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城郊农民的预期征地拆迁:概况、表现与影响——以荆门市城郊农村为例

[摘要] 既有对政府征地拆迁的研究多采用抗争政治的视角,认为征地拆迁中之所以会出现诸多问题和冲突,关键就在于政府对农民的掠夺与农民奋起抗争。然而通过考察城郊农村征地拆迁前农民对征地拆迁的预期,发现城郊农民非但不反对征地拆迁,反而盼望征地拆迁,积极地为即将到来的征地拆迁及其利益博弈积极做准备,并由此产生了一系列政治社会影响,包括村庄派性政治、地权冲突、人际关系瓦解等,这些问题和冲突一直延续到征地拆迁过程并影响着征地拆迁。征地拆迁中出现的许多问题和冲突在预期征地拆迁阶段就已经呈现。

 

 

一、问题的提出

农村征地拆迁是伴随我国经济社会发展和城市化推进而来的重要社会现象,它涉及到农用地的征收征用与土地增值收益再分配的博弈问题,在最近几年逐渐成为继村民自治、农民负担、税费改革、新农村建设之后又一农村热点问题,搅动了众多学者和公共媒体的心弦。当前学界和公共媒体对我国农村征地拆迁的关注主要集中在两个方面,一个是征地拆迁的过程,二是征地拆迁的后果。

前者论述较多的是政府在征地拆迁中权力过大,农民只是“被征地拆迁”,因而在征地拆迁过程中,农民的土地等财产权利被政府强制剥夺,[1]有时绝望的农民会绝地反抗,[2]即通过弱者的武器、做“钉子户”、“上访户” [3]乃至群体性事件等形式进行维权抗争。“抗争政治”理论是最近几年从西方引进的理论范式,它在对征地拆迁过程中出现的农民与基层政府对抗的分析中逐渐取得了理论“霸权”地位,成为分析当前农民上访、群体性事件的主导范式。[4]在该范式下,基层政府是强者,农民是弱者,二者是压制与抗争的关系。在分析征地拆迁中的农民与基层政府的关系中,该理论范式假设农民是不愿意被征地拆迁的,征地拆迁之所以能够成行,完全是政府的暴力“强征强拆”,征地拆迁过程本质上是对农民权益的剥夺过程。

对征地拆迁后果的研究主要是对失地农民生活状况的调查和分析,基本的观点是由于政府垄断土地一级市场,拿走了土地极差地租的绝大部分而对失地农民的补偿很有限,从而造成失地农民的无地、无业和无社会保障问题,[5]并因此容易促发征地拆迁后农民群体性上访。多数研究断言征地拆迁降低了农民的生活水平,只有少数对“城中村”征地拆迁的研究展示农民“一夜暴富”后的奢靡生活及由此产生的系列问题。

上述征地拆迁过程中的问题和征地拆迁之后产生的问题确实存在,尤其是在征地拆迁不规范、补偿较低的时候较为严重,但是随着近年对农民的土地增值收益的补偿增加,征地拆迁逐渐规范化,“和谐”征地拆迁成为主导旋律之后,征地拆迁实践与以上两种描述有了很大的差异,甚至是大相径庭。即便仍大量存在农民的抗争抗拆、上访及群体性事件,其内在逻辑也已大不一样。与既有征地拆迁中农民“被动”的形象相反,公共媒体已出现农民盼望征地拆迁的新闻报道,并一度引起舆论哗然,[6]笔者甚至调查到农民因不征他的地而上访告状的情况。郑凤田也调查发现,北京四环内的一亩地种小麦与“种楼”的收入差距,最保守估计也要30万倍以上,农民不仅盼征地拆迁,而且积极地为预期中的征地拆迁而“种楼”、“种房”。[7]“钉子户”抗征抗拆不是因为利益受损或权利遭到倾轧,更不具有“抗征政治”中的政治诉求,它更多的是想在与政府的博弈过程中获得更多的利益空间,“漫天要价”是博弈策略。[8]笔者调查了解到,征地拆迁后农民普遍得到了实惠,短时期内实现了土地价值的变现,缓解了家庭的压力,改善了家庭条件,虽然有部分农民在征地拆迁后因家庭开支加大或挥霍无度而致生活水平降低,但并不表示他们一开始就抵制征地拆迁。所以,对征地拆迁的研究和讨论要充分考虑不同时期的征地拆迁和征地拆迁的不同阶段,更要深入到征地拆迁经验本身的机制和逻辑之中,只有这样才能全面、客观地把握征地拆迁及其问题的实质。

本文在既有研究较多关注征地拆迁过程阶段和后续阶段的基础上另辟蹊径,从征地拆迁前阶段即预期征地拆迁阶段入手理解征地拆迁。对农民预期征地拆迁阶段的考察,是要了解农民在征地拆迁前对征地拆迁的真实态度,解开学界和公共媒体对征地拆迁理解的迷雾,还原真实世界中的征地拆迁。同时,展示预期征地拆迁的概况、表现尤其是对农村社会造成的影响,也是弥补学界只限于考察征地拆迁过程阶段和后续阶段的缺憾,为人们更全面了解征地拆迁打开另一扇窗口。征地拆迁是一项规划性制度变迁,它涉及到农民复杂的社会关系、利益关系及生产生活状况的巨大更迭,对农户和村庄政治社会必然造成深刻影响。文章揭示,这项变迁远在农民有了对征地拆迁的预期时就已经开始了,并且预期征地拆迁的影响并不逊色于征地拆迁本身。本文的资料来源于笔者及所在团队对荆门市城郊农村的实地调查。

二、城郊农民预期征地拆迁的概况

当前我国的征地拆迁除少数因公共交通及重要基础设施建设而发生在一般农村地区外,大部分是发生在城郊农村。城郊农村又因地理位置的远近而分为近郊农村和远郊农村。近郊农村有的正在征地拆迁,有的征地拆迁迫在眉睫,远郊农村则正等待征地拆迁一步步地逼近。无论是近郊还是远郊,只要尚未征地拆迁,则意味着当地此时处于预期征地拆迁的阶段。预期征地拆迁意味着征地拆迁尚未展开或来临,但是在不远的将来一定会到来,它既是一种实然的时空状态,即此时此地是处于将要征地拆迁的状态,同时又是当地农民的一种心态,即当地农民已经对征地拆迁有了某种预期,有了充足的思想准备。这种状态与一般农村地区因公共设施被征地拆迁大为不同,后者是一种突然的行为,在农民来不及有心理准备的时候就已经发生。城郊农民的预期征地拆迁主要涉及以下三个层面:

1、征地拆迁是必然会发生的。调查发现,城郊农民心里很清楚,无论是否乐意征地拆迁,自己的地是一定会被征掉的,房屋是一定会被拆掉的,这一点是毋容置疑的。这与主流媒体和学界所宣称的农民抗争“是为了不被征地拆迁”、“是为了保护自己的财产不受侵犯”或者“是因为对土地和居住环境有难以割舍之情”等相反,他们在征地拆迁前就已经明了自己肯定是要被征地拆迁的,这是他们针对征地拆迁的第一个也是最基本的预期,也是城郊农民的共识之一。既然知道始终或迟早是要被征地拆迁的,知道这是抗拒不了的必然趋势,那么做“钉子户”、“上访户”抗争就不可能是为了抗征抗拆,而是有别于该目标的意图,如维权或谋利[9]及其他。

之所以会有征地拆迁的预期和共识,源于农民对以下几个方面的认识:一是对城市化发展的认识。农民普遍认为征地拆迁是城市化发展的必然要求,不征地拆迁城市就无法发展,社会就无法进步,仅就这个理由他们的地和房屋就要让出来。他们对农村与城市的差别印象深刻,认为农村是落后的象征,城市是进步的象征,农村只有向城市化发展才是历史的进步。这一点是农民对城市化发展趋势的不可抗拒性和合理性的认知,它受现代化进步史观的影响较大。二是对政府权力的认识。农民认为个人没有足够的能耐跟政府作对,跟政府作对总是没有好果子吃的,这显示出在农民的认知里,政府是强大的,而自身是弱小的,政府要办的事情一定能够办成,何必拿鸡蛋去碰石头呢。三是对集体土地的认识。认为土地是集体的,集体拥有土地所有权,农户只有承包权,集体要收回土地是理所当然的,它要做的只是赔偿从征地拆迁到“合同”期满农民的损失。这一点说明农民并没有对土地的清晰的私有产权意识,新中国建国以后的土地集体观念影响至深,这正是中国土地宪法秩序框架得以维系的群众基础和意识形态基础[10]。四是对农民群体意识的认识。农民认为其他农户都愿意征地拆迁,自己不能做另类,况且自己一家将地和房屋留在那里影响整体美观。这一点显示的是农民的从众、随大流的心理,他们害怕跟主流不一致,担心“枪打出头鸟”,他们只有将自己置入在普通群众之中才有安全感。

2、征地拆迁是能够带来实惠的。在农民的预期里,征地拆迁不仅是必然的,而且能够给自己带来实惠,甚至是巨额财富,因此大部分农民翘盼征地拆迁。前文言及,当前学界弥漫着一种征地拆迁降低了农民的生活水平的论调,笔者调查发现确实有少部分农民在征地拆迁后生活不如以前务农、兼业或半工半农时从容、自在,有农户的生活质量确实降低了,主要是由于他们未曾预料的新型社区城市化生活方式的支出剧增,为了弥补这个支出,夫妻俩必须每天在附近务工,而使生活变得忙碌奔波;或者为了解决家庭急需如孩子结婚、房子装修等将征地补偿款花得差不多而对今后的生活心存顾虑,未来的不确定性和焦虑感猛增;或者突然间来一笔横财不知如何消费而奢靡无度、嗜赌成性等将补偿款花尽,使生活落入贫困状态,等等。但是这些征地拆迁后出现的意外后果并不意味着征地拆迁没有给农民带来实惠,更不意味着农民在预期征地拆迁阶段不盼征地拆迁。

在荆门市城郊农村,人均占有土地3-5亩,一亩地的征地补偿相当于20多年的农业种植收入,再加上房屋及其他附着物补偿款,一般家庭都可以得到几十万到上百万不等补偿款。这笔补偿款对于普通农户家庭而言是一笔可观的收入,年轻农户可以将这笔补偿款作为积蓄或创业资金;中年农户可以用它作为完成子女就学婚嫁、老人养老送终等人生任务的物质基础;子女已经外出务工或是已经结婚的中老年户主用它作为自己的日常开销以减轻子女负担,或是给子女留一笔可观的遗产。除了补偿款外,政府将会给失地农民安置在城市化的小区、介绍工作和购买失地农民养老保险,不仅可以解决失地农民的后顾之忧,还让他们过上城市生活,这些都是普通农户之梦寐以求的,而预期中的征地拆迁正好能够实现他们的梦想。

对于村庄中的精英农户而言,征地拆迁就不仅仅意味着土地及其附着物的不补偿款,还有其他的利益机会,譬如村庄权力精英可以利用村庄再分配权力获取额外的巨额利益,包括灰色收入、工程承包等;富人阶层可以利用资金和社会关系优势介入征地拆迁过程及小区建设中而获取巨额利益;乡村灰色势力可以利用自己的暴力介入征地拆迁过程而获取利益和利益机会的再分配;有经济头脑和社会关系的精英农户可以利用征地补偿款和其他利益机会进行投资创业,实现财富的再增值,等等。总之,拥有权力、经济和社会关系等资源的村庄能人则可以利用征地补偿款和其他利益机会实现家庭财富的飞跃。

真正在预期征地拆迁阶段对征地拆迁有顾虑的是部分老年人和贫困农户。这部分老年人自己耕种几亩土地能够自给自足,不需要儿子媳妇养老,因而不需在儿子媳妇的眼皮底下生活,不用看他们脸色,生活较为自由自在。但一旦被征地拆迁,他们就得跟儿子媳妇一起生活,向他们讨生活、要看他们的脸色,生活就可能变得憋屈、不自在。所以,这部分老年人对征地拆迁有抵触情绪,但他们的子女乐意征地拆迁,他们一般也只能听之任之。贫困农户主要是土地较少、房屋是土坯房,既缺少农业之外的谋生技能,又没有超出社区的社会关系网络,一旦被征地拆迁,他们得到的补偿款较少,又无法获得其他的谋生技能,因此他们预期征地拆迁后生活会无所依靠而对征地拆迁有抗拒心理。但是,这两部分人并不构成村庄预期征地拆迁的主流,他们的情绪与心理往往被村庄盼征地拆迁的情绪所掩盖。

3、征地拆迁中的实惠是需要争取的。预期征地拆迁的农民通过已征地拆迁村的情况得知,征地拆迁补偿及其他利益机会的分配不是铁板钉钉的,而是还有巨大的利益博弈空间。也就是说,对于他们而言,在将来的征地拆迁中可以争取更大实惠的可能。

在村庄中,土地增值收益的再分配由两个部分构成,一是征地拆迁过程中利益机会的再分配,包括拆迁、丈量、平整土地、修路、建筑、小区管理等工程的承包与务工,二是对村集体和农户的补偿。根据《土地管理法》,对农户的补偿由土地补偿费、安置补助费与地上附着物和青苗补偿费构成。土地补偿费根据“涨价归功”原则,国家保证农村劳动力从事农业劳动的收入,[11]即为该耕地被征用前3年平均年产值的6-10倍,最高可达30倍。征用耕地的安置补偿费按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前三年平均每公顷年产值的4-6倍。但是,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过征用前三年平均年产值的15倍。征用其他土地的安置补助费标准,也是由省、自治区、直辖市参照征用耕地的安置补助费的标准规定。如果被征用的土地尚生长着不到收获期的农作物以及其他附着物,征地单位应根据农作物预测产量支付相应的青苗补偿费和其他附着物补偿费。青苗及附着物补偿标准由省、自治区、直辖市规定,或根据实际情况确定。[12]

在这两个部分的再分配利益中,第一部分的再分配利益不存在政府的文件规定,是纯粹村庄内部利益的再分配,再分配权力由村庄体制精英掌握,那么在再分配过程中就必然会涉及到农户在这个再分配利益上较量,较量的结果由不同农户的权力、经济和社会关系等资源占有情况决定,那些掌握再分配权力,或与体制精英关系较近,或能够在征地拆迁过程中助体制精英一臂之力的农户就能获得更多的再分配的机会,反之则少。即便是第二部分对村集体和农户的补偿,虽然各地都有严格的标准,但是一旦到具体的操作中还会有巨大的弹性空间。除了征地拆迁中的田亩丈量、房屋面积、建筑材料贵贱、附着物多少、违建违种等具有讨价还价的空间外,对村集体与农户补偿份额的分配中依然有空间。不同的农户具有不同的讨价还价的能力和策略,它同样取决于他们的权力、经济水平与社会关系等资源的多少。那些资源丰富的农户,在征地拆迁过程中讨价还价空间就大,获得的补偿就多。反之空间小,获得补偿就少。

三、城郊农民预期征地拆迁的表现:为利益博弈做准备

既然征地拆迁是一定要发生的,且征地拆迁还能带来实惠,更重要的是这些实惠并不是确定无疑的数额,而是能争取到更多就得更多,看的就是不同农户争取的本事。于是,在预期征地拆迁阶段,农户已经在为在征地拆迁中争取更多的利益摩拳擦掌,早早地就开始做好利益博弈的准备。或者说,征地拆迁利益再分配的博弈在预期征地拆迁阶段就开始了。城郊农民的预期征地拆迁表现在以下几个方面:

1、精英农户抱团站队,村委会竞选异常激烈。根据我国《村民委员会组织法》规定,村委会是群众性自治组织,它实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议,接受乡镇政府的指导、支持和帮助,协助乡镇政府开展工作。在实践过程中,村委会是一级政府权力组织,掌握着村庄资源、利益的再分配权力。在我国大多数农村,实行的是村委会主任和村支书一肩挑的制度,操作方法是先由村民选举村委会主任,再由党员将村委会主任选举为村支书。实行一肩挑制度既加强了村委会主任的权力,又使其村委会主任竞选的重要性凸显了出来,因为如果候选人选不上村主任,也就当不成村支书。但是在荆门城郊农村调查发现,在当地出现征地拆迁预期之前,村委会选举(包括主任选举,下同)有竞争但并不激烈,村庄的政治竞争(或斗争)也就在村委会选举时的短暂阶段,其他时间并未呈现出明显的政治对立态势,更未形成沿海农村较为显著的“派性政治”。[13]究其原因是当地农村村集体掌握的资源较少,且每个村都不同程度地担负了税费时期遗留下来的债务,数十万到数百万不等,[14]沉重的债务早已使许多村庄精英对村委会竞选望而却步。用村民的化说就是“过去当村干部也没有多少油水可捞”。据笔者调查统计,当地行政村的村干部普遍皆非富裕农户或经商农户,他们在征地拆迁前都跟普通农户一样耕种一定规模的土地,经济水平亦跟普通农户相差无几。

然而当有了征地拆迁的预期之后,村庄的政治生态就发生了惊天逆转。村委会干部拥有村庄土地增值收益的再分配权力,而村集体本身要得到与农民土地补偿同等数额的补偿款,村集体经济将因征地拆迁而剧增。鉴于此,在任村委会干部希图保持既有权力位置以图在征地拆迁中攫取巨额利益,而村庄其他精英人物亦蠢蠢欲动,想谋得村委会的一官半职,为的也是在征地拆迁中分得一杯羹。于是在任和在野村庄精英就开始合纵连横、拉帮结派,最后形成两大对立的竞选团队:在任村干部及其幕僚与在野精英及其幕僚。幕僚一般是村小组里面的精英,他们在小组里有一定的威望和人脉,能够为竞选班子宣传、造势和拉票。由于荆门农村属于典型的原子化农村,村民之间的血缘关系和家族观念较弱,村庄权力结构没有“模化”,[15]村民投票倾向变数较大,因而幕僚的作用就至关重要。竞选团队的成型一般在正式选举半年前就已经大致定型,期间的变数是相互之间的拆台和挖墙脚,竞选成员和幕僚要考虑的是到底谁更有希望当选村委会主任,只有跟对了人,或至少不得罪这个人,方能在以后的征地拆迁中捞到好处,所以,双方竞选团队中真正与对方主任候选人关系闹翻来支持自己团队候选人的较少。竞选最激烈的是最后半个月,这期间上门拉票、请客吃饭、送礼最为频繁,村口和镇上几乎所有的饭店从上午九十点到次日凌晨一两点钟皆是觥筹交错,两个竞选团队几乎要将在村村民都请客吃饭一个遍。上门拉票一般放在晚上,因为晚上较为秘密,所以那段日子,晚上狗叫得特别勤,村民开玩笑说狗都给叫瘦了。

总之,在村委会选举中胜选的一方,包括村委会成员、充任幕僚的其他村庄精英,他们掌握或保持了村庄利益再分配权力,或者攀附、接近这个权力,他们将在预期中的征地拆迁中获得较一般村民更大的利益及利益机会。

2、普通农户忙“种”地上附着物和“种人口”。地上附着物是《土地管理法》规定的两项征地拆迁补偿之一,它包括宅基地上的附着物和一般土地上的附着物。宅基地上的附着物又分为主建筑物和附属屋,前者赔偿金额较高,后者较低。地上附着物包括大田作物和经济作物(包括养殖),大田作物补偿较低,经济作物补偿较高。因此,农民从自身效用函数最大化出发,在征地拆迁前突击“种”下主建筑物和经济作为是理性的选择。事实上也是如此。以荆门市为例,最近几年由于城市化发展比较快,预期征地拆迁的农村也就越来越多,农民“种房子”的情况由此兴盛,给政府造成了巨大的财政困难,为此市区两级成立了由城管局、国土局、公安局、建设局等部门联合组建的“拆违控违办公室”(建成拆办或控违办),专门对违章建筑进行拆除和控制。农民“种”的房子是主建筑,专门等待某一天征地拆迁而获得巨额补偿。因为不是为了入住,所以造价皆很低廉,质量较差,也没有办理宅基地证和房产证。虽然征地拆迁补偿政策明确规定,对主建筑物的赔偿需要证件齐全,否则属于违章建筑不予赔偿,但政府明知道农民“种”的房子是违章建筑,在征地补偿时不予补偿就可以了,还为什么要专门成立“拆违控违办”进行拆除和控制呢?这是因为如果农民种的房子一旦维持到征地拆迁时,农民就会以各种理由要求对种的房子进行补偿,否则死活都不让拆迁,最后还得政府补偿。政府拆违控违之后,种房子的农户就少了,但是有少数“有关系”的农户在政府出台停止批地建房之后仍可以通过关系获建房许可证建房,从而在征地拆迁中获得巨额补偿。

普通农户没有高质量的社会关系网络,不能种房子,转而悄悄地在自家的院子里或园子里建筑附属屋,或在家门口搭建钢筋铁皮敞篷,以及将以前的泥土禾场倒上水泥,在自己耕地上挖鱼塘养鱼,活着密密麻麻地栽上灌木,等等,以期通过这些方式获得更多的补偿。譬如,倒水泥禾场的成本是一两千块钱,赔偿时可获得接近8000元;违章附属屋一平米成本价两三百元,赔偿时可高达2000元/平米,这些对于普通农户来讲是不小的利润。村委会和政府一般容忍这些违规行为。之所以如此有三个主要考虑,一是这些行为较为隐蔽,难以察觉,且非常细小琐碎,如果要进行“拆违控违”行政成本较高;二是对这些违规附着物的补偿相对较低,政府能够承担;三是农户得了一点“亏心”的小好处,在征地拆迁的过程中就不好意思再漫天要价或无理拖延征地拆迁时间,从而使征地拆迁工作较顺利地进行。

普通农户除了“种”地上附着物外,还“种人口”。 他们为了多获得村集体按人口分配的款项,或者为了多获得按户头分配的安置房(面积),倾向于添置家庭人口或户头,而不是减少,策略是让儿子早点结婚、分家及生子,或者推迟女儿出嫁、甚至干脆招婿上门。笔者在预期征地拆迁的村庄调查时,发现这些村庄近年年轻人普遍早婚、早育,上门女婿较以往明显增多。笔者调查时的房东有两个女儿,为其小女儿招了门婿,还有的家庭有儿子也给女儿招上门女婿。

3、争夺村庄产权不明晰的土地。我国《土地管理法》规定的另一块补偿是对土地的补偿。根据我们在荆门高新区的调查,对土地的补偿规定是26000元/亩,村集体和村民对半分,也就是说村民每被征地一亩就能得一万三的补偿,这对于当地农民而言并不算少。一个家庭若能在预期征地阶段获得更多的土地,那么在补偿中就能实打实地获得更多的补偿,这是常识。但是村庄的在册耕地面积早已经“确权确地”[16],按国家规定是70年不变,因此希望通过村庄再分地获得更多土地是不可能的。那么,农民就开始将眼光转向村庄产权不明晰的土地,通过抢占或争夺这些土地使自己的土地占有面积增加。这部分土地包括四种主要的类型:

一是农民共有的土地。这类土地主要是属于集体公用的灌溉堰塘,其面积从数亩到数十亩不等,灌溉面积从数十亩到数百亩不等,税费改革后由于村集体无力修缮和管理,那么只能交由共用该堰塘的农户集资经营管理,这样依据“谁投资谁受益”的政策,该堰塘就属于这些农户所有,但并未明确到户,所以堰塘的产权依然处于模糊状态,但农户平时的灌溉一是直和谐用水,相安无事。然而,一旦农民有了征地拆迁预期,他们就争相瓜分堰塘,由此引发纠纷。

二是产权由地方性合约界定但不符合法律规定的土地,主要是在“搭地卖房”中的土地。在当地农村的地方性合约中,房主将房子卖给买主,一并将自家在村庄内所有的土地包括耕地、荒地、山林赠与买主,双方既可以是口头协议,也可以是文字协议,但即便在文字协议中,往往不会将所有赠与的土地都写清。买卖双方和村民都认可这种模糊的“搭地卖房”行为。但是,因为是口头协议,或者文字协议中未将所有土地都写清,就会在预期征地拆迁阶段给卖主以重新要回土地的口实。卖主的依据是法律规定而不是地方性合约。

三是界线不清晰的土地,主要是邻里之间院前院后的相连土地,以及供村民砍柴、放牛、开荒的林地。这两类土地皆因价值不大,或者为了维系相互关系,农户之间并没有没有刻意去明确土地界线,而是维持着大致宽泛、模糊的界线。平常日常生活不要明确界线,但是征地拆迁补偿确是要求产权清晰化,否则补偿给谁?所以,有征地拆迁预期之后,农户之间就开始明确之间的土地界线,且都希望多占对方的土地。

四是产权难以界定的土地。这类土地是指根据法律规定和地方性规范都难以明确产权主体的土地。笔者调查的有两种情况,一种是空宅基地。村庄一般按照一户一宅的原则分配宅基地,农户户口迁出本村或者有了新宅基地后,原来的宅基地就自动退出。这来老宅基地一般没有复耕成耕地,而是由周边农户植树或种菜。有征地拆迁预期之后,原来的户主就想要回老宅基地,而在上面种树种菜的农户也想据为己有。另一种是村民或兄弟之间代耕代管的土地,包括耕地、山林和鱼池。其产权模糊的一般逻辑是,原来某块土地属于村民甲,由他想村集体承包了这块土地,并交了若干年的承包管理费,并持有承包合同,后来他将这块地给了村民乙,但承包关系没有变,后者也交了若干年的承包管理费,且有收据,后来村集体不再收管理费,该块地也一直由乙管理着。在预期征地拆迁阶段,村民甲就以承包关系为由要求村民乙归还土地,而村民乙则以自己交过管理费为由认为该块土地早已属于自己而不让出土地。由此引发冲突。

农户针对上述有产权争议的土地,通过直接强力霸占、村干部裁决或者诉诸法律等手段据为己有。在这个过程中,村庄中的强势群体可以挣得更多的土地,而弱势群体则只能受欺挨宰。

四、城郊农民预期征地拆迁的影响

有了预期征地拆迁的农民通过各种手段为其预期作准备,农民的这些准备活动由于必然涉及到与基层政府、村委会和其他农民的交互关系,因此必然会对相互之间的关系产生影响,从而对村庄政治社会现象产生影响,继而会影响即将到来的征地拆迁。根据笔者对荆门市城郊农村的调查,农民预期征地拆迁主要集中以下两个层面:

1、对村庄政治的影响:派性政治凸显,村庄政治博弈加剧。在预期征地拆迁前的选举中,一旦选举完毕后,村庄重归平静。但有了预期征地拆迁之后的选举则不同,选举出了结果并不一定意味着村庄政治斗争结束,可能更激烈的政治斗争才刚刚开始。竞选失败者不甘心失败,开始搜罗胜选村干部的选举期间或任职期间的“罪证”频频上访告状,他们成为村庄政治的“反对派”,目的是要搞到对方。胜选一方则通过打压、利诱、拉拢等方式瓦解对方,使双方的矛盾更加激化,由此导致村庄“派性”的形成和凸显。无论村庄出台任何措施、政策或争取到的上级项目,反对派皆是反对者或者是“硬钉子户”、“上访户”,并唆使其他农户也给予反对,使得乡村建设、管理和治理陷入困境。

笔者在已经或正在征地拆迁的村庄调查发现,做“硬钉子户”抗征抗拆或以维权为由上访的农户80%的是在任村干部的反对派。他们通过在征地拆迁中上访、做硬钉子户,既要得到经济利益,又要实现政治目的。征地拆迁之所以被称为“天下第一难”,主要不是因为普通农户的抗拒,他们在村庄中缺少权力、经济等资源,因此在人际关系上不独立于村干部和村庄精英,只要后者多次做工作,他们很快就会同意征地拆迁,一般不会成为钉子户;也不是主要因为纯粹为了获得更多经济利益的“软钉子户”难以拔掉,他们一般在获得一定利益许诺后便会放弃做钉子户的行为,不会与村干部和地方政府对抗到底;真正的“难”是在于“硬钉子户”的抗征抗拆,他们因为有特殊的政治目的(如把在任村干部赶下台)而信口开条件、漫天要价,使得村干部和地方政府无法满足,工作难以做下去,以致极大地拉长了征地拆迁工期、抬高了征地拆迁成本。地方政府的暴力强征强拆对象多数也是这些农户。

2、对社会关系的影响:地权冲突频繁,村庄人际关系瓦解。土地是农民赖以生存的根基,[17]村民之间相互认可对方的土地权属是农村是生产生活有序进行的前提,地权共识和地权秩序构成了村庄社会秩序的基础。由于地权深深地嵌入村庄社会关系并被其所形塑,地权的稳定反映的是村庄人际关系的稳定。波兰尼最早提出经济的嵌入性问题,他在《大转变》一书中指出,“人类经济嵌入并缠结于经济与非经济的制度之中。将非经济的制度包容在内是及其重要的。对经济的结构和运行而言,宗教和政府可能像货币制度或减轻劳动强度的工具与机器的效力一样重要”。[18][21]臧得顺将地权界定为是基于土地而发生的人与人之间的关系。总之地权具有社会属性,它是由行动者的关系属性决定的。[22]在这个意义上,模糊的地权其实意味着农村人际关系的模糊和良性发展,或者是为了维系相互之间关系而刻意维持地权的模糊。

随着城郊农民对征地拆迁有了预期,土地巨额升值,农民之间开始争夺产权模糊的土地,原先的地权共识在土地利益面前快速瓦解,村庄的地权秩序开始出现崩溃。在预期征地拆迁的村庄,自有了征地拆迁预期之后,由地权冲突引发的纠纷迅猛增加,基本上占到村庄纠纷的95%,几乎每户农户都不同程度地与其他农户有过地权冲突。每户农户都有争夺更多土地的冲动。

调查访谈时,不少农户对笔者谈及为什么邻里之间会为了争夺丁点土地而闹得不可开交,除了表面的利益之外,更为实质的是人们预期在征地拆迁后住进了城市化的小区,不仅生产生活为之改变,人际关系、交往方式也将为之改变,之前的邻里关系、朋友关系、兄弟关系和熟人关系等都将变得不再重要。也就是说,正是因为人们预期当前的人际关系很快就会变得不重要,也就不再需要刻意维持,才敢于冒着关系破裂的风险去争夺产权模糊的地权。反过来,即便土地价值再高,如若对相互之间的人际关系还有期待,那么争夺地权的机会成本就会较高,在成本收益分析之后就不可能去争夺地权,更可能继续维持地权模糊的状态。并且事实上,在每一起地权冲突中,真正首先提出地权要求的是村庄中的强势农户,或者在冲突关系中属于相对强势的农户,因为只有这些农户才在人际关系上更独立于对方,他们争夺地权的机会成本更低,也就可以更加不顾及相互之间的关系而肆无忌惮地伸张自己的地权诉求。所以,当前城郊预期征地拆迁村庄的地权冲突的实质是人际关系不再重要的预期在土地关系上的反映,而地权冲突反过来又加速了人际关系的瓦解(本来人际关系可能是在征地拆迁、住进小区之后瓦解的)。有不少地权冲突一直拖延到征地拆迁时都无法解决,这也是引起农民抗征抗拆、频发上访的重要原因,从而加大了征地拆迁的难度和复杂程度。

五、结论

上述研究表明,我国城郊农村的大部分农民在本质上对征地拆迁充满期待,在预期征地拆迁阶段他们非但没有有任何对征地拆迁的强烈不满或采取反抗措施,反而都在为即将到来的征地拆迁中的利益博弈积极准备、热情筹划,每个农民都期待能在博弈中获得更多的利益。即便征地拆迁后生活质量降低、生活压力增大的一部分农户在预期征地拆迁阶段也盼征地拆迁。城郊农民的预期征地拆迁在村庄政治社会生活中产生了巨大的影响,并由此滋生了很多社会问题,包括派性政治、地权冲突和人际关系瓦解等,这些问题一直延续到征地拆迁过程中及之后。当前学界和公共媒体观察到的征地拆迁过程中出现的“钉子户”、“上访户”抗征抗拆及其他冲突,很大部分并非源自他们所说的政府对农民的掠夺和农民的据理抗争,这些问题和冲突在预期征地拆迁阶段实际上就已经呈现。农民盼征地拆迁,说明他们认可既定的征地拆迁利益再分配体系和规则,政府与他们的关系不是简单的压制与反抗、掠夺与抗争的二元对立关系,更多地的是在既定利益再分配制度下的博弈关系。这一点从预期征地拆迁中农民“种房子”和政府“拆违控违”中可见一斑。

 

 

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[1] 黄小虎:《重在纠正城市偏向——谈如何避免出现土地利用失控局面》,《中国土地》2003年第8期。

[2] 谭术魁:《中国土地冲突的概念、特征与触发因素研究》,《中国土地科学》2008年第4期。

[3] 杨华:《税费改革后农村信访困境的治理根源——以上访主要类型为分析对象》,《云南大学学报(法学版)》2011年第5期。

[4] 应星:《“气”与抗争性政治:当代中国乡村社会稳定问题研究》,社会科学文献出版社2010年版;于建嵘:《抗争性政治:中国政治社会学基本问题》,人民出版社2010年版。

[5] 钱忠好、曲福田:《中国土地征用制度:反思与改革》,《中国土地科学》2004年第5期。

[6] 段修建:《记者调查发现南京郊区农民不想种地盼拆迁致富》,《新京报》2011年2月10日;杨振威:《“农民盼拆迁”是个危险信号》,《党政论坛》2011年第3期;

[7] 郑凤田:《农民为什么盼征地》,《中国经济周刊》2012年第49期。

[8] 吕德文:《媒介动员、钉子户与抗争政治——宜黄事件再分析》,《社会》2012年第3期。

[9] 田先红:《当前农村谋利型上访凸显的原因及对策分析——基于湖北省江华市桥镇的调查研究》,《华中科技大学学报(社会科学版)》2010年第6期。

[10] 贺雪峰、魏继华:《地利共享是中国土地制度的核心》,《学习与实践》2012年第6期。

[11] 周诚:《关于我国农地转非自然增值分配理论的新思考》,《农业经济问题》2006年第12期。

[12] 梁爽:《土地非农化过程中的收益分配及其合理性评价——以河北涿州市为例》,《中国土地科学》2009年第1期。

[13] 贺雪峰:《论熟人社会的选举———以关东L 镇调查为例》,载《广东社会科学》2011 年第5 期。

[14] 张世勇:《资源输入与乡村治理转型》,《中共宁波市委党校学报》2010年第6期。

[15] 贺雪峰:《论村级权力结构的模化》,载《社会科学战线》2001 年第3 期。

[16] 刘燕舞:《农地确权确地:实践及其出路——基于湖北省五个地区的调查思考》,《中共宁波市委党校学报》2011年第3期。

[17] 贾林州、赵晓峰:《地权:回归村社,回归农民》,《中共宁波市委党校学报》2012年第1期。

[18] 转引自刘世定:《嵌入性与关系合同》,《社会学研究》1999年第4期。

[19] 刘世定:《嵌入性与关系合同》,《社会学研究》1999年第4期。

[20] 周雪光:《“关系产权”:产权制度的一个社会学解释》,《社会学研究》2005年第2期。

[21] 申静、王汉生:《集体产权在中国乡村生活中的实践逻辑——社会学视野下的产权建构过程》,《社会学研究》2005年第1期。

[22] 臧得顺:《臧村“关系地权”的实践逻辑——一个地权研究的分析框架的建构》,《社会学研究》2012年第1期。

 

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