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地方实践中的党政领导与司法

[摘要] 当前中国处于快速发展期和社会转型期,社会矛盾一直较为突出,可以预见,这种情形还会持续相当一段时间。社会形势如此,如果放权给法官,让他们不受任何干预的判案,人们是不是真的就会接受?出了问题,最后人们还要找党委负责。司法“一五”改革时,也是说强化合议庭和主审法官的责任,可是后来出了问题,还不是法院兜着要维稳,法院兜不了的,党委能不管吗?以很多法官的现实能力,他根本承担不起责任;要让他终身负责,拿他宁可不要这个权力。

十八届四中全会公报中,有多处涉及防止党政干部干预司法的内容。如:确保依法独立公正行使审判权和检察权,建立健全司法人员履行法定职责保护机制;加强对司法活动的监督;坚持依法执政,各级领导干部要带头遵守法律;健全党领导依法治国的制度和工作机制等。

前不久,我们正好就基层司法实践中,党政领导和司法审判的关系进行调研。从实际情况看,党政干部干预司法大致有“因私”(腐败性干预)、“因公”(治理性干预)两种情况。前者干部利用个人关系或权力,以言代法,对司法人员施加压力、使其徇私枉法,办人情案、金钱案,可以称为腐败性干预;后者则是党政干部在工作范围内,从地方发展和稳定的需要出发进行干预,可以称为治理性干预。目前在基层,这两种干预都很普遍。

中国基层,从县城到中小城市是一个熟人社会,地方党政干部实际上也是一个由熟人组成的圈子。在这样的环境中,几乎所有事情都可以通过熟人打招呼来解决,大家也都习惯如此。地方司法人员的社会关系嵌入在基层社会中,与一般的党政干部并无差别,其行为模式也难以脱离“入乡随俗”的逻辑。

在很多案件中,打官司不是拼法律、拼律师,而是拼关系、拼后台,这种现象屡见不鲜。在人情关系网的影响下,司法人员把法律和司法过程当作人情交易的砝码,任意伸缩,从而使司法过程缺乏公平和公正性,也难以保持公开性。

领导干部干预司法有很大的隐蔽性,不易监督。针对领导干部干预司法的监督也不易落实。领导打个电话过来,谁敢记录?腐败性干预记录下来,那不也是自己腐败的证据?就算有记录也不能轻易和上级“顶牛”。所以记录制度大概也很难落实。

党政干部干预司法的另一个原因,是地方发展和稳定的需要。审判要考量的因素越来越多,这是不能回避的。有时一个简单的民事纠纷或刑事案件,可能引发公众的广泛注意,甚至转化为政治问题,地方党政领导必然介入案件的处理。涉及地方经济发展的,如征地拆迁、环境污染案,如果简单依法判决,就可能影响项目进度或支柱企业的效益。在地方发展和稳定两大目标面前,司法机关也许还得让路。碰到这些棘手问题,地方司法机关限于能力,往往也乐于接受干预。

况且,司法机关也是地方党政体系中的一个单位。相关工作考核也会渗透到法院系统内部的审判管理过程。因此,各级法院也强化了对案件审判过程的管理,最终形成层层把关监督,这样法院自身的运作日益行政化。面对内、外部复杂的环境和繁重的审判任务,任何法院都无法接受“权力在法官、压力在法院、责任在院长”的格局,因此其内部管理会越来越行政化,层层审批。这并非法院领导有意罔顾司法规律,客观环境使然。

治理性干预,记录下来倒是可能,也有意义,不过意义与这一制度设置的出发点可能就远了。

目前正在进行的司法制度改革试点方案,将省级以下法院收归省管。但上级直管能在多大程度上避免人情关系网的不当干预,效果有待实践检验,因为只要生活在地方社会空间中,人情和关系就难以避免;况且,人情和关系也可以绕弯子对基层法院施加影响。其实,即使在目前阶段,从上级法院下来的腐败性干预,未必就会比同级党政机关的少。

中西部基层法院冗员多,合格法官不够。现在社会情况越来越复杂,地方疑难案件不少,现有法官队伍不适应需要。东部大城市的法院则由于各种原因,年富力强的人才不易留住。

四中全会的决议已经作出了政治性决断,司法制度改革必须前行,但现实中必然遇到很多问题。或许,我们需要渐进的改革。从加强法院的独立性开始,但不必急于同时推进法官的独立性。司法改革的“一五”期间很多地方曾经进行过类似改革试验,结果案件审判质量出现不少问题,法官陷入地方社会关系网,结果法院不得不又上收权力。武汉中院当年的整体腐败就是一个教训。这一时期的一些问题,甚至遗毒至今。

“行政化”对司法来说有很大的弊端,在法治语境中完全是负面的概念、改革的对象。但利弊总是相伴而行。在基层司法人员素质还得不到保证的情况下,行政化的方式较有利于保证审判质量,特别是重大疑难案件,院、庭长以及审委会的正面作用更不应否定。同理,在现实语境中,党政干部干预司法有其正面作用,尤其是与法院内部的管理制度相配合。它分散了法官个人身上的压力。

需要继续研究的问题是:如何定位司法在地方社会治理中的位置,司法部门依法裁判和地方经济社会大局的关系如何处理,司法运行独立化能不能改变地方社会矛盾的基本性质?在现有的队伍条件和社会结构下怎样改革?

当前中国处于快速发展期和社会转型期,社会矛盾一直较为突出,可以预见,这种情形还会持续相当一段时间。社会形势如此,如果放权给法官,让他们不受任何干预的判案,人们是不是真的就会接受?出了问题,最后人们还要找党委负责。司法“一五”改革时,也是说强化合议庭和主审法官的责任,可是后来出了问题,还不是法院兜着要维稳,法院兜不了的,党委能不管吗?以很多法官的现实能力,他根本承担不起责任;要让他终身负责,拿他宁可不要这个权力。

最近五年,最高法的权力不断扩大。司法改革的精神,是弱化版本的“法律职业化”。但如果党组织不领导司法,不能善于领导司法。司法权独立运行,与地方治理体系完全脱钩,甚至制衡党委政府的权力,地方法院真的会只服从法律吗?它会不会封建化?

这些年,一些地方党政干预司法,出现了不少问题,腐败性干预自不必说,治理性干预也是由于出现了权力的滥用。这些问题的出现,不是由于坚持了党的领导,反而恰恰由于没有坚持。强调党的领导,保证司法权的健康运行,需要多方面结合起来。比如,要与自上而下、上下结合地反腐结合起来。而加强党的领导,不应该简单落实为党的具体部门领导,需要强调党的伦理和纪律。

(根据2014年11月1日在《经济导刊》编辑部举办的“依法治国学术研讨会”上的发言整理。)

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