当前位置: 首页 » 理论探讨 » 狄金华:寻求组织庇护——一个农民信访解释的新视角

狄金华:寻求组织庇护——一个农民信访解释的新视角

[摘要] 本文通过重新审视对信访的研究,提出“寻求组织庇护”这一新的农民信访解释框架,以解释当前信访中的部分现象——部分农民将个人的困苦以及公共物品的匮乏建构成信访问题,或通过信访实现“找价”。这种“寻求组织庇护”的信访实践在与基层政府的非对抗性、上访的合法性依据、访民行动的组织性和目的性等方面具有不同于“维权”型信访特征。在“寻求组织庇护”的上访中,访民通过“苦难——救援”、“ 蒙冤——为民做主”的情境构建使自己的上访具有合法性。“寻求组织庇护”类上访之所以存在,从根本上是源于政府庇护主义的执政承诺。

问题的提出

信访作为近年来社会科学领域的研究热点,其日益成为超越单个学科的公共话题。虽然研究者都热衷考察信访发生的机制和因果逻辑,并以此为据解释信访实践中的相关变量,但对信访展开深入解释的前提应是以解读为导向,呈现信访过程的各个面向,以勾画出信访过程的全貌。本文旨在“解释”与“解读”的双重路径下,揭示信访中被研究者所忽视的重要面向——寻求组织庇护的诉求,并深入探析这一现象产生的内在机制。

目前研究者普遍地将农民的信访视为农民权利意识觉醒后对自身权利遭受剥夺的一种反抗,但这种解释框架在新世纪以来不断受到质疑,一个重要的原因便是农业税费的全面免除、惠农政策的实施以及县乡财政体制的改革不仅使基层政府侵害农民权益的制度空间大大缩小,且基层政府在转向“服务型政府”时日渐“悬浮”于乡村社会之上;而在这种结构背景下,农民的信访行为不减反增。针对这一理论困境,新近的解释将农民上访视为乡村治权弱化的结果,即税费改革之后乡村两级组织权力的弱化令包括信访在内的整个乡村治理陷入困境(李昌平,2010)。“治权”的解释框架虽然“找回了国家”,但“国家”的多元形象在此框架中仅仅化约为一张虚幻的脸谱:它忽视了新世纪以降国家惠农政策对农民心态的复杂影响,以及这种影响对农民信访行为的形塑。本文旨在对农民“寻求组织庇护”这一特定类型的信访行为展开研究,以展现制度变迁(特别是惠农政策实施)对农民信访行为的影响。

 

研究回顾与理论框架

(一)信访制度的属性及其实践机制:一个简单的文献回顾

几乎所有对农民信访行为的深入分析都必然涉及到对信访制度属性的讨论,因为信访制度及其所勾连的宏观制度结构构成了个体信访行为得以实践的场域。目前对信访制度属性的分析主要有以下几种路径:

第一,信访是一种救济制度。相比行政诉讼救济和行政复议救济,信访救济具有前者不可比拟的优势,即节省经济成本、有助于冲破关系网的束缚、救济效力高等(应星,2004)。在这一取向下,研究者将农民的上访行为视为其权益受损后的一种利益补偿实践,即上访是农民为了维护权益而自发产生的行为。这一解释路径虽然源起于西方的权利观以及“刺激—反应”的行为模型,但其在中国社会仍具有明显的现实基础。即,一方面是1990年代市场化改革之后,农村的社会利益主体发生了剧烈分化,各利益主体之间的冲突加剧,特别是1990年代中后期因农村税费征收与计划生育等事件而诱发的干群关系的冲突加剧;另一方面,1990年代持续推动的“送法下乡”使农民对国家政策和相关法律的理解和熟识程度大大增加,这令农民的权益观念和维权意识大大加强。如果说前者只是构成了农民上访的缘由,那么后者由于促使了农民维权意识增长,从而使农民对“侵权”行为发生的忍受能力降低,进而直接促使了农民维权上访行为的发生。他们希望通过上访能够向高层领导直接表达诉愿、解决纠纷和化解难题,而高层领导一旦接待了上访者或对他们的上访事由做出处理意见,其效力可视同官方文件,甚至比司法文书更具有效力(应星,2011)。但是由于信访行为的合法性具有模糊性特征(对待不同时间、不同方式的信访行为,国家的态度差异甚大),因此访民创生出了诸多上访的策略,如“问题化”(应星,2001)、“依弱者身份抗争”(董海军,2008)、“以死抗争”(徐昕,2008)等。在这一路径下,研究者将信访制度视为国家的冲突化解机制,并认为1978 年以后国家信访工作的主导观念向冲突化解取向调整极大地促进了信访制度的科层化(冯仕政,2012)。

第二,信访是一种监督制度。部分研究者将农民信访的研究置于国家科层组织体系的运转之中予以考察,将信访制度视为中央和上级官员了解下级官员的一个“非常规”窗口,而信访则构成中央和上级官员监督地方政府和下级官员的有效手段(应星,2001;陈柏峰,2004)。在这一路径下,研究者对农民信访行为的分析聚焦于其如何发生以及官僚体系(特别是上级官员)如何看待农民信访。研究者指出,农民上访的动力并不来源与“权利意识”的觉醒,而是经由“规则意识”的支配。裴宜理(2008)曾指出,中国民众抗议活动有一个基本传统是都在遵守“规则”,抗议者非常关注国家放出来的“信号”,并尽可能按照国家的规则来行事。李连江和欧博文(2008)以“依法抗争”这一概念来描述当代中国农民上访行为的特点。正是由于农民上访源自对中央政策或规则的认可,因此农民的上访不仅不会造成国家权威的下降,反而进一步强化了访民对中央政府的认同。[①]在此过程中,中央政府和上级通过社会动员而完成了对基层政府和下级官员的监督与监控。

第三,信访是一种协商制度。有研究者基于对农民信访行为的分类,立足“商谈型上访”的行为特征提出信访制度不仅是救济、监督的制度,同时也是协商制度。商谈型上访是合法性比较模糊的上访,它既不是由于权利被侵犯而维权的上访,也不是利用政府弱点进行谋利的上访。访民并不是维权和抗争,而且他也不一定有明确的合法权益受到侵犯,却认为相关法律和政策不合理,因此上访“商谈”。在不同情形下,商谈型上访的访民可能有意识形态、政策、地方性规范、情感等方面的不同诉求(陈柏峰,2012)。在这一路径下对农民上访的研究,将上访行为视为是访民的利益博弈,访民试图通过利用现有政策或法令存在的空白或模糊来谋求自身的利益。在这种上访中,不论访民所“协商”的利益是否能够兑现,其都不影响访民对政府合法性的认同。

(二)寻求组织庇护:一个新的解释框架

在田野调查中,研究者发现了一些有别于既有研究中所强调的农民因权益受到他人(特别是乡村干部)侵害而“依法”或“以法”抗争的上访行为:农民将自己和家庭在生产与生活中所面临的困难通过信访渠道进行反应,以期获得额外的帮扶与救助(焦长权,2010;狄金华,2015)。且这类上访的数量在最近十年中有急剧增长的趋势。通常,重复再现的组织行为一定是建构在相应的、稳定的组织制度和激励制度之上(周雪光,2005)。究竟是何种组织制度与激励机制推动着这种上访行为的发生?为了解释这一现象,笔者提出了“寻求组织庇护”的概念来予以解释。

将农民信访置于“组织庇护”的框架来予以讨论,本质上是沿承了斯科特所开创的小农道义论的研究传统。“庇护主义”在20世纪80年代业已成为美国学术界一个非常重要的分析范式,其应用范围也从传统社会扩展到现代社会、从第三世界国家扩展到发达国家(纪莺莺,2012)。透过庇护主义的棱镜,研究者可以窥见,在庇护者与被庇护者的二元互动中,“非精英试图通过各种方法来影响政策的执行过程,进而实现其个人之特殊利益。庇护主义模型不是要得到正式渠道没有用的结论,它的出发点本就是要发现非精英补充或规避正式渠道的策略”(Oi,1985)。

本文所提出的“寻求组织庇护”概念与“庇护主义”分析范式之间存在着相同之处,即强调行为者实践的非对抗性,并认为“庇护关系”的认同是促发行为发生的内在机制。在对人民公社的研究中,戴慕珍通过庇护关系的视角来观察精英与大众的互动。她指出,看似“腐败”的行为在地方层面上都自有其理性的基础,基层生产队干部为应对有限的农业收成与各方要求之间的矛盾而寻求各种策略以减少上缴国家的配额从而获得更多的截留(纪莺莺,2012)。基层干部的“反行为”(高王凌,2006)并不是对上级官员及既有体制的反抗,而上级官员亦在“睁一只眼闭一只眼”中完成了与下级官员之间的“共谋”(collusion)。正是上级官员与基层干部之间“庇护关系”的存在才使得“共谋”成为可能。在“寻求组织庇护”的访民中,其上访行为也是基于对“庇护关系”的认同,即认为单位或政府有庇护自己的义务,其寻求庇护的信访实践不是对既有体制的反抗与叛离,相反,其恰恰是建基于对这一体制的认同上。

在寻求组织庇护的信访实践中,其“庇护关系”与“庇护主义”范式中的庇护关系并不尽相同。后者是基于个体与个体(或群体与群体)之间的交换关系,这种关系具有明显的私人性质和非替代性。但在寻求组织庇护的信访实践中,访民与政府之间的庇护关系并不是个体与个体间的交换,它是个人与组织间的互动。这种关系具有明显的公共性质和可转移性。换言之,访民上访是希望得到政府的组织庇护,在这一诉求中,其勾连的庇护关系并不是访民与政府某位领导之间私人性的关系,而是“人民政府为人民”的公共性关系。虽然与私人性的庇护关系一样,组织与个体之间的庇护关系也会产生忠诚与服从,但这种忠诚与服从由于庇护者的非个体性而表现为对政府的合法性认同及政府信任的增长。同时,由于政府的多层级性,访民对不同政府组织之间的忠诚与信任可以进行转移,即对此地政府的信任会影响对彼地政府的信任,对中央政府的信任也会影响对地方政府的信任;反之也亦然。

 

寻求组织庇护的上访类型

(一)个人困苦的信访建构

在《世界的苦难》一书中,布迪厄及其合作者指出个人的痛苦与对痛苦的感受必须表达才能够为他人所感知,而个体对自己的痛苦与苦难如何进行表述,以及向谁表述、为何表述则蕴含着个体对自身与表述对象之间关系的定位。在寻求组织庇护的上访中,一部分访民将自己在生活中遇到的困苦建构成信访问题,希望通过上访来化解自己的困苦。一个典型的例子[②]便是访民在家庭成员发生交通事故后需要花费大额的医疗费用,这一费用远远超出了他的家庭承受能力,于是他通过信访的手段希望得到政府的帮扶。这个信访事件中,访民试图通过信访渠道来解决家庭的生计问题,他的信访行为与其说是遵循了“上访的逻辑”,不如说是遵循了“救助的逻辑”。

将个人的困苦建构行为信访问题,这一行为的发生必须将其放入到近三十年来农村社会制度变迁的框架之中才能更加清晰地被理解。在家庭联产承包责任制实施以来,“大包干”成为农村社会生产的主要方式,而这种“包干到户”本质上是国家放弃了对个人的“无限责任”。个人的苦难成为自己和家庭的事情,国家只是通过有限的渠道(如低保、五保等政策)将个人的苦难纳入到国家的救济体系之中,即国家只是对极少数的部分人、部分事情负责任。上述案例中的访民则借由信访渠道,将自己个人的苦难纳入到国家的救济和补助体系中。他通过信访来实现自己的诉求,一方面是在一个“关系本位”的社会中,“没有门路”的他通过信访渠道更有可能冲破关系网的束缚(应星,2004);另一方面,他或许本身并不具备相关政策的要求,如交通事故导致的医疗费用并不在合作医疗救助的范畴,于是他通过信访渠道能够在一定程度上消除政策所设的壁垒,至少能够通过上访本身获得相关救济。

(二)公共物品缺失的信访建构

新世纪之初农村的困苦已不是“脸朝黄土背朝天”的那种劳力困苦,而是整个农村盲流如“洪水”、负担如“泰山”、债台如“珠峰”等发展性困境,这一发展性困境也构成了农民因为“农村真穷”而上访的结构背景。在税费改革后的信访案件中,因公共物品供给的缺失而导致的上访正呈逐渐增多的趋势。例如,传统的水稻种植农村,村民常常因灌溉不济及而进行上访。

村民因公共物品缺乏而进行上访最直接的动因是其主观上认为这些公共物品应该由集体或政府来供给。虽然在1980年代的分田到户之后,农民即实行“单干”,但村组集体所组织的农田水利建设使农民仍能感觉到集体的存在,他们也觉得集体就应该为自己的农田建设提供基本的保障;税费改革后,当集体退出公共物品供给后,农户在生产中遇到困难,便试图通过信访来寻求帮助。这在一村民反映水费收取过高的信访件中便得到明显的体现。该村民在上访信中称,他种了5亩水田,在2005年前,他一亩的水费没有超过40元,但到了2006年时,水费价格变为42元/亩,到2007、2008年时,税费上涨到45元/亩,2009年时水费竟然上涨到每亩60元。访民将水费的提高与国家的惠农政策相比较,称“国家给了我们好政策,但村里收取这么高的水费,使得我们的并没有能够真正很好地享受国家的惠农政策”。而农民之所以如此抱怨,一方面是因为他们觉得政府应该对农民的收入增加和支出减少负责任,另一方面是因为税费改革以及随后的惠农政策实施在强化了农民对国家认同的同时也强化了农民对国家的依赖,他们通过将公共物品供给的缺失与惠农政策的实践并提,通过信访途径而使生产生活中公共物品的缺失成为信访过程的“问题”。

(三) “找价”的信访实践

 “找价”是明清时期乡村一桩土地交易完成后,卖主仍然有向买主索要加价的经济行为(唐文基,1992;胡亮,2012)。在经济社会学和人类学者看来,“找价”这一经济行为深深嵌入在社会之中,并通过关系的建立和制度性的保障使卖主的“找价”权最终获得尊重。而这种具有道义经济的色彩的现象,只有通过稳定的社会关系能够实现。如果说,在前现代时期,因为稳定的关系建基于“不流动的熟人社会”,土地交易中的“找价”仅仅局限在狭小的“社区”之中,那么当前的信访中的“找价”现象则突破了狭小的社区,其“找价”的原因也不再拘泥于土地交易。

一个典型的案例是因工伤残的村电工在其补偿款花费殆尽后家庭生活面临生活困难,于是他不断赴市信访办、供电局上访,要求解决其家庭困难。这个电工的“找价”行为既不是简单的“谋利行为”,也不是寻求对供电局的问责,也不是因为此前协商时自己的“活卖”[③],而是诉诸道义原则,即“我是因为公家的事情而受到的损失,现在我遇到困难,公家就不能不管”。在传统时期,从儒家理想出发的帝国和官员们,基于“天理”、“人情”和“礼法”的考虑,会对弱者进行适当的保护(滋贺秀三,1998);在新中国的传统中,虽然其“破四旧、立四新”,但其沿承了儒家对弱者保护的传统,并将其在“救民于水火之中”的执政合法性则进行了重新阐述。这也构成了此类的访民通过信访来实现“找价”的心理基础与价值基础。

 

寻求组织庇护类信访的特点

与“维权”型的农民上访不同,寻求组织庇护类的信访具有以下明显的特征:

第一,访民与基层政府的非对抗性。访民上访本身是源于对政府的信任,即希望通过信访来实现自身的诉求;但在“维权”型的上访中,农民则是试图通过“依法抗争”或“依政策抗争”来实现对农村干部“土政策”、独断专制和腐败行为的对抗。而在寻求组织庇护的信访中,访民并不存在对基层政府的对抗,他们的信访不是为了实现自己被“剥夺的权利”,而是期望政府能够“给予更多”。即便是越级上访,其行为逻辑也不是如“维权”型上访者那样,不是为了冲破官官相护的组织网络,而是因为上级政府的资源更为丰富,更能解决自身的问题,或者在上级的督办下,基层政府能够更为迅速地为自己提供“庇护”。

第二,访民上访的合法性依据是政府对农民庇护的政治承诺,而不是成文的法律与政策。这构成了与“依法抗争”和“以法抗争”最大的区别。在“依法抗争”和“以法抗争”中,农民会援引有关的政策或法律条文来证明自身信访行为的合法性,他们行为也不是试图将地方政府的行为调整到中央法律、政策或“中央精神”的框架之中;当农民通过信访来寻求组织庇护时,其往往会依据“人民政府为人民”等党和政府的政治承诺。这一政治承诺是政府和执政党进行治理的一种合法性宣称,是一种抽象的治理理念。

第三,访民行动的非组织性。由于寻求组织庇护的农民通常是个人(家庭)在生产、生活中遇到了困难,于是通过上访来获得援助。而在一个正常的社会之中,生产生活的困难具有相对性和主观性(即当事人总是在与他人进行比较中“发现”自己的困难),因此困难者具有相对稀少性。在寻求组织庇护时,困难的访民通常是以个体为单位进行上访,缺乏组织性。虽然在公共物品的信访建构中,由于公共物品自身属性使得其所涉及人员可能较多,但访民之间很少具有明确的分工,也缺乏相应的决策机制和“激励-约束机制”,其只是在形式上保持一致——联名上访。

第四,信访的标的具有现实性和有限明确性。与“泄愤维权”不同,寻求组织庇护的上访并不是基于“气”等非情感性因素的推动,访民是为了特定的现实目的而进行的上访行动,且上访的行动具有现实性,如解决个人的低保问题、家庭的困难或生产问题。但与“依法抗争”和“以法抗争”的维权抗争相比,寻求组织庇护类上访农民的目的具有有限的明确性,即前者是为了维护中央政策和法律赋予农民的合法权益(于建嵘,2004),上访者会非常明确地提出其所保障的权益,如“三提五统”应该缴纳多少、地方政府多收了多少、应该还农民多少等等;而后者信访诉求的目的却仅有有限的明确性,访民希望政府能够介入到解决自己家庭生产、生活的困难之中,但如何介入、解决到什么程度,访民的诉求并不是完全明确。

需要说明的是,农民寻求组织庇护的上访是诸多上访中的一种,它具有上访行为共有的特征,如对中央政府的信任等,但在寻求组织庇护的上访中,农民的信访动机是明显不同于其他类型,其期望获得政府的援助,以使自己的生产生活更加顺利。目前,寻求组织庇护类型的上访在各地所占比例不同,但一个共同的趋势便是,这一类型的上访的比例正在上升。

 

寻求组织庇护信访的情境建构

虽然国家在制度上承认了信访的正当性,但在具体的实践中,上访在不同类型、不同层面和不同时期却又“充满了各种模糊之处乃至断点”。为了使自己的具体问题能够迅速被政府纳入到解决的议事日程之中,至少不能因为自己上访而成为被治理的对象,上访者通常会构建自己上访的“合法性”。上访者要使自己的问题得到关注并获得解决就必须“不断运用各种策略和技术把自己的困境建构成为国家本身真正重视的社会秩序问题”(应星,2001:318),这种“问题化的技术”使得上访者自己的问题能够突破官僚体制设置的信息过滤机制。这种视角的分析在凸显问题的重要性而可能引起官僚体制的关注,但却忽视了上访者究竟运用何种策略使得官僚者不得不关注并办理自己的事件。一个“精明”的上访者通常会在上访行为中进行“恰到好处”地情境构建,这不仅会使自己的上访具有合法性,同时令面对他的官员的拖延或不办理变得“不合理性”。

对于上访者而言,其事实的陈述本身就是在构建一个情境,与日常的事实陈述不同,上访者的事实陈述与表达中往往有明确的政治话语框架,以此框架为依据,上访者构建出了特定的情境,以此作为自己上访行为的合法性与有效宣传,并将自己的利益诉求嵌入到情境之后。

(一)“苦难——救援”的情境构建

上访者只有将个人的困苦表述出来才可能获得援助。而如何表达困苦则构成了上访者情境构建的重要内容,他们将自身家庭遇到的困难构建到“苦难——救援”情境之中,以人民政府、党和社会主义的父爱预期来构建自身上访求援的合法性。例如,访民在信访中首先会讲述个人和家庭的不幸与困苦,然后强调他非常相信党和人民各级政府能够体恤民情,会为人民排忧解难,并相信党和各级政府会伸出温暖的救援之手来拯救他和他的家庭。访民的预期正是新中国一直宣称的共产党和政府“解救受压迫的人民于水深火热之中”的意识形态话语的再现,他相信对于自己的苦难,党和人民各级政府绝不可能不理不管,因为“党是人民的党”、“政府是人民的政府”。

访民这种对政府的庇护期待具有政治正确性,因为在中国的社会主义话语中,共产党及其政府一直宣称自己具有“为人民服务”和“为人民排忧解难”的历史使命。这在1944年毛泽东为追悼张思德而撰写的“为人民服务”的著名一文中得到了明显的体现:“我们这个队伍完全是为着解放人民的彻底地为人民的利益工作的……中国人民正在受难,我们有责任解救他们。”帮扶人民群众与依靠人民群众、解救人民群众与团结人民群众一直是共产党及其政府的治理和动员策略。作为共产党动员与治理的精髓——群众路线,其核心亦是“和群众在一起,……发动群众的积极性,……关心群众的痛痒,……真心实意地为群众谋利益,解决群众的生产和生活的问题、盐的问题、米的问题、房子的问题、衣的问题、生小孩的问题,解决群众的一切问题。”这种“为人民服务”、依靠人民群众开展工作的群众路线一直延续到当下,并在诸多领域中仍是作为重要的工作方法被共产党所推荐使用。在“全心全意为人民服务”的政治合法性宣称之下,老百姓有困难就要找党、找政府,党组织和政府完全没有任何理由可以拒绝。

(二)“蒙冤——为民做主”的情境构建

一部分上访者会打着化解自己冤屈的口号来进行上访,但这种上访并不是如同秋菊一般只是“讨个说法”或“化解冤屈”,其通常是为了获得化解冤屈背后的利益补偿。要求落实政策,解决家庭的实际困难,但其却将自己的诉求嵌入在“蒙冤——为民做主”的情境建构之中。通常来讲,这一类型的情境构建主要是上访者的利益受损或者蒙受了冤屈,故期望“公平、公正”的党和政府来为上访者作主申冤,还其清白,保其利益。

在“蒙冤——为民做主”的情境构建中,访民的利益通常是受到他人或组织的侵扰而受损,于是求助于政府或上级组织来为其作主。此类情境的构建者所借用的话语资源往往都是国家的宏大政治话语,如“三个代表”、“以法治国,构筑和谐社会”、“施政为民”等。他们构建出国家和人民政府是能够为民做主、而且应该为民作主的有效宣称。上访者认为自己的利益一旦受损,向政府求助便是理所当然,因为“政府是党领导下的政府,政府是人民的政府”,政府要对“人民“负责,而上访者作为”人民“的一员,其理应得到党和政府的支持,并为其作主申冤、保障其利益。

 

寻求组织庇护的政治机会结构

上述的上访行为与传统社会主义计划经济中的“庇护行为”有着许多耐人寻味的相似之处。社会学家华尔德和奥伊在分析当代中国组织内部的人际关系及组织关系时指出了“庇护关系”的存在。对此,华尔德和奥伊提出了一个完整的理论模式来予以解释,这一模式的主要观点是:(1)指令性经济赋予了下层干部在资源分配上的垄断权力,普通群众只能通过与这些干部建立庇护型的依赖关系才能获得益处,这样庇护关系遂成为国家和社会之间的一个主要纽带;(2)单位的封闭性以及社会关系的感情纽带导致了这种庇护关系的稳定性;(3)这种庇护关系具有重要的政治意义,它加强了国家渗透与协调社会的能力,导致了人们对现有制度的认可,促进了社会群体的分化,减弱了社会自主的集体行动能力(周雪光,1999)。1980年代以来,“庇护关系”一直是解释中国组织内部的人际关系及组织关系的一个重要的分析概念和理论思路。

在集体时期的农村,村干部与村民中积极分子之间确实呈现出“庇护关系”,即一部分积极分子不仅积极地响应村组干部的各种号召,而且会主动地配合村组干部做一些事情。这些积极分子的行为通常会赢得村组干部的回报,后者会予以各种物质或非物质的回报。这种依托于基层干部个人所具有的资源与权力而形成的庇护关系在包产到户之后仍得以延续。作为政府在村庄的代理人,村组干部在税费征收及计划生育执行等工作上仍然拥有一定的权力,为此积极分子对村干部的依赖仍得以延续。不仅积极分子主动通过与村组干部靠拢而获取村组干部的庇护,同时一般的村民在积极缴纳农业税费之后,亦要求在生产生活中对自己予以庇护,最为典型的便是要求村组干部提供基本的农田水利建设服务等。

税费改革之后,农民免除了农业税费,村干部没了征收税费压力,同时也丧失了基于税费征收而控制资源的权力与能力。不仅村干部成为了村庄“维持会的会长”,乡镇政府亦因为财政空壳而日渐成为“悬浮型”政权。但是这一制度变迁并没有改变农民的庇护预期,农民在面临生产生活困难时依然有“有困难找组织”的行为实践。这在上述分析农民的上访行为中便可获得佐证。

不难看出,农民的上述上访行为体现了其自身追求利益、寻求庇护以摆脱困境的主观诉求。这些上访行为的预期与冲动带有极强的寻求庇护特征。但是这种通过上访来寻求庇护的行为与传统的庇护行为却有着一个明显的不同。这些上访行为不是寻求个体对自己的庇护,而是寻求组织的庇护;不是基于个体之间的交换而形成一种庇护关系,而是基于组织的合法性宣称以及对组织的信任而试图建立一种庇护关系。我将这一种庇护关系称之为“组织庇护”,将为了困苦寻求组织庇护而进行的上访行为称之为“庇护建构的上访”而区别于“权益受损的维权上访”。

庇护建构的上访何以会发生?为何农民会由税费改革前的向村组干部寻求面对面的庇护转向税费改革后向组织寻求庇护?这是研究者需要面对的一个问题。

在税费改革前,由于村组通过税费征收能够确保村庄有一定的收入,集体因为“村提留”而具有一定的“组织和战斗力”。同时由于税费的存在,村干部与村民之间存在着制度性的关联,不仅村干部的工资是由村民所缴纳的村提留款供给,而且村干部收税时亦需要同村民进行一对一的互动、博弈。在这一互动过程中,村民可以对村干部提出自己的合理诉求。例如,“我配合你积极缴纳税费,但你亦必须积极组织我们进行农田水利建设。”虽然不是所有的村民在任何一次互动交易中都需要进行交易标的的论证,但双方都形成了稳定的预期,特别是村组干部,如果其在关系村民生产生活的公共物品供给中“卸责”,那么他将面临在收取税费时被村民拒绝的危险。

税费改革后,村干部因为无需收取税费,遂在与村民的互动中不再被强制性地接受村民的公共物品供给诉求,村干部可能介入村组的公共物品供给的组织过程中,但一旦遇到困难(例如钉子户等),村干部则可能退出组织过程,“多一事不如少一事”。对此,村民没有任何制约机制能防止村干部退出。在税费改革后,伴随着与村干部制度性关联的消解,村民同村干部之间的谈判与协商机制瓦解,村民无法从村干部身上获得庇护,于是作为替代的信访机制被其利用,其通过上访实践,向基层政府及其上级寻求庇护。

需要指出的是,访民寻求组织庇护的上访在税费改革后呈现出的愈演愈烈趋势,与惠农政策向农民传达的信号以及农民对这种信号的想象有关。村民将惠农政策理解为中央重视农村、重视农民的表现。这种理解形塑了村民对政府父爱角色的建构。当他们个人的生活与生产遇到困难时,他们在村集体无以帮助时,便通过信访来找上级组织“反应问题”,以试图获得解决。

 

小结

对信访与其他行政救济途径的比较发现,行政诉讼救济和行政复议救济的缓慢推进与信访浪潮的居高不下是同时存在并构成鲜明对比。研究者将信访作为一种特殊的行政救济方式,这种制度视角的分析虽然较之于传统视角将上访者视为法制观念淡薄者有了极大进步,但这种制度分析的视角虽不能称之为错误,至少还存有不足,其明显忽视了上访者放弃法律程序而直接上访找政府、官员的复杂心态,以及其上访实践中情境构建与国家治理实践之间的错位对上访治理的影响。

正如前文分析所指出的那样,新中国合法性建设的一个重要宣称就是对人民负责:“全心全意为人民服务”,“做人民的好公仆”。而新中国前三十年的实践也使得农民都相信党和政府是对他们负责任的。作为一种惯习,改革之后的农民仍趋向于找政府、找领导来解决困难和问题,而不是找法律。上访者预期政府和领导对“人民”负责的行为是一种“特殊主义”(Particularism)取向的实践,而非法律实践所遵循的“普遍主义”的行为取向。后者讲求的是公平与公正,它对待所有的人都是一视同仁。因此,农民更倾向于有父爱主义色彩的政府和领导来解决问题,而不是诉诸以公平与公正而著称的法律来解决。

虽然农民对政府、领导“父爱”预期的未变,但整个中国社会的政治体制在近三十年却发生了重大变化:自20世纪80年代以降,中国社会在“告别革命”之后,其政治运作与实践正日渐消除其父爱主义色彩,而转向科层化。尽管国家仍然有“执政能力建设”、“执党为公、执政为民”的合法性宣称,但这种宣称的前提是各级政府能够按章办事,遵循事本主义的实践逻辑。科层化实践业已构成中国社会政治实践的“现实选择”,但这种“现实选择”却同农民上访构建情境的“政治正确”相冲突。一个家庭贫困者的求助本应通过民政系统申请救助,但其却直接找到市政府,其理由就是“你是人民的政府,就应该为人民服务,给老百姓解决困难”。政府的任何推卸都可能被理解为“敷衍人民群众”、“不为人民群众办实事”。而一个原本属于司法诉讼的问题,当事人则不向司法机关寻求解决,而直接找信访部门,其理由就是“你是人民的政府,就应该负责这些事情”。如果说中国政治转型的过程是中国政府日渐摆脱政治意识形态的束缚而转向科层化实践,那么农民的上访,特别是无理上访,使得中国的政治转型陷入“树欲静而风不止”的困境。而这种困境的产生显然又与国家“维稳”的政治需求以及“压力型”的政治体制格局相关联。

 

  参考文献:

1.陈柏峰:《缠讼、信访与新中国法律传统:法律转型时期的缠讼问题》,《中外法学》2004年第2期。

2.陈柏峰:《农民上访的分类治理研究》,《政治学研究》2012年第1期。

3.狄金华:《被困的治理》,生活·读书·新知 三联书店,2015年。

4.董海军:《“作为武器的弱者身份”:农民维权抗争的底层政治》,《社会》2008年第4期。

5.冯仕政:《国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变》,《社会学研究》2012年第4期。

6.高王凌:《人民公社时期中国农民“反行为”调查》,北京:中共党史出版社,2006年。

7.胡亮:《“找价”的社会学分析》,《社会》2012年第1期。

8.焦长权:《政权“悬浮”与市场“困局”:一种农民上访行为的解释框架》,《开放时代》2010年第6期。

9.纪莺莺:《文化、制度与结构:中国社会关系研究》,《社会学研究》,2012年第2期。

10.李昌平:《现在的农民为何“爱”上访》,载朱有志、陈文胜主编《中国乡村建设》,红旗出版社,2010年,第139-140页。

11.李连江、欧博文:《当代中国农民的依法抗争》,载吴毅主编:《乡村中国评论》(第三辑),山东人民出版社,2008年。

12.裴宜理:《中国式的“权利”观念与社会稳定》,《东南学术》2008年第3期

13.唐文基:《关于明清时期福建土地典卖中的找价问题》,《史学月刊》1992年第3期

14.田先红:《治理基层中国:桥镇信访博弈的叙事》,北京:社会科学文献出版社,2012年。

15.徐昕:《为权利而自杀:转型中国农民工的“以死抗争”》,载张曙光主编:《中国制度变迁的案例研究》,中国财政经济出版社,2008年,第255页。

16.应星:《“气”与抗争政治:当代中国乡村社会稳定问题研究》,社会科学文献出版社,2011年,第19页。

17.应星:《大河移民上访的故事》,生活·读书·新知 三联书店,2001年,第317页。

18.应星:《作为特殊行政救济的信访救济》,《法学研究》,2004年第3期。

19.于建嵘:《当前农民维权活动的一个解释框架》,《社会学研究》2004年第2期。

20.周雪光:《西方社会学关于中国组织与制度变迁研究状况述评》,《社会学研究》,1999年第4期。

21.周雪光:《“逆向软预算约束”:一个政府行为的组织分析》,《中国社会科学》,2005年第2期。

22.滋贺秀三:《清代诉讼制度之民事法源的考察》,《明清时期的民事审判与民间契约》,北京:法律出版社,1998年。

23.Oi, Jean C., “Communism and Clientelism: Rural Politics in China.” World Polities, 1985, 37(2)(Jan.).

 

作者简介:狄金华,华中农业大学社会学系、农村社会建设与管理研究中心

 

[①] 当然,若农民的上访(特别是进京上访)无法解决自身的问题,其反过来可能消解农民对国家权威的认可。

[②] 本文所使用的资料主要是基于笔者2009年在江汉平原楚南县河镇进行的田野调查工作时所收集的案例。

[③] 对明清土地“找价”现象的分析指出,“活卖”是“找价”现象具有合法性的前提。在土地的交易中,卖主通过牺牲初始交易价格,以期待日后土地价格高涨时的找价来补回土地差价。参见胡亮(2014)的相关研究。

欢迎发表评论!