而是法官根据一手材料和二手材料所确认并讲述的‘故事’。而且这种汇报也不能实现证据与事实的质证,因为原始人证不在场,而且抗辩双方也不在场。可见,由于这些条件限制,审委会会议不是判定案件事实最适合的空间。”但实际上,一刀切地将亲历性作为审判委员会制度运行的基本要求,并不符合司法的基本原理。因为从司法实践来看,“亲历性”主要是对案件一审活动的司法要求,而对于二审或者再审案件的处理,亲历性并非基本要求。

又比如,就审判委员会的专业性而言,当前审判委员会委员的法律专业知识结构较之于以往已有了极大地提升。以S省除高级法院外的9个样本法院审判委员会人员构成情况为例,这些委员不仅学历层次实际上都相对较高(全部是本科以上学历,主要又都是研究生学历),而且大多数拥有法学专业背景。与此同时,这些委员们均具有较为丰富的司法审判工作经验。比如,样本中的这9个法院,委员们平均从事司法审判工作的年限都在10年以上,个别的还在15-20年以上。但即便如此,不认可审判委员会作为专业化审判机构的平均占比值却为29.57%。其中较之于社会普通市民,法律人的不认可度则平均高出了13.6%。当然如果我们再进一步联系到相当多的法官和律师在“其他事项”栏目中所填写的是“废除审判委员会制度”的内容,那么这意味着法律人的不认可度会更高。——客观地说,尽管审判委员会委员在专业性上已不存在问题,也尽管对它们的质疑很难站住脚,但这些裹挟在“道德直觉”里的“声音”无疑还是会影响到审判委员会制度的合理性基础。

我们要意识到,对于案件的处理而言,审判委员会的制度优势在于能够集中优势审判力量并运用集体决策机制来对重大疑难复杂案件进行处理,确保案件处理质量的可控性,避免案件处理不当所引发的风险。而对于法院来说,审判委员会的制度优势在于能够通过集体决策机制来确保法院案件处理的整体质量,确保“类案类判”,避免出现因由“类案不类似处理”而带来的法院公信力危机。然而,一方面,由于集体决策机制坚持的是“少数服从多数”的民主集中制原则,施行的是集体研究、集体讨论、集体决策、集体负责的方式,因而这种政治化的集体行动逻辑就与司法活动中审判权的独立行使以及“谁办案谁负责”的司法理念存在一定的差距。因为“在司法审判活动中,如果不是单个的法官负责,而是若干法官集体负责,那就意味着事实上没有法官在负责。”而缺乏责任承担的司法,其公正性又是难以保障的。另一方面,对于案件处置风险的防控,使得司法的管理者期望将更多的案件纳入这一处理机制之中,进而造成审判委员会讨论案件范围与类型的扩张。因为各级法院的管理者都无法容忍“权力在法官、压力在法院、责任在院长”的被动格局。实践中,一些并不属于“重大疑难复杂”的案件也往往会被司法的管理者以“法律适用问题复杂”为由而提交到审判委员讨论决定。而与此同时,出于“减轻自身责任或者减少判决给其带来的不利影响”的现实利益考量,法官也愿意让渡裁判权给审判委员会,进而同样将一些原本并不属于审判委员会讨论的案件也提交给审判委员会讨论,让审判委员会“解决不适宜由其他审判组织和机构处理的问题。”

这就造成尽管这一机制不稳定但大量案件仍然还是会涌入其中的局面,由此带来的不仅是制度原初功能的进一步被稀释甚至逐渐异化,同时也降低了案件的处理效率。而为了提高效率,审判委员会制度在运行中就会越来越依赖“会议制”而不是“实地调查”、依赖合议庭对于案件的汇报而不是亲自查阅案卷、调阅庭审音频视频,同时司法决策的作出也越来越依靠行政决断而非成本更高的民主化讨论,越来越依赖主要领导的“拍板”而不是“讨论”。如果再将审判委员会委员身份上的“行政化”因素考虑在内,那么这些因素的综合存在,就会使得审判委员会有关案件处理的过程以及结论性意见的得出,究竟是出自于民主化讨论后的法律决定还是“领导们”经由“闭门会议”之后的行政决策,两者之间的边界就会开始模糊起来。换言之,由于在现行的法官管理制度下,要彻底地割断审判委员会委员身份上的“司法者”与“行政管理者”之间的联系,还并无可能。与此同时,法院内部流动着的“行政化”机理,又会强化审判委员会委员身份上的“行政官员”色彩以及行动上的“行政化”逻辑。这样,在会议制下,审判委员会委员对于案件所发表的意见,究竟是出于自身的一种专业性的法律判断,还是一种行政性的表态,一种自主性的判断与表达还仅只是对领导意思的揣摩或者对领导意见的简单附和亦或是对领导意志的行政化服从,自然也就无法清晰地予以界分了。由此也就造成一种“在法院内部,法官办理案件,需要服从法院整体的领导”的社会认识,以及导致审判委员会制度运行在整体上处于行政化逻辑的宰制进而表现为一种随“法院领导们的意志、心情的改变而改变”的不确定性状态。而也正是由于这种不确定性状态的存在,不仅为法外因素进入审判委员会制度的运行提供了可能,也造成审判权运行秩序的失范,更加剧了人们对于这种制度的担忧。

可见,制度运行的不确定性,不仅会模糊制度本身的功能定位,也会削弱制度的能力。因此,要消除制度运行的不确定性,就必须要在正视这种差异化格局的基础上,通过类型化的制度建构,来实现制度运行的确定性的同时将差异化控制在可接受的范围之内,进而形成良好的司法运行秩序,最终提升司法的公信力和司法权威。

 

五、类型化改革审判委员会制度的方案设计

(一)“区域”与“案件类型”无法成为类型化的标准

地域的差异性、案件类型以及由此两项因素主要综合而成的地方法院司法惯例,是影响审判委员会制度在实践中“出场频次”的重要因素吗?我们先来检验“案件类型”。

表2的数据统计来看:第一,就基层法院审判委员会讨论的案件事由构成而言,14个基层法院“民事案由”多于“刑事案由”,17个基层法院“刑事案由”多于“民事案由”;就中级法院和高级法院而言,“民事案由”多于“刑事案由”的同样都为30个,“刑事案由”多于“民事案由”同样也都只有1个。这意味着中级以上各法院的审判委员会主要关注“民事案由”,而基层法院暂时还并无规律可循。第二,就“刑事案由”与“民事案由”构成比例在各层级法院结构上的同步性以及其对应法院所在的区域而言,形成了一定的集中性。其中,14个地区的各层级法院审判委员会讨论的“民事案由”多于“刑事案由”,16个地区为基层法院讨论“刑事案由”多于“民事案由”而中、高级法院讨论“民事案由”多于“刑事案由”,1个地区为基层、中级法院讨论的“刑事案由”多于“民事案由”而高级法院讨论的“民事案由”多于“刑事案由”。这意味着,对于审判委员会制度实践而言,“案件类型”只在基层法院的运行中具有一定的区域性意义,而在整体上则与法院的层级结构更具紧密的关联性。——当然,这种意义影响力(14:16:1)的稳定性以及其与法院层级结构在整体上的关联性,还需要放置在一个更大的范围里来进一步验证。

表3的数据统计显示,就司法实践中“审判委员会”的出场频次而言:第一,表1中出场频次高的基层法院,从整体上看确实都属于“高频区”。表1中的11个基层法院在表3中有10个属于这一类型。但就“区域因素”的整体而言,能对应的只有4个区域。第二,表1中出场频次低的法院,从整体上看确实都一直是在低位运行的,只有2个地区的法院例外。第三,从法院的层级结构来看,“审判委员会”制度在此之中的表现,高级法院的平均值为14.202‰,6个高级法院高出平均值;中级法院为15.268‰,10个高出平均值(如果算上河南中院,则是11个);基层法院为6.047‰,12个高出平均值。各法院之间的差距相对较大。第四,将表1、表2和表3联系起来可以看出,案件类型并非能够决定性地影响到审判委员会在不同区域法院中的活动频次,——以案件事由结构所反映的法院区域构成与审判委员会整体活动状况的区域分布之间,暂时还缺乏较强的对应性。

这意味着,至少截至目前,第一,地域的差异性确实是导致审判委员会制度在运行中出现差异化格局的一个重要因素,但这一因素并非决定性的。与此同时,这一因素的解释力在法院层级结构上也并不稳定,甚至有些时候也非影响性的。第二,审判委员会制度在法院层级结构上的运行,尽管会受地域因素的影响,但也会受到案件类型的影响,而且基于案件产生上的地域性因素,因而这两种影响力的大小无法有效的进行区别性评估。第三,就全国范围而言,审判委员会制度在各级、各地法院的运行状态差异性较大,最高与最低之间的偏差值甚至超出了制度运行效果的可控范围。这样,从整体上来看,审判委员会制度的运行基本呈现出一种非地域因素唯一决定性、非案件类型单一影响性、非层级结构主要制约化的差异性格局,一种无规律性的差异化状态。

因此,尽管地域因素和案件事由是影响审判委员会制度运行的一个重要方面,但它们却无法构成对审判委员会制度进行差异化设计的强势而正当化的理由。与此同时,地域因素在内部构成要素以及外部识别标准上的复杂性,也使得依据地域标准来差异化地配置审判委员会的制度角色在实践中无法操作。更重要的是,以地域之间的横向差异性与案件事由的条线性为综合性基础来建构制度与工作机制,对于司法的纵向统一并非最优化的方案。

(二)“审级”与“法院层级结构”作为类型化的标准

依据审级制度与法院的层级结构来差异化的配置审判委员会的功能,既能够充分兼顾经由法院层级的结构化配置所带来的法院功能的差异化布局,也有助于通过审级制度的功能发挥建立起纵向一体化的司法统一机制。因为一刀切地将各层级法院的审判委员会制度角色都定位在“纠纷化解”与“规则治理”之上,则既可能不符合各层级法院的现实,尤其是基层法院;也可能会超出法院的承受能力,——比如最高法院,进而在整体上影响法院的能力并损害司法的公正。与此同时,通过上诉审不仅能够建构起自由裁量的基准,也能够确立起法律规则的普遍适用,并要求自己以及下级司法机关在今后遵照适用,进而实现司法的统一。

这一改革方案从制度内容上来看,主要包括以下三个方面:(1)在原需交由审判委员会讨论的案件的一审活动中,要求以审判委员会委员组成合议庭的方式来对此类案件进行审理,案件一审所在法院的审判委员会全体委员会议不再对此类案件进行讨论;(2)将基层法院的审判委员会职能仅限定在总结审判经验、讨论决定审判管理工作重大事项等宏观指导职能上;(3)对于中级以上各法院,将审判委员会的任务同时限定在总结审判经验、讨论重大或者疑难案件和其他有关审判管理工作的问题上。

这一改革方案的实施将带来的司法活动格局是:第一,将原本需要提交审判委员会全体委员会议讨论的一审案件交由审判委员会委员合议庭审理,有助于继续运用审判委员会委员这一优势审判力量来对重大疑难复杂案件进行实质化审理,进而破解原本在此类案件一审时即交由审判委员会全体委员会议讨论决定所带来的案件审理上的“亲历性”不足问题,同时也确保了此类案件审理的质量以及司法责任的明确承担。

第二,从一审案件数量在法院基层结构上的部分来看,由于四级法院基本呈现的是一个“金字塔”式的结构布局,因而将基层法院审判委员会的职能限定在总结审判经验、讨论决定审判管理工作重大事项等宏观指导职能上,同时规定由审判委员会委员合议庭审理重大疑难复杂案件,有助于基层法院司法资源的优化配置,充分发挥基层法院的纠纷处理功能。

例如,表4的数据统计显示,经由“审判委员会”讨论决定的一审案件,在一审案件的总数中占6.87‰;而在审判委员会讨论决定的案件中,“一审”案件占到64.76%。这意味着将一审中原需提交审判委员会讨论决定的案件改由审判委员会委员合议庭审理,对于法院整体上的一审审判工作影响较小(即6.87‰);但却对审判委员会制度在一审案件处理过程中的“审理化”改造,影响较大(即64.76%)。与此同时,在基层法院一审的案件中,经由审判委员会讨论决定的案件占6.73‰;而在经由审判委员会讨论决定的“一审”案件中,基层法院的案件占到96.14%。这同样意味着,在基层法院一审案件中将原需提交审判委员会讨论决定的案件改由审判委员会委员合议庭审理,对基层法院整体上的一审审判工作影响较小(即6.73‰),但却对审判委员会制度在基层法院一审处理过程中的审理化改造,影响显著(即96.14%)。此外更重要的是,在中级法院、高级法院一审的案件中,经由审判委员会讨论决定的案件分别占其所处理一审案件的1.40%和0.51%,因而将原需审判委员会讨论的一审案件改由审判委员会委员合议庭处理,对于中级法院和高级法院的影响也相对较小。

进一步,从司法实践来看,基层法院一审活动中很少遭遇严格意义上的、属于法律适用层面上的重大疑难复杂案件,更多是一些社会关注度高、敏感性强的案件,一些需要进行全面而整体的利益考量并妥恰地进行利益平衡的案件,因此,以审判委员会委员合议庭的方式对此类案件进行审理,既能够保留运用审判委员会委员丰富的司法经验和社会阅历进行重大疑难复杂案件处理的机制,也能够通过合议庭的方式并运用实质化的审理流程来对此类案件进行处理,避免以往“会议制”的案件处理方式所可能造成的、当事人对于案件处理过程中存在某种“暗箱操作”或者司法不规范的质疑,进而提高案件处理的公信力。与此同时,以审判委员会委员合议庭的方式对原本需要提交审委会讨论的案件进行处理,在未增加审判委员会委员司法责任承担的基础上,继续保留了对于普通法官而言所需要的、一个司法压力或者司法责任的分解机制。

第三,就中级以上各法院而言,对于它们所承担的、原本需要交由审判委员会全体委员会议讨论决定的案件,其中的一审案件需要组成审判委员会委员合议庭来进行审理,而属于二审、再审和其他审判程序中的案件则仍由审判委员会全体委员会议审理。这样的职能分工,既在于这些审判程序对于司法的“亲历性”要求目前而言较之于一审要低,也可以兼顾案件审理的复杂性要求以及案件处理效果的地域性考量;既能够为这些案件处理过程中各方利益的综合考量与整体平衡继续提供一个稳定的机制,也能够为这些法院内部各审判主体在司法责任承担上提供一个分解机制,还有助于通过此来发挥中级及以上各法院的规则治理功能。

进一步,如果不考虑这些审判程序中的案件无论是在复杂性还是在社会关注度或者社会影响力上都较之于一审案件有所提高,也忽略基层法院与中级以上各法院在纠纷解决与规则治理功能上的不同侧重,还不考虑诸如司法的亲历性在审级结构上的差异化要求、不同层级法院审判委员会委员的忙碌程度等等现实因素,以及再把改革对于现有法院审判工作量的影响不大(联系表2和表4)这一积极因素考虑进来,那么之所以将中级以上各法院审判委员会的职能仍然同时定位在总结审判经验和讨论重大疑难复杂案件上,其主要的考量,既是基于“就地化解纠纷”的公共政策需要,也在于需要观察并谨慎评估改革方案对于司法制度的整体影响,同时为下一步的改革留下必要的空间。从纠纷的就地化解来看,一方面,只有通过审判委员会制度的类型化改革,尽可能地将纠纷化解的优势资源和终局性机制都最大化地配置在省域甚至市域的空间之内,才能从程序机制上确保纠纷不溢出。另一方面,只有审判委员会制度的类型化改革来推动司法权力的重心下移,最大化的确保基层司法的规范化,才能从基础上保障纠纷的在地化解。因为从表2和表4的数据统计来看,基层法院是审判委员会活动最为频繁的司法场域,其中又主要集中在一审案件的处理上。因此,如果说审判委员会的制度运行存有不规范、不确定的现象,那么基层必定是“重灾区”。这样,率先施行以审委委员会委员组成合议庭的方式来进行基层法院一审案件的处理,不仅能够保障基层司法制度运行的规范化,也能够确保基层司法制度的纠纷化解能力得到提升。与此同时,我们假设,如果将各级法院审判委员会的职能都限定在总结审判经验而不再讨论重大疑难复杂案件上,那么比如对于最高法院而言,尤其是伴随着巡回法庭的增设及其实践的深入推进,不仅巡回法庭是否有足够的审判委员会委员来组成合议庭对有关案件进行审理,尚且是个问题;而且这一格局对于最高法院审判委员会的审判经验总结功能的发挥将会产生怎样的影响,也需要耐心观察。

这一改革方案同时要求进一步完善审判委员会的工作机制。第一,就审判委员会委员合议庭的形成和运转而言,根据《试点方案》第4条和《责任意见》第7条的相关规定,考虑各级法院的实际情况,(1)在人员的构成上,基层法院可由3-5名审判委员会委员组成合议庭,中级及以上各法院则可由3-7人构成。人员构成同时要考虑专业和审判经验的相同性或相近性。(2)在合议庭的形成上,一般应当由案件性质所归属的审判业务分管院长或者专委、业务庭庭长以及其他委员共同组成,也可由院长指定审判委员会委员组成。院长、副院长或者审判委员会专职委员在参加合议庭审判案件时,依照法律规定担任审判长。(3)审判委员会委员合议庭审理案件以及签发文书,应当严格依照合议庭审理案件和文书签发的相应程序与制度规定进行。

第二,就审判委员会全体委员会议的工作机制而言,首先要区分审判经验的总结机制和重大疑难复杂案件的讨论机制。(1)就审判经验的总结机制而言,一是在程序启动或者提议主体上,由于目前合议庭或者案件承办人客观上都缺乏启动与审判经验总结或者审判管理相关的讨论程序的动力和能力,因而需要将这一工作交由各法院所设的审判管理办公室来专门负责。二是在审判工作经验总结的具体程序和方法上,各法院可以根据自身工作的实际并参照最高人民法院《关于案例指导工作的规定》(2011年11月)中所涉及到的有关指导性案例的制作方法,对审判经验的发现与识别、检验与提炼、推广与修正予以有序展开。

(2)就重大疑难复杂案件的讨论机制而言,一是提交讨论的案件类型与事由,尽管在4个规范性文件中,最高人民法院一直试图努力进一步厘清或者明确化、细致化进入审判委员会讨论的案件类型或者案件范围以及区分清楚“事实认定”和“法律适用”的问题,但从司法实践来看,尤其是对于急剧转型的中国社会而言,这其实都是既无可能、也没有必要的。比如,在当下中国这样一个开放型的社会里,何谓“涉及社会稳定的重大复杂案件”,实践中确实难以判断。比如有可能影响地方经济发展的大额经济案件、涉及群体或者涉及群体性事件的案件、社会舆论关注的敏感案件、当事人身份特殊的案件甚至当事人“能闹、惹不起”的案件等等,在实践中都有可能成为影响社会稳定的案件。因此,就必须要在《实施意见》所列举的案件类型的基础上,允许地方法院基于所处社会情境系统的综合判断以及自身利益的权衡考量对此规则进行解释与再解释,“要给地方法院空间”。二是就提交程序而言,既可以由合议庭来直接提交,也可以由合议庭提交后、再经审判长联席会议或者专业法官会议以及审判委员会专业委员会议来决定。其中,由合议庭直接提交的案件,需是经过合议庭实质审理后而无法形成决定性意见的;而由合议庭提交审判长联席会议或者专业法官会议来最终决定是否需要交由审判委员会讨论的案件,则需要合议庭予以形式上的审查。与此同时,案件一旦提交审判委员会合议庭审理,案件的登记信息也需要随之变更,避免同一个案件由两个审判主体审理的情况发生。三是就审判委员会全体委员会议的工作机制而言,不仅要对现有的“会议制”进行适度的审理化改造(如《试点方案》第15、16条和《责任意见》第9、10、11条),而且还要通过责任的明晰化(如《责任意见》第31条)来倒逼审判委员会委员的司法行为。

第三,改革审判委员会委员的遴选机制。从目前来看,人们对于审判委员会“非专业化”的质疑,很大程度上既来自于审判委员会制度运行的“会议制”模式,也来自于审判委员会委员产生方式以及身份上的“行政化”色彩或者因素。换言之,由于审判委员会委员“大体上是法院内部具有一定权力和政治地位的法官尤其是领导型法官组成”,因此尽管“审判委员会在专业性、技术性方面其实难以挑剔”,但“官员的耀眼身份在一定程度上遮蔽了其技术知识上的专业属性”,也干扰了社会对于他们身份中的其他构成因素的辨识。因此,要消除审判委员会的“非专业性”质疑,就必须在改革审判委员会工作机制的基础上,改革审判委员会委员的遴选机制,更多地“通过竞争性遴选和全体法官推选相结合的方式提名人选”(《试点方案》第11条)以进入审判委员会,让法院的审判委员会成为司法经验丰富法官的聚集地。

可见,我们依据审级制度和法院的层级结构来差异化的配置审判委员会的制度功能并依此建构审判委员会的工作机制,其目的就是要化解当前审判委员会制度“一刀切”式的改革方案设计所带来的改革举措不可实施以及制度运行中出现不确定性因素的格局,进而确保审判委员会制度角色的差异化配置以及整体制度功能的稳定运行,从而发挥“审判委员会统一本院裁判标准的职能”(《责任意见》第9条)的同时统一国家的司法。

 

六、结语

新一轮司法体制改革“它的动力并非来自于司法系统,而是来自于最高决策层的顶层设计;它并非是司法体系的单兵推进,而是‘全面深化改革’的关键环节;它并非是以往司法运行机制的简单修补或完善,而是一种根本性、强制性的制度变迁。”因而,尽管这场改革的一系列举措都“直指去行政化、去地方化的司法改革‘深水区’和‘硬骨头’,进而破除其‘体制性捆绑’,以切实保障保证司法机关依法独立公正的行使其职权”,但由于这场改革主要依赖中央的统一领导和统一谋划,依赖中央的强力推行,因而相关改革方案往往“一刀切”,缺乏对地方法院的适度类型化,缺少对地方法院改革利益的足够关切,由此造成地方法院参与改革的积极性不足。司法改革仅仅依靠中央或者上级施加压力来强力推进,其效果并不会显著和持久。毕竟,“制度都必须建立在绝大多数人自愿执行的基础上,司法改革各项决策最终一定要依靠各级司法机关及其工作人员落地,必须得到来自基层司法人员发自内心的认可。”因而这其实意味着,司法改革在强化中央顶层设计和组织推进的同时,要恰当呵护地方法院在改革中的利益关切,要充分调动地方法院参与司法改革的积极性;要“给地方留下足够的发挥余地和空间,迫使地方承担起司法改革中的责任,必须面向一线司法人员制定实施方案,促使司法人员之间、各地司法机关之间能够形成有效竞争。只有这样,才能充分调动中央和地方两个积极性,推动司法改革深入开展下去。”

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