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出租车罢运与“黑车”的生存空间

[摘要] 作为行业主管部门的运管所处境相当尴尬:其部门性质难以准确定位,行政职能受到了限制;因为执法能力有限,使得其行业监管能力极差;但它所面对的问题往往又是更为复杂的社会问题,运管所爱莫能助。

出租车

近日,全国多个省会城市出租车罢运。罢运的目标除了指向老生常谈的“份子钱”问题,也指向“专车”服务等“黑车”问题。

笔者认为,“份子钱”和“黑车”问题实际上是一个问题的两个方面:出租车等客运市场作为垄断行业必然滋生行业管理的巨大漏洞。这个漏洞表现为,获取了专营资格的出租车公司与大量的出租车司机之间形成了不对等的市场关系,出租车司机可以运用一系列的规定压缩出租车司机的利益空间;而垄断经营必然产生市场反应的迟钝,真正的客户(市民)因为很难获得较好的服务,默认甚至鼓励非法营运的私家车存在。何况,“滴滴专车”服务成功地规避了出租车管理的相关规定,堂而皇之地进入了城市客运市场。在这种情况下,处于弱势的出租车司机仍然得独自承担市场冲击带来的压力。

那么,背后的行业主管部门车辆运输管理所又是如何看待类似“黑车”的问题的呢?笔者在不久前调研了中部某县的运管所,“一叶知秋”,希望能解释相关问题。

车辆运输管理所是一个非常尴尬的部门。从部门属性上看,它是一个行业主管部门,凡是涉及车辆营运的事务,它都得管,比如客运、货运、车辆维修等等,责任不可谓不大,地位不可谓不重要。可是,县里的运管所处境却极其尴尬,行业监管的能力非常有限。

我调研的运管所共有84名在职工作人员,而真正在运管所上班的只有42人,有被交通局请调的,有停薪留职的。在这些工作人员中,只有所长一人是大学学历,另有两名中专生,其他都是中学以下学历,人员素质非常低。造成这种情况的原因是,运管所的体制极为特殊,它属于交通局下属的副科级单位、独立法人,却是个自收自支的事业单位,实行企业化管理。简言之,运管所必须自我保障,“保稳定、保运转”一直是单位运行的首要目标;这种部门性质,使得运管所成为地方政府解决安排就业人员的主要渠道,如转业军人、领导关系户等。

这几年推行机构改革,国务院、省政府明文规定运管所按照视野单位改革,进入一级执法单位(公务员编制),运管所人员应纳入财政保障。但是,这显然做不到。客观情况是,如何解决这些冗员是个问题,清退不现实,毕竟所有工作人员都已取得一定的体制身份;全部改革成正式的事业编制人员乃至公务员,更加不可能,这些人员的素质参差不齐,根本达不到执法人员要求。问题在于,运管所的机构改革可以停滞不前,但运管所的职能、执法方式的改革却不容迟疑,这使得运管所的处境更为尴尬。今年国务院要求简化行政审批事项,省交管局要把驾校审批权下放到县一级,可实际上,县运管所根本没有能力承担驾校审核职责:按规定,驾校审批条件多达100多项,运管所哪有这样的专业人才去审批?

 

客运市场的管理漏洞非常大,其中既有管理体制问题,更有管理技术(包括人员素质)更不上,导致灰色地带过大,以至于无法控制的问题。按照运管所所长的话说,就是运管所的管理方式非常传统,但监管要求却越来越高。如果严格按照法律法规要求,几乎所有事故都可以追究运管所的责任。比如,很多客运企业为了追求更大效益,营运客车很难达到安全要求,一旦出问题,承担较大责任的是运管所;问题是,运管所没有足够的技术力量去监管,安装一个GPS定位系统需要80万元,这个钱企业不会出,上级部门也不会出,而运管所没能力承担。

前已述及,运管所是一个自收自支的企业化运作的事业单位,所有的人员工资、办公费用都需要从所收的费用和罚没收入中获取。至今,我所调研的县运管所每年只有220万的财政转移支付,这还是2011年运管费改革为燃油附加费后补贴而来的,这对于84人的单位几乎是杯水车薪。因此,长期以来,“保运转、保稳定”的核心任务就是获得足够多的罚没收入。既然机构的运转取决于罚没收入,客观上就需要容许一定的灰色空间存在,也就是说,行业监管不能过于严格,否则“水至清则无鱼”。因此,客运市场的灰色化就渐渐形成:这典型地表现在短线运输线路的垄断上。

由于政府投入不足,再加上对市场化运营方式的迷信,长期以来,县城到各乡镇的客运市场依赖于私人运营;如果行业监管不力,私人运营必然滋生垄断。原则上,客运车辆获取特定线路的营运资格,取决于运管所。也就是说,运管所可以规定特定线路可以投放多少营运车辆,因此,获取运管所的营运资格至关重要。由于特定线路的营运车辆数量是有限的,这就导致了营运证本身就是稀缺资源。这导致客运市场内部会形成一种无序竞争秩序:拥有营运资格的车主可能只是投入了20万,由于存在垄断利益,只要他愿意,转手就可以卖40万,以此类推,最终实际营运的车主的利润不可能太高。只是,中间的利润并没有进入运管所,而是被社会的各色人等获取了。

实际上,这种自由竞争秩序并不常见,更为常见的是,黑恶势力介入垄断特定线路的营运。因为,私人营运终究还会面临竞争,合理的自由竞争秩序很难形成。第一、线路之间的利益难以合理区分,而运管所的管理力量又极为有限,这很容易造成纠纷。比如,有两条线路a-b和a-c,其中a-c要经过b,如果乘客从客运站上车,在客运站买票,一般情况下不会出问题,到b地的乘客不至于上a-c的车。哪怕出现纠纷,运管所可以处理,因为每个客运站都有运管所的驻站工作人员,保证“源头管理”到位。但是,如果有半路上车的乘客,运管所的管理力量不到位,则两条线路就容易因客源问题发生纠纷。第二、乘客利益难以保障。这尤其表现在节假日期间,私营车主随意涨价的现象极为普遍。运管所同样没有能力去管理,并且,票价问题还涉及到物价部门,运管所也没有动力去管。

简单地说,客运市场的自由竞争需要运管所有效地介入管理,否则,合理合法的营运秩序就很难形成。在行政监管缺失的情况下,黑恶势力介入了客运市场,获取了垄断利益。第一、通过垄断线路,使得客车的营运资格这一稀缺资源保留在了客运市场上,避免客运市场份额的流失。第二、由于是垄断经营,避免了众多私人营运产生的管理成本,黑恶势力之间比较容易达成利益分成。第三、垄断线路经营后,黑恶势力可以更加方便地加价,而不必担心相互拆台。

当然,一个不言自明的道理是,客运市场的垄断秩序之所以能够长期存在,需要运管所赋予必要的条件。比如,严格限制每条线路投放的营运车辆,保证垄断市场的存在;在春运期间“适当”管理客运市场,避免严罚导致违法收入流失。因此,运管所,乃至其它部门的一些官员,很自然地成为这个垄断市场的受益者。

2012年,该县启动客运市场管理体制改革,把客运市场的私人化营运改革成公车公营,开通城乡公交线路。为此,县政府和省运输有限公司出资3000多万元组建公交公司,各占股份40%和60%。新公司购置了80多辆符合条件的公交车,运管所联合相关部门对线路进行了评估改造。公车公营的方式,对于政府而言,便于管理、保障安全,具体来说,运管所的管理对象不再是80多个车主,而是一个公司,管理效果肯定要好很多;对于老百姓而言,更是受益颇多,车费显著下降。但是,对于新公司,则有营运压力,但如果算上法定的燃油补贴,则不至于亏本。因此,县政府很有积极性推动这项改革。

问题是,出资容易,体制却难以理顺。垄断多年的线路营运,已经形成了盘根错节的利益集团,要将80多辆车的经营权收回,阻力很大,有不少人上访、烧车子。为此,县委乡政府决定有一位副书记领衔,政法委牵头,对客运市场改革进行“综合治理”。治理期间,县委书记在全县干部大会上讲话,要求有利益牵连的干部不能阻碍改革,否则必将采取措施。这一改革才得以完成。

 

运管所的街面执法有较为严格的要求。除非接到举报,一般情况下,不能在省道、国道上执法,只能在交叉路口拦车检查,因为要保证道路畅通;查处那些非法营运的客运车辆,需要有严格的取证,也就是说需要乘客配合签字。在严格的执法程序要求下,“非法营运”实际上是难以避免的:执法成本过高,但社会需求又过大。据运管所工作人员所说,查处非法营运的车辆需要30多个环节,一个人一天查处一辆车都查处不过来。事实上,运管所工作人员的切身感受是,绝大多数非法营运的问题与其说是行业监管问题,还不如说是社会问题。困扰该县运管所的“黑出租”和三轮车载客问题,也是全国绝大多数城市面临的问题。

A、黑出租

该县在客运市场体制改革之后,开通了通往7个乡镇的公交车,还有一些乡镇由于道路条件不合格,就没有开通公交线路。问题是,群众的出行是客观存在的,因此,“黑面的”就自然而然出现了。

理论上说,凡是进行营运的车辆都必须有运管所颁发的营运证,但几乎没有一辆农村的“黑面的”会去办证。因为,“黑面的”的收入本来就不高。在熟人社会中,“黑面的”车主不用惧怕被查,因为没有哪里乡里乡亲会配合运管所作证该车是非法营运。也因此,只要没人举报,运管所不会主动去查处“黑面的”。

问题在于,一旦“黑面的”出现交通事故,并且明显是一般性的行业监管问题,则运管所就难辞其咎。2011年江西贵溪校车(实际上是“黑面的”)事故后,对运管所的影响非常大。社会舆论,也包括政府内部都认为,运管所需要承担监管不力的责任。不过,运管部门最后还是成功地推卸了责任,理由有三:第一、校车事故出现在路面行驶过程中,交警要承担主要责任;第二、车管所的行业监管方式以“源头管理”为主,即“车进站、人归点”,保证出站不超载、不乱拦车即可,那些所谓的“黑校车”并不属于客运车辆,车管所“失职”情有可原;第三、假设车管所要以非法营运的罪名查处这些“黑校车”,存在实际困难,即“黑校车”里的“乘客”是小孩,没有举证能力,其责任主体是家长,却又不在现场。

严格从法律法规看,运管所推卸责任的理由显得有点牵强,这些理由只是说明对于黑校车的监管,交警更有执法能力,运管所没有足够的能力。也正因为此,校车条例也把校车行业管理的只要职责划归交警,运管所只负责规定线路、对校车检测、对经营校车的企业进行监管、参与校车许可条件的讨论等等。也就是说,运管所还是可以像往常一样对载着学生的“黑面的”消极管理。

即便是合法的出租车,也存在非法营运问题,这同样难以监管。县城到市区大概是100公里的距离,全天有多趟中巴车营运。但一些乘客对出租车有需求,于是,该县的绝大多数出租车并不在县城营运,而该走长途,这事实上与长途客车造成了竞争。出租车走长途线路是否为非法营运,有模糊空间:比如,有乘客愿意打车从县城到市区,然后出租车从市区自然返回(无论是否载客),这没什么问题;可是,如果出租车到了市区以后,刻意到车站拉客返回县城,则有非法营运之嫌。这也必然会激起中巴车的反抗。我去调研的那天,在市区下火车后发现,几乎到每个县城都有出租车拉客,唯独我去的那个县没有。到了县里才发现,原来那天刚好发生了长途客车的营运人员与出租车司机的冲突事件,一位抢客的出租车司机被打伤了,第二天十几辆出租车为了讨说法把县政府大门给堵了。

对于类似问题,运管所几乎没有办法处理。部分原因是因为出租车非法营运的定性本来就存在问题,即便定性没问题,取证也有问题。更重要的原因是,出租车之所以跑长途,是因为县城的短途生意被三轮车挤压了。而这也是运管所难以解决的问题。

B.三轮车

三轮车载客一直是城市运输管理的老大难问题。这个问题涉及面更广、解决的难度更高。首先,三轮车载客是否为非法营运,在法律上有模糊边界;其次,三轮车载客涉及到深层次的社会问题,三轮车主一般都是弱势群体、下岗工人,对其监管容易激发社会矛盾。从运管所的角度上看,后一类问题显得更为棘手,但后一个问题又与前一个问题密切相关。

绝大多数县城的出租车营运是近些年才有的,但市民的出行需求却一直都有,在没有机动车的时候,很多县城都依赖于人力车。可以说,三轮车的出现满足了市民出行的需求,市民觉得方便,随叫随到,一些背街小巷也容易进去。所以,绝大多数县城,包括一些中小城市,三轮车刚出现时都为交警、运管部门所允许,都发了牌照;一些地方政府甚至将此作为解决下岗工人再就业的措施给予鼓励。

不过,严格说起来,三轮车确实不符合客运的条件,它的安全性能不高,容易出事故。更重要的是,一般的三轮车主很难承担各种保险费用,甚至连必须的运管费、年检费都难以承担。因此,一旦发生交通事故,很容易制造社会矛盾——三轮车主无法赔偿乘客损失时,政府往往需要兜底。所以,这些年来,交警不再发放牌照,运管所当然也无可能办营运证。一些有牌照的,也想方设法取缔。

我调研的这个县,大概在十年前就有二三百辆营运。当时的管理较为规范,不仅交警发了证,运管所也给每辆车上了牌照,也专门派执法力量收取营运费——因为三轮车主总是躲避交费,所以运管所必须上街执法。但是,2011年燃油附加税改革后,营运费停止收取,使得三轮车的营运管理处于失控状态。现在已经有400辆左右的三轮车在县城营运。

从2007年至今,县政府一直在想方设法取缔三轮车营运,试探过几次,但每次有点风吹草动,就激起了三轮车主的群体性事件——或者堵大街,或者堵政府大门,最后都已失败告终。

在运管所看来,三轮车的问题是典型的社会问题,不属于行业监管问题。因为,解决三轮车营运的前提是解决与之相关的就业、下岗工人补偿、弱势群体救助等系列问题,如果县委县政府不出台配套措施,并采取高位推动的态势,运管所是不可能承担因积极监管所带来的可能的社会风险的。比如,邻县在去年取缔了所有非法营运的三轮车,由政府统一购买符合安全标准的三轮车,并制定了系列管理措施,确保行业规范。需要营运的车主按规定需要重新申请。这个过程曾发生恶性事件,一位车主因此自杀,但县委主要领导承担了责任,使得三轮车载客的行业整顿顺利完成。

 

可见,作为行业主管部门的运管所处境相当尴尬:其部门性质难以准确定位,行政职能受到了限制;因为执法能力有限,使得其行业监管能力极差;但它所面对的问题往往又是更为复杂的社会问题,运管所爱莫能助。

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