当前位置: 首页 » 理论探讨 » 方乐:跨行政区划法院的区域治理功能

方乐:跨行政区划法院的区域治理功能

本文已加入下列专题

[摘要] 此轮司法体制改革中的一个突出现象,便是各种类型的跨行政区划法院的设立。跨行政区划法院的运行实践,具有重要的司法法治意义与社会政治功能:一方面,它不仅有助于规范区域内司法的同时化解区域内的社会矛盾纠纷,也有助于破解司法地方主义的同时提升司法的公信力与司法权威。另一方面,它既有助于通过司法机制消解区域内的法治冲突,也有助于运用司法对社会资源和公共利益进行再分配,维护社会公平正义的同时强化司法作为一种公共事项处理平台的价值,实现司法对于区域社会的断裂整合与分歧统一的同时完成司法的区域治理功能。应当说,这种司法治理模式的存在,在更宽广的意义上又不仅有助于治理的法治化,也有助于实现国家治理体系与治理能力的现代化。

一、问题的提出

近些年司法体制改革中的一项重大举措,便是跨行政区划法院的设置与运行。其中,“最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件。”地方则积极“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。”[1]因而自2014年12月初《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》和《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》获中央深改组第七次会议审议通过后,有关跨行政区划法院的设置与实践便在当下中国司法场域中随之迅速展开。其中,2014年12月底,北京市第四中级人民法院和上海市第三中级人民法院率先成立,前者主要受理“以本市区(县)人民政府为被告的行政案件”和“跨地区的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件”,后者主要受理“以市级人民政府为被告的一审行政案件”和“市级行政机关为上诉人或被上诉人的二审行政案件”。[2]此后,2015年1月底,最高人民法院第一巡回法庭和第二巡回法庭也分别在深圳和沈阳成立,主要受理“全国范围内重大复杂的第一审行政案件”和“在全国有重大影响的第一审民商事案件”。除此之外,全国其他地方法院也都积极探索并建立跨行政区划法院。比如,作为浙江第一家跨行政区划法院,杭州铁路运输法院自2016年1月1日起开始集中管辖杭州市、区(县、县级市)两级人民政府作为复议机关作共同被告、原来属于其他基层人民法院管辖的一审行政诉讼案件。[3]又比如,江苏依托南京、徐州铁路运输法院,完善跨地区案件的司法管辖制度,试点跨行政区划法院工作;其中自2016年4月1日起,南京铁路运输法院开始机制管辖原来由南京市各基层法院管辖的一审行政案件。[4]还比如,广东在推行跨行政区划法院的试点工作中,将“原属广州两级法院管辖的行政案件”都纳入广州铁路运输法院的管辖范围。[5]

不仅跨行政区划法院的组织规模在不断扩大,而且它的样式类型也在不断创新。尤其是近些年,伴随着区域间社会合作与经济协同发展的日益紧密甚至常态化,司法的区域合作也越发地迫切,司法合作的区域协同机制及其创新更是越发普遍。因而实践中我们看到,比如为更好地服务于京津冀协同发展,京津冀三地法院不仅建立了常态化的三地法院联席会议机制,集体“研究和解决京津冀协同发展中的重大司法事项、司法需求、司法政策和重大疑难法律适用问题,促进司法裁判尺度的统一”[6];而且积极“探索将北京四中院的案件管辖范围拓展到天津、河北,由北京四中院管辖跨京津冀行政区划特定范围、特定类型的重大民商事案件;探索建立跨区划知识产权案件集中在北京、涉外海事商事案件集中在天津、跨区划资源案件集中在河北管辖的制度,促进司法统一,破解地区经济社会发展壁垒。”[7]又比如,为更好的服务于跨11省份的“长江经济带”发展,最高人民法院不仅要求区域内各地方法院认真总结区域审判工作经验、积极探索契合“长江经济带”区域发展大局的审判工作机制,而且建立起以最高人民法院为中心、区域内各法院纵向一体化的司法联动格局,以加强区域内各法院之间的司法协同与行动一致,确保区域内司法资源的最优化配置以及司法服务能力的最大化提升。[8]这些虽然看似只是一种司法机制在跨行政区划空间里的重新组合或者二次分工,但它们无疑也都属于广义上的跨行政区划法院。

如何看待这一新事物?很显然,相比于试点初期它们在案件处理上的优异表现,更重要的还是它们在制度功能上的定位以及在实际运行中所取得的效果。因为一方面,不同的功能期待会对跨行政区划法院的内部组织结构、制度机制以及审判权的运行逻辑产生不同的影响,进而导致它们在司法产品生产活动中出现波动,造成司法能力发挥上的不稳定。另一方面,尽管司法机构的制度机制创新在某种程度上可以看成是法院为了应付案件负担增长所做的一种制度回应,也尽管跨行政区划法院还会根据不同的功能期待来对其内部的组织结构与制度机制进行自我调试,但要从整体上合理评估它们的稳定性或者有效性,还是必须要在跨行政区划法院的功能结构中来进行。因为只有在这种特定的功能结构以及其所关联的整个社会情境系统之中,我们才能够获得一个较为宽广且稳定的视域结构,才能够从中看清跨行政区划法院出场所需面对的问题以及作为问题解决方案的跨行政区划法院又是如何在其中被规定的。而这,也是本文关注的核心问题所在。

二、跨行政区划法院参与区域治理的现实需求与功能期待

尽管就目前而言不同的跨行政区划法院在案件受理的范围上确实各有不同,也尽管跨行政区划法院的出场与新修改的《行政诉讼法》以及立案登记制的施行在时间节点上几乎前后,但如果把跨行政区划法院的功能仅限定在行政诉讼案件的处理上,把跨行政区划法院的出场看成是为了应对立案登记制的施行所带来的行政诉讼案件的增加,显然过于狭窄。[9]我们要意识到,尽管它的出场可能确实主要是为了解决因制度调整所带来的行政诉讼案件增加这一即时性问题,但作为整个司法制度的有机组成部分,它仍然不得不面对司法场域中的历史性难题,更需要对司法场域中的共识性与历时性力量相交织而成的司法困境有所突破。因此,只有在当下中国司法场域的整体逻辑结构中对跨行政区划法院进行综合审视,才能合理评估其中的改革效果,才能发现其对于中国司法而言在当下以及未来所可能具备的意义。

第一,法院成为国家治理的重要主体。自党的十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”[10]作为全面深化改革的总目标,以及党的十八届四中全会把“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家……促进国家治理体系和治理能力现代化”[11]作为全面推进依法治国的重要任务以来,当下中国的司法体制改革便被提到国家治理的层面,赋予其重大的政治意义。换言之,司法体制改革从根本上来说是一种提升国家治理体系与治理能力现代化的战略行动,它要直面并解决国家治理现代化进程中治理体系法治化程度不足、治理能力不够等问题。与此同时,作为一种整体性的治理,“国家治理的核心是强化制度建设,而制度建设的核心无疑又在于从宪法到司法、行政法等一整套法律制度与规范的确立和运行。”[12]此外,伴随着中国特色社会主义法律体系的形成以及法治体系建设的推进,国家法治建设的重心逐渐从立法转向法律的实施,司法也就日益成为法治建设的中心。由此所带来的,不仅是司法对社会生活的影响越拉越大,而且司法也更积极地在回应社会,更加主动的参与社会治理。这样,不仅人民法院成为了国家治理的重要主体,而且深化人民法院改革也就成为一种“落实中央决策战略部署、提高社会治理水平、推进全社会多层次多领域依法治理、促进国家治理现代化”的重大举措和重要手段。[13]而这其实也就意味着,作为此一轮司法体制改革的一项重要举措,有关跨行政区划法院的设置与运行,必须要放置在国家治理的结构性场域中来予以整体审视,要在推进国家治理体系与治理能力现代化的延长线上来理解。

第二,司法区域性合作的需要日益迫切。首先,跨区域案件的大量存在,为司法的区域性合作提供了前提基础。近些年,因由社会经济发展所带来的区域合作日益频繁,造成跨行政区划案件也随之增多。如何规范这类案件的管辖与审理,确保案件公正处理的同时最大化的保护区域间合作的积极性以及提升司法服务区域协同发展的能力,既是一道司法难题,也考验司法智慧。因此,这就需要通过区域间司法的协同与合作,努力在形成制度机制合力的基础上,共同致力于案件的妥恰处理。其次,区域间司法的不统一,不仅容易造成“同案不同判”的格局,也会导致区域间司法的冲突,进而影响司法的公信力以及司法化解社会纠纷的整体能力。这也就对司法的区域性合作与协同治理提出了现实要求。换言之,“同案同判”或者“相似的情形作相似处理,才能表明法律在实践中具有确定性和可预见性,‘法治’即规则之治才能得以贯彻落实”,[14]司法公正才能得以实现。然而实践中,由于不同地方的法院/法官对于法律和政策的理解存有差异,因而容易在司法裁判中形成法律适用上的不统一。与此同时,由于不同地方的法院/法官所置身于其中的社会情境系统各不相同,所需具体考量的地方性因素差异较大,因而也就容易造成案件裁量基准或者尺度上的不统一。这种法律适用以及裁量尺度上的不统一,不仅导致“同案不通判”的状况,也造成法院间的司法矛盾与冲突。而这一旦与区域结构内“近距离”的空间感相纠缠,就会激起当事人对司法的“疑惑”甚至不信任。最后,社会纠纷(尤其是涉诉信访)的实质性化解大部分都需要通过区域间的协作来发挥法院间联动机制的作用,要通过强化各级法院的协调配合并由此整合起区域内的各方力量与社会资源,共同促使纠纷的实质化解。实践中,一些法院由于缺乏整体思维与大局意识,在社会矛盾纠纷的化解上没有履行好主体责任,未能做好系统工作,不敢担当,结果不仅导致社会矛盾纠纷久拖不决,而且还将矛盾上移,增加上级法院化解纠纷的成本与难度。

第三,司法的地方化状况未有明显改善。尽管司法体制改革一直致力于去地方化,但效果却并不明显。特别是“随着社会主义市场经济深入发展和行政诉讼出现,跨行政区划乃至跨境案件越来越多,涉案金额越来越大,导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理,甚至利用职权和关系插手案件处理,造成相关诉讼出现‘主客场’现象,不利于平等保护外地当事人合法权益、保障法院独立审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施。”[15]换言之,司法权的地方化,不仅导致司法的运行受制于地方,司法活动易受地方干扰,进而使“地方法院”演化为“地方的法院”,而且造成司法地方保护主义的形成以及国家法律与司法政策无法获得一致性的适用,从而影响司法权依法独立公正行使的同时破坏国家法治的统一性。与此同时,司法地方保护主义的存在,又不仅会加剧地方间的利益冲突,也会造成地方与中央的利益矛盾,形成地方壁垒的同时影响统一的经济市场与社会秩序的形成。因此,此轮司法体制改革的逻辑和主轴,就是要通过司法的“去地方化”来进一步确立司法的中央事权地位。

第四,司法的一般性矛盾依然尖锐。这是跨行政区划法院所置身于其中的整个司法环境。主要的表现是:(1)法院“案多人少”的矛盾不仅没有明显缓解,而且立案登记制施行后所带来的案件数量急速增长又使这一矛盾更加尖锐也更加结构化。比如,截至2016年3月,全国法院登记立案1420万件,同比增长28.44%。[16]案件数量的激增带来的是法官办案压力的增大。比如,立案登记制改革后,“一位基层法官原来一年审理200件左右的案件,现在要审理400至500件案件。”[17](2)申诉、信访案件数量居高不下,化解难度日益增加。近些年,不仅涉诉信访特别是到最高人民法院上访的数量逐年上升,[18]而且申诉信访案件数量在四级法院又呈“倒金字塔”型结构分布,形成最高人民法院受理申诉信访案件数量最多、工作压力最大的格局。[19](3)司法行为的不规范现象在司法领域中依然普遍存在。实践中,司法行为的不规范既表现为形式上的、司法制度/程序在施行的过程中无法做到“一视同仁”,出现所谓“选择性司法”的现象,比如对申诉案件的“选择性立案”、“选择性纠错”;也表现为实质化的、当事人诉讼权利行使或者法官义务履行上的不充分、不到位,比如法官在行使释明权时存在的不规范、随意性很大的问题。司法行为的不规范,不仅影响司法公信力的提升,也会引发当事人对司法公共服务的非理性消费。

应当说,这些来自司法场域中的现实需求,意味着跨行政区划法院要在有效化解社会矛盾纠纷的基础上,实现因由空间上的“跨行政区划”设置所具备的、适度阻隔甚至彻底消除案件所涉行政区划内的地方性利益以及地方社会力量对司法活动影响的功能,实现司法的“去地方化”,进而确保司法权能够依法独立公正行使。与此同时,通过案件管辖机制所带来的跨行政区域内社会矛盾纠纷的集中处理,以及通过强化对下级法院审判工作的监督指导(尤其是最高人民法院巡回法庭),跨行政区划法院不仅能够规范所辖区域内的司法行为,也能够统一所辖区域内的司法,进而统一正义。此外更重要的是,通过司法的社会治理,不仅有助于推进国家治理体系以及治理方式的法治化,也有助于国家治理事业的整体实现。而这其实反映出,尽管表面上看,对跨行政区划法院出场的司法需求各不相同,但实质上,不仅对于它的功能期待是相辅相成的,而且其司法行动的指向也是一致的。也就是说,跨行政区划法院的设置与运行,就是要在有效化解社会矛盾纠纷的基础上,“排除对审判工作的干扰、克服地方保护主义、地方领导干预司法的问题,保障法院依法独立公正行使审判权,”确保法律适用标准的统一,进而平等保护各方当事人合法权益的同时,提高司法的公信力,[20]最终促进国家治理体系与治理能力的现代化。

那么,跨行政区划法院是通过什么样的途径来确保这种功能的充分发挥?以及这种司法功能的背后,又隐含着一套怎样的社会逻辑?

三、跨行政区划法院参与区域治理的方式及其逻辑

尽管法院的基本社会职能是化解社会矛盾纠纷,但是通过社会矛盾纠纷的化解过程以及其中所包含的制度机制功能结构的开放性,跨行政区划法院得以一种更加立体而饱满的方式参与到区域社会的治理活动之中。

一是将纠纷的化解纳入司法/法治化的轨道。纠纷的多样性使得纠纷的解决机制也是多元化的。“将社会纠纷纳入司法和法律的框架,既是司法自身的规律和使命使然,也是宪法和法律赋予司法的天然职责,更是一个国家法治实现的关键环节。”[21]因为通过司法化解社会矛盾,不仅有助于维护诉讼主体的合法权益以及确保其强制义务的履行,也有助于国家法的强制实施以及国家法秩序尊严的统一维护。跨行政区划法院设立一年多来所取得的成绩直观地表明,不仅大量的社会纠纷涌入到了这些法院,而且也被实质性的化解在了这些法院。这反映出,它们不仅有效地将区域内的社会矛盾纠纷吸附进入其中并以司法/法治化的方式化解,也确保了这种社会纠纷化解方式在纠纷解决机制的区域性市场竞争中取得优势。

当然,为了提高自身吸附/化解社会纠纷的能力,跨行政区划法院在实践中还采取了一系列有针对性的改革措施。主要包括:(1)优化司法资源的配置。比如,主要利用铁路运输法院的司法资源,成立地方性的跨行政区划法院,集中审理因由新行政诉讼法和立案登记制施行所带来的大量行政诉讼案件;又比如,在法院内部的人力资源的配置上,向办案一线倾斜,全力确保审判团队的人力资源供给;还比如,在司法行政管理上,逐步采用扁平化的模式,实现司法管理从行政化模式向服务司法的本位回归。(2)优化司法职权配置。比如,通过赋予主审法官、合议庭依法独立行使审判权、突出他们办案主体地位的同时强化其办案主体责任,“落实谁办案谁负责”的原则;又比如,明晰院/庭长的权力清单与责任清单,并将院/庭长部分审判管理职能下放给主审法官。(3)推行为民便民利民措施,降低当事人诉讼成本的同时提高他们参与诉讼的用户体验感和满意度。因为“司法为民”的司法政策在整体上的要求,就是法院/法官在司法活动中要全力做到“在感情上心系群众,行动上贴近群众,不能高高在上,脱离人民群众,……要扑下身子、主动服务,深入群众、贴近群众,自己多做工作,让群众少跑路、少花钱、少受累。”[22]这样,形式多样的、司法为民举措的综合采设与共同发力,在整体上就不仅会大大提高跨行政区划法院对于社会矛盾纠纷的吸附力,也会提升它们的纠纷化解力。

二是向社会输出规则。尽管相较于立法,司法的规则创制功能虽然更多只是在行动意义上的,但是通过将社会纠纷的化解纳入司法/法治化的轨道以及通过这种司法方式的累积,不仅能够确保国家法的坚定实施,也有助于社会生活的法治化塑造。因为一方面,面对社会急剧转型的当下中国司法,其在实践中不仅需要勾连起“法律规则”与“社会生活”两个世界,也需要整合起“法律规则”与“社会规则”的所有资源。另一方面,司法中心主义时代的来临,也使得某一案件的解决方式和裁判结果会迅速影响其他人未来的行为选择。这样,现代司法社会里的个案裁判,就不仅会对当事人产生约束力,也会对整个社会产生影响力。与此同时,这种影响力不仅包括对于法律规则的遵守,也包括对法律规则的认可度和信任感,还包括对于法律规则在社会公平正义实现中统一尺度价值的期待。这样,通过司法的纠纷化解,就不仅会向其所在的社会输出行动中的国家法规则,也包括经由国家法实践所认可的社会规则,还包括正确对待这些规则的“规则”(态度或者意识)。

为了确保规则的最大化输出,跨行政区划法院在实践中除规范司法行为、践行公正司法外,还采取了一系列制度措施来加以保障。比如慎用调解;除非案件中确实存在再审申请人与其他当事人主动达成一致而可能撤回再审申请的情形,否则最高人民法院巡回法庭在再审审查案件询问的过程中原则上不组织各方当事人进行调解。也就是说,最高人民法院你巡回法庭对于再审审查案件的办理,并不倡导以调解的方式来进行所谓的化解。又比如编辑精品案例进行推送;尽管“我国目前存在的是司法解释与指导性案例并存的二元司法规则供给体制”,[23]但考虑到巡回法庭对于巡回区内法院审判工作的影响力,其所编辑推送的经典案例,也会影响巡回区内各法院的司法审判行为。

三是通过司法的公共理性倒逼社会理性。“在中国特色社会主义现代化建设的进程中,人们的社会流动和社会交往日益频繁,这在促进社会全面进步的同时,也导致了一些新的社会矛盾和社会冲突的出现,以及一些偏激和波动的社会情感的产生。”[24]从根源上来看,这些问题都可归为中国由传统社会向工业化社会、后工业化社会转型时的“现代性缺失”问题。[25]因而在治理的策略上,就必须要以理性化的方式来引导人们在日常生活中“以平和的心态、现实的态度,提出自己合理的有限的利益要求,并在商谈、对话中作出必要的妥协和让步,从而获得社会交往的积极成果。”[26]换言之,就是要在公共生活的实践中建立现代社会交往理性的基本标准,引导社会参与公共理论实践,实现社会交往实践的理性化。

司法作为一种公共理性的存在与实践,它不仅能够为我们提供参与公共生活、学会欲望克制与诉求妥协、锻炼交往实践能力的平台,也能够为我们生产具有公共理性的法律服务产品,为我们的社会输入公共规则以及公共价值的伦理判准。从跨行政区划法院的实践来看,制度的改革与机制的调整,都旨在让法院成为“最讲理的地方”。[27]比如,第二巡回法庭不仅创设了“庭前释明”程序,而且在庭审与接访导诉时都始终坚持“最后一问”,确保司法公开以及让当事人都能把话说话、把话说在法庭上,保障其充分行使诉权的同时,要求法官全力做好当事人的解疑释惑工作。又比如,第一巡回法庭创设了“阶段性合议”的方式,——即“合议庭在休庭期间进行阶段性合议,针对双方当事人质证及事实争议情况,经过合议,在随后的庭审中对当事人予以回应”,[28]不仅增强了庭审的针对性、提高了庭审的效率,也增加了庭审的互动沟通与说理回应的功能。再比如,很多地方设立的跨行政区划法院都要求注重庭审以及裁判文书的说理,要对当事人“有诉必应”。很显然,跨行政区划法院通过强调司法理性实践,不仅能够有效回应当事人/访民的司法需求,也能够强化法院作为公共事项处理平台的价值,提升司法作为社会交往实践、社会共识凝聚、社会公共利益分配等机制的重要性,提高司法对于社会的塑造力进而使得通过司法实现社会的理性化训练、完成区域社会的综合治理。

四是通过司法权威提升国家权威。我们要意识到,司法权威是国家权威的有机组成部分。因为,不仅人民法院是国家审判机关,而且“司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院,而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。”[29]这样,任何法院的设置与运行,都不仅意味着国家的在场,也会引导社会朝向国家的认同。与此同时,如果由于司法不公导致司法权威不立,不能使司法“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,人民群众就不会相信政法机关,从而也不会相信党和政府。”换言之,因司法公正的缺乏所导致的司法权威不立,“不仅严重败坏政法机关形象,而且严重损害党和政府形象。”[30]此外更重要的,作为司法权威基础的司法公正,它既是国家法治的生命线,也是维护社会公平正义的重要保障。[31]

通过将社会纠纷的化解纳入司法/法治化的轨道并予以公正处理,跨行政区划法院不仅通过化解纠纷使国家“法律或统治秩序的尊严与权威得以恢复”,[32]也确保“在涉及国家基本政策和社会基本权利的重大问题上必须保持国家法律的畅行无阻和司法政策的一致性”,[33]进而实现纠纷化解中的“国家在场”。这样,伴随着跨行政区划法院的实践以及由此所带来的司法公信力与司法权威的提升,国家权威也会随之得到夯实与提高。

可见,在社会与国家的开放性结构中,通过法律世界与社会生活世界的意义沟通和规则连接,跨行政区划法院积极参与区域治理,实现国家治理与社会治理在区域内的协同。换言之,通过跨行政区域法院的区域治理中,不仅让社会治理中国家的形象与意图始终在场,也让国家治理中社会的因素和力量始终被尊重。而也正是在这种协同治理逻辑的背后,彰显出的是跨行政区划法院更加丰富的区域治理功能。

四、跨行政区划法院的区域治理功能以及类型

当下中国区域治理的中心议题,是要在维护区域社会秩序稳定的基础上,实现“中央与地方之间、地方政府之间的沟通、协调、合作”。[34]通过跨行政区划法院的司法参与区域治理,既是国家治理与社会治理的重要组成部分,也是国家治理体系和治理能力现代化的重要观测指标。跨行政区划法院通过纠纷化解这一基本功能以及借助开放性的司法机制,不仅实现了对区域社会秩序的维护,也沟通起了区域间以及中央与地方之间的法制关系,进而完成其对区域社会的法律控制,实现区域治理的目标。

第一,化解社会冲突,恢复社会秩序。法院最基础的社会功能,就是化解社会矛盾纠纷,整合社会结构功能,恢复社会秩序。从跨行政区划法院一年多的实践来看, 它们对于社会矛盾纠纷的强劲吸附力和化解力,反映出的正是它们在参与区域社会治理上的优异表现。因为衡量治理是否有效的一个重要标准,就在于“秩序建设”。也就是说,不仅秩序的恢复或塑造是治理的重心与基础,而且社会秩序的稳定性与和谐度也是治理绩效考核的重点。[35]而这其实意味着,通过跨行政区划法院的设置与运行,不仅建立起了社会问题制度化回应的有效机制,实现了对于社会矛盾纠纷及时妥善的司法化解,而且也形成了规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度程序与工作机制,进而从根本上保障了社会秩序稳定的有效维护。

第二,化解司法冲突,统一司法与正义。由于不同的法院对于法律理解的不一致以及司法裁量标准的不统一,因而容易造成“同案不同判”甚至同一法院对同一案件做出两个截然相反的判决,进而导致司法冲突。司法冲突现象的存在,不仅会造成司法的不确定性进而影响司法的公正,也容易造成当事人对司法的疑惑甚至不信任进而导致他们对司法的非理性消费,从而不利于司法的良性运转以及削弱通过司法参与社会治理的效果。通过地方设立的跨行政区划法院对特定类型的案件进行集中管辖与审理,有助于司法在这些案件上的裁判统一。比如,最高人民法院巡回法庭的主审法官则会在案件合议前“要求助理检索最高法院近三年来同一类型案件的裁判情况并报合议庭,便于合议庭把握类案裁判尺度”,[36]由此确保司法裁判的统一。与此同时,通过最高人民法院巡回法庭自身的司法示范以及它们对下级法院的指导监督,也能够推动巡回区内司法的规范化与统一性。此外,通过巡回法庭与最高人民法院本部之间的功能区分,能够形成面向巡回区域的“规范司法、统一司法”的双重结构,夯实规范、统一区域司法的效果。而这意味着,从整体上来说,跨行政区划法院的实践,不仅有助于区域间司法冲突的化解,也有利于区域司法的统一,进而保障司法的确定性以及司法的公正性,从而统一司法正义产品的类型以及提升生产的能力。

第三,化解区域间的法治冲突,实现国家法治的多样性统一。在中国这样一个超大型的国家里,不仅区域间法治发展存在差异性、不平衡的格局,而且区域法治与国家法治之间也存在内在紧张与关联统一的矛盾结构。与此同时,地方立法权主体的扩容,又不仅会加剧这种格局的差异化以及差异的内在化和紧张,也会使得法治统一在区域和国家双重层面上同时面临结构性难题。更重要的是,如果区域或者国家都无法从这种矛盾性的结构中寻求到均衡性的张力,那么这不仅会反过来进一步加剧区域法治的碎片化以及国家与地方因由法治分化所带来的冲突和紧张,也会使法治的国家统一性难度进一步增大,进而造成经由法治的国家统一所带来的社会整合与政治融合也面临风险,最终危及国家权威。这样,在当下中国区域与国家的复杂性法治结构关系中,不仅如何通过差异性的法治来化解社会矛盾、维护社会稳定同时又避免因由法治分化所造成的社会冲突甚至分裂,就成为了一道政治难题;而且寻求一种有效的新机制来调和国家与区域之间的关系,确保区域法治发展始终保有活力的同时又能实现国家与区域在法治发展领域中的协调统一,也已然是一项重要的政治任务。

从跨行政区划法院的实践来看,一方面,它在整体上不仅追求以法治化的方式来化解社会冲突,而且行动的指向也是朝着一种统一性的司法(权)。这意味着跨行政区划法院的设置与运行,就为维护国家法治的统一性提供了一种技术与机制上的可能。另一方面,为了推动纠纷的实质性化解,它不仅需要充分考量纠纷所在的地方社会情境系统,也需要在化解纠纷时充分整合地方性因素、聚集地方性力量、调动地方性资源,以确保能够及时有效地就地化解社会矛盾纠纷。这又意味着跨行政区划法院的有效运转,必须建立在充分了解并尊重地方法治及其差异性格局的基础之上。由此所形成的,便是跨行政区划法院内在性的具备一种知识-行动上的张力性结构,一种“在中央统一司法权与有限的地方司法自治权之间谋取平衡、在重大法律政策事项的法治统一性与兼顾地方差异性之间谋取公平正义的新型结构。”[37]而也正是这种张力结构的存在,使得它有足够的能力去处理国家法治与区域法治的冲突与平衡问题,去维护国家法治的统一并兼顾不同地区的法治差异的问题。换言之,跨行政区划法院所同时拥有的、空间上的“跨区域性”与“在地性”以及知识-行动上的“地方性”与“国家统一性”的身份特性,使得它在司法实践中寻求的并非只是以体现国家意志的法律来彻底否定区域性法治,也并非只是以体现中央意志或者全局利益的公共政策压倒地方性的具体考量,而是在中央与地方的关系上进行动态化、均衡性调整,在“去地方化(地方保护主义)”与“在地化(尊重地方社会因素)”之间进行审慎取舍,确保中央与地方之间建立一种相对稳定且比较紧密的法律政治关系,进而在此基础上,实现区域法治差异化基础上的国家法治统一。

第四,化解区域间以及中央与地方之间的利益冲突,实现地方最大化的灵活自主与中央高度集中统一的结构性平衡。就中央与地方的关系而言,一方面,中央“高度的集中统一必定造成地方的灵活性少,自主性、积极性少;而地方主动性高则必定导致规则的统一程度低。任何分权的制度结构都无法完全消除这个权力统一和分散之间的悖论以及可能引发的种种社会问题。”[38]因此,不仅中国的立法体制需要在这种统一性和多样性之间保持一种必要的张力,而且司法也需要在这两个同样值得追求的极端之间寻找到“黄金分割点”。另一方面,在中国社会转型的过程中,“原来依赖于高度中央行政集权而形成的统合力或统一性早已失效,但新的统合机制并未同步形成,经济发展所必须赋予并必然增长的地方自治权由于与中央集权模式的冲突,而导致的结构性失序”[39]在社会各领域都有着诸多体现。这样,伴随着原本高度集中的立法权逐步分散、地方化,以统一的司法(权)来作为社会控制的核心工具,进而调和中央与地方之间的冲突,无疑也就成了国家治理的一项重要选择。与此同时,就区域间的关系而言,地方政府之间的竞争在当下中国无疑是一种常态化的存在。地方政府之间的良性竞争,不仅可以促进地方资源配置效率的提高,也能够引导地方以合理的方式以及较小的代价去获得更多的利益,还能够激发各地方政府通过合作治理与协同创新来不断改进区域绩效的积极性,提升区域内公共服务产品的供给效率。但是,地方政府间的恶性竞争则不仅会降低资源的配置效率,也会在固化地方利益的基础上影响整体利益的提高,凸显地方主义进而扰乱利益的全局配置、弱化制度的整体安排,进而危机到区域乃至整个国家创新发展的可持续性。因此,要运用包括司法在内的各种手段来引导地方政府之间的协同合作与良性竞争,并及时化解区域间政府恶性竞争所带来的各种冲突,以确保地方政府竞争正效应的合理利用以及负效应的有效规避,从而促进区域社会的健康可持续发展。

从跨行政区划法院的设置与运行来看,一方面,通过建立由地方设立的跨行政区划法院集中受理行政诉讼案件的机制,不仅能够破解司法的地方保护主义,确保地方利益重新配置的合理化;也能够促进地方政府依法行政,推动地方法治政府建设。这样,不仅社会正义得到了很好的分配,而且国家治理者治理国家的行为也纳入到制度化的轨道。另一方面,通过最高人民法院巡回法庭对于巡回区内“跨行政区域重大行政和民商事案件”的审理,不仅能够调和巡回区域内地方政府间的利益冲突,也能够法治化地方政府行为的同时统一中央与地方的利益配置格局。而这其实意味着,跨行政区划法院的设置与运行,从整体上既有利于维护地方政府间的利益平衡,进而保护地方的积极性,也有利于维护国家利益的统一性,从而夯实国家的权威性;不仅有助于区域间政府行为的法治化,也有助于中央与地方关系的法治化。与此同时,正是基于跨行政区划法院的设置所带来的、新的司法机制的存在,又意味着通过法治化的途径来化解区域间以及中央与地方之间的利益冲突、实现地方最大化的灵活自主与中央高度集中统一的结构性平衡成为了可能。

可见,作为一种社会治理机制,通过跨行政区划法院的司法,不仅更多面向的是实践诉求,而且强调对问题要予以制度化回应。与此同时,作为一种国家治理方式,无论是在社会纠纷与司法冲突的化解上,还是在中央与地方的法治格局中,跨行政区划法院在实践中所表达的,其实都是一种通过规则治理的立场,一种更多朝向国家的知识行动。而这种知识立场的行动坚持,必将有助于推进国家治理体系与治理能力的法治化、现代化。而也正是在此意义上,尽管跨行政区划法院的出场更多直面的是当下中国司法场域中的现实问题,发挥的也主要是司法法治与社会治理的功能,但它在某种程度上确实又预示和勾勒着中国司法的未来。

[1]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,人民出版社2014年版,第21-22页。

[2] 参见《北京市高级人民法院关于北京市第四中级人民法院案件管辖的规定》以及《上海设跨行政区划法院检察院跨区域管辖行政诉讼案》,载《人民日报》2014年12月29日;《上海三中院跨区划行政诉讼满一年》,《中国青年报》2016年1月5日,第6版。

[3]王庆丽:《浙江第一家跨行政区划法院今开庭第一案是民告官》,《浙江日报》2016年2月25日。

[4]《4月1日起 南京“民告官”案由铁路法院一审》,《现代快报》2016年3月31日。

[5]陆捷生:《广东:铁路法院检察院跨区划管辖拟5月试点》,《南方日报》2015年3月13日。

[6]参见《最高人民法院关于为京津冀协同发展提供司法服务和保障的意见》(法发〔2016〕5号)。

[7]《京津冀地区将探索设立跨行政区划法院》,《北京日报》2016年6月4日。

[8] 参见《最高人民法院关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》(法发〔2016〕8号)。

[9]客观来说,这一时间段内,除立案登记制和新的《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日实施以外,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》也于2015年2月4日开始实施。与此同时,实践中,因立案登记制所带来的,不仅是行政实施案件的增多,民事诉讼案件较之以前也有所增长。

[10]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,人民出版社2013年版,第3页。

[11]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,人民出版社2013年版,第4页。

[12]蔡拓:《全球治理与国家治理:当代中国两大战略考量》,《中国社会科学》2016年第6期。

[13]周强:《深入推进司法体制改革,让司法更贴近人民群众》,《中国法律评论》2015年第1期。

[14]陈杭平:《统一的正义:美国联邦上诉审及其启示》,中国法制出版社2015年版,第3页。

[15]《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第79-80页。

[16]《立案登记制改革实行一年全国法院立案数同比增三成》,《人民日报》2016年5月11日,

[17] 李亚兰:《立案改革监督工作有成效》,《人民法院立案登记制改革一周年回顾与展望座谈会发言(摘要)》,《人民法院报》2016年5月11日,第2版。

[18]侯猛:《进京接访的政法调控》,《法学》2011年第6期。

[19]胡云腾:《为什么要设立巡回法庭?》,《求是》2015年第12期。

[20]人民法院报评论员:《跨行政区划法院,跨出历史性的一步》,《人民法院报》2014年12月29日,第1版。

[21]杨建军:《通过司法的社会治理》,《法学论坛》2014年第2期。

[22]周强:《深入推进司法体制改革,让司法更贴近人民群众》,载《中国法律评论》2015年第1期。

[23]刘树德:《最高人民法院司法规则的供给模式》,《清华法学》2015年第4期。

[24]孙利天:《现代性的追求和内在超越》,《中国社会科学》2016年第2期。

[25]刘雪莲、姚璐:《国家治理的全球治理意义》,《中国社会科学》2016年第6期。

[26]孙利天:《现代性的追求和内在超越》,《中国社会科学》2016年第2期。

[27]参见任重远:《第一巡回法庭:“法院应该是最讲理的地方”》,《南方周末》2016年2月3日。

[28]《巡回法庭:司法改革的“排头兵”——专访最高人民法院第一、第二巡回法庭庭长》,《中国法律评论》2015年第3期。

[29]《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第78页。

[30]参见《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第71页。

[31]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,人民出版社2013年版,第20页。

[32]顾培东:《社会冲突与诉讼机制》,法律出版社2016年版,第30页。

[33]傅郁林:《最高人民法院巡回法庭的职能定位与权威形成》,《中国法律评论》2014年第12期。

[34]杨龙:《中国国家治理中的区域治理》,《中国社会科学报》2015年10月14日。

[35]陈志敏:《国家治理、全球治理与世界秩序建构》,《中国社会科学》2016年第6期。

[36]刘贵祥:《巡回法庭改革的理念与实践》,载《法律适用》2015年第7期。

[37]傅郁林:《最高人民法院巡回法庭的职能定位与权威形成》,《中国法律评论》2014年第12期。

[38]苏力:《当代中国的中央与地方分权》,《中国社会科学》2004年第2期。

[39]傅郁林:《最高人民法院巡回法庭的职能定位与权威形成》,《中国法律评论》2014年第12期。

欢迎发表评论!