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陈柏峰:中国法治社会的结构及其运行机制

[摘要] “法治社会”是具有高度中国实践特色的概念,它指公权力运作系统之外的社会生活的法治化。它与法治国家、法治政府各有独立范畴,构成了中国法治的“一体两翼”。国家动员能力、既有法律体系、社会治理基础、社会矛盾态势等具体背景,对法治社会建设构成引导或制约。法治社会建设应有强辨识性的目标指引:引导公众有序参与社会治理、维护良性的物质文化生活秩序、调适基本公共服务资源的供求、界定社会组织的适当行为空间。基层是法治社会建设的主要场域,应当直面基层特质的制约,着眼基层社会的主要事务,发挥基层社会组织的功能。同时,还应在角色分工基础上,有效整合政府、社会组织、企业、律师等法治社会建设的重要主体。

 

引 言

党的十八大以来,党中央和习近平总书记在多个场合提出“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的重大命题。[①]第十三届全国人民代表大会设立了社会建设委员会,其目的是加强社会建设,创新社会管理,更好保障和改善民生,推进社会领域法律制度建设。[②]法治社会建设被提上日程,这及时回应了社会生活的法治需求,强化了宪法实施。[③]在社会生活领域,绝大部分事务属于个体自律、社会自理调节、市场调节的范畴,由道德、伦理、习惯、惯例等社会规范加以调整,出现问题后法治系统才可能介入。然而,当前中国社会处于急剧转型阶段,个体自律的有效性不高,社会规范的功能受限,因而需要法律主动干预,社会生活领域的法治需求日益增长。诸如自媒体表达、小区物业管理、互联网金融等各种事务,似乎分别属于个人自律、社会自理调节、市场调节的范畴,但现有调节方式并不成功,从而需要法律介入治理。可是,这些新问题难以被既有法律体系完全覆盖,需要在法治社会建设中通盘应对。

目前,关于法治社会建设的政治命题,学术上的论证还不够。总体而言,对法治社会的内涵和外延缺乏清晰界定,尤其是缺乏与法治国家、法治政府等进行有辨识度的区分,导致对法治社会的内涵缺乏共识,外延和范围的列举或具有随意性,[④]或仅是《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)第五部分所列四个方面的平移。[⑤]理论研究的贫乏,导致实践中法治社会建设推进和评估的无体系性。在司法方面,各种改革轰轰烈烈,内部考评方案成熟,司法文明评估日趋完善;[⑥]在法治政府建设方面,《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》早已颁布,法治政府评估颇有影响;[⑦]而在法治社会建设方面,实践内容乏善可陈,全国性的实施纲要缺乏。在地方层面,仅有江苏省曾于2016年试行《法治社会建设指标体系(试行)》,但其指标体系几乎只是对《决定》第五部分建设任务的照搬。[⑧]国内各种法治评估的指标设计几乎都与法治社会建设不太对接。[⑨]世界正义工程、世界银行全球治理指数、全球清廉指数中,与法治社会对应的评估指标也不多见。[⑩]

在此背景下,法治社会建设的探讨,具有重要的实践需求和理论意义。在实践层面,与司法改革、法治政府建设相比,法治社会建设具有广泛性和分散性,在既有框架下操作性相对不强,因此更需要体系性的研究,以有助于法治社会建设的整体性推进。同时,法治社会建设的推进,必然从社会层面触及法治政府、法治国家建设的一些重点难点问题,进而完善相关体制架构和运行机制,从而真正实现“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。在理论层面,“法治社会”是具有高度中国实践特色的概念,是西方学界和政界在“法治”之外并不单独讨论的范畴,[11]其学术探讨,旨在发展符合中国实际、具有中国特色、体现中国社会发展规律的法治理论。与西方相比,当代中国法治的特色,不仅体现在政治架构,更体现在社会基础,法治的深层运行机理蕴藏于法治社会建设之中。如果不从理论上对法治社会建设做出系统阐述,就很难深入揭示当代中国法治的一般机理,从而难以提炼中国特色的法治理论。当然,无论如何强调中国特色,中国法治社会建设仍然必须以人类法治文明为基础,沿袭法治文明发展的基本轨迹,遵循法治运行的基本规律。基于此,本文尝试将域外法治经验与中国实践相结合,广泛借鉴西方法治国家的社会治理经验,对中国法治社会的结构及其运行机制作体系性研究。

一、法治社会的基本内涵

(一)法治社会的语义和内涵

“法治社会”一词,1980年代就在学术期刊中被广泛提及,[12]其涵义大体指有法制的社会,以区别于法制虚无的人治社会。其中的“社会”,是与“自然”相对而言,涵括了现在通常所讲的“国家”和“社会”。“法治社会”的内涵和外延与“法治国家”“依法治国”几乎一致。

近年从治国方略层面提出“法治社会”之后,有学者展从三个层面理解:制度层面上有国家法律、自治规则等构成的多元规则体系,心理层面上有社会群体和成员对规则之治的认同和践行,秩序层面上有社会各类组织、成员与国家职能部门形成自治与统治的分工协作。[13]另有学者认为,法治社会是指全部社会生活的民主化、法治化,是将社会权力和社会成员的行为纳入法治轨道的一种社会类型,具体包括:社会主体及其社会权力的自主自治自律,社会主体依法对国家权力的监督与制衡,社会主体形成法治生活方式。[14]这些讨论,对法治社会的特征列举较多,内涵界定并不明确,外延概括较为泛化。

对“法治社会”的理解,应当从“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的政治命题出发。首先,从词义上看,“法治社会”是偏正结构的短语“法治化的社会”,而非动宾结构的短语。其次,法治社会是相对于法治国家、法治政府而独立存在的领域,与法治国家、法治政府建设处于并列位置,是独立于法治国家、法治政府的范畴,有其独有特质。因此,法治社会的核心内涵是,公权力运作系统之外的社会生活的法治化。具体而言,至少包括以下三个方面。

第一,社会成员自我约束的法治化。首先,在行为上,社会成员普遍守法是常态。与常态守法相对的是“违法过剩”:法律的有效性程度较低,违法成为常态。当前我国一些领域出现普遍违法和违法过剩。[15]在法治社会中,“法律的有效性”[16]虽然不能达到,但应接近100%。其次,在观念上,社会成员普遍相信法治。社会成员拥有法治观念,自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的观念深入人心。目前,不少社会成员信法守法、依法维权意识不强,存有“信权不信法”“信闹不信法”等错误观念。

第二,社会成员之间关系的法治化。首先,社会成员之间的法律地位、权利义务一律平等并得到法律的有效保护。这意味着宗法性质的关系解体,如农村宗族关系,城市行会性质的权力关系;还意味着关系建立在自由意志基础上,不受暴力或暴力威胁支配,“混混”群体的存在与此格格不入。[17]其次,社会中平权型的自治关系盛行。法治社会注重社会自治,社会自治以社会组织为重要组织形式,承担政府转移的一些职能,社会成员自觉、主动参与社会治理,政府予以指导和监管。再次,社会权力依法行使。社会权力独立于国家和个人,一般由社会组织、企业或个人集合体行使,它们以所拥有的资源对个人、社会和国家产生影响力。在法治社会中,社会权力的行使受到法律的严格约束,以保障公民权利、社会公共利益和国家利益。

第三,社会管理者与被管理者关系的法治化。社会管理是政府的基本职能,本来属于法治政府建设的范畴。然而,社会管理又需要与被管理者发生社会联系和互动,两者的关系某种程度上决定了法治社会建设的成效。现代的社会管理,除了直接管理之外,还包括提供公共服务、推进政府与社会的合作,管理者需要避免包揽社会事务,而应发挥社会机制的基础性作用。在社会系统的各个组成部分、社会生活的不同领域、社会发展的各个环节,都可能涉及社会管理者的组织、协调、指导、规范、监督等,存在管理、服务、合作的多元关系,它们应处于法治框架之下,并为社会成员之间关系的法治化、社会成员自我约束的法治化留下合理空间。在此意义上,社会管理者与被管理者关系的法治化,是法治社会建设的关键点。

(二)法治社会与法治国家、法治政府的关系

讨论法治社会的内涵,离不开法治国家、法治政府、法治社会三者关系的理性配置。法治国家、法治政府与法治社会共同构成了全面依法治国的有机组成部分。三者之间各有侧重,又紧密联系。

法治国家建设立足于构建和完善国家权力的基本构造,为依法治国方略的全面推进以及法治政府建设、法治社会建设提供总体框架和基本结构。法治国家建设的主要立足点在于国家的“宪制”或“政制”层面,需要解决的是国家层面重大、长期和根本性的问题,是“国家的统一,人民的团结,国内各民族的团结”[18]之类的问题。法治政府建设着力于政府权力的具体运行,使政府权力的运行制度化、规范化、程序化、法治化,以此对法治国家建设进行延展,为法治社会建设提供制度空间。法治社会建设着力于公权力运作系统以外的社会生活的法治化,推动社会成员具备相应的法治观念、行为习惯,在法治框架下维系平等和自治的社会关系,维持管理、服务、合作多元的社会治理关系,协调权力与权利的冲突,最终将法治国家和法治政府建设的成果体现在社会生活之中,使法治成为一种可察、可感、可知的社会生活样态和社会治理状态。

法治国家、法治政府、法治社会三者的关系,可以概括为“一体两翼”:法治国家是“体”,法治政府和法治社会是“翼”。第一,法治国家建设侧重于全面依法治国的顶层设计,关乎国家的基本政治架构和法治架构,为法治政府和法治社会建设设定政治前提和体制基础。第二,法治政府与法治社会是并行关系,前者为后者提供充足的制度空间。法治政府建设意味着对政府权力和行为边界的明晰设定,也就意味着为法治社会建设留下相应的空间;法治政府建设,通过体制机制层面法治化的规范和设置,为法治社会建设提供一系列制度保障。第三,法治社会承接法治国家和法治政府建设的成果,将它们体现在社会生活中。法治社会建设的首要目标在于回应现实社会生活中各种问题,并以法治化方式加以解决,协调各种社会主体的关系、调整社会群体间的利益格局。这些目标的达成,离不开对法治国家建设和法治政府建设成果的承接,是在社会生活中深入推行法治的结果。当然,法治社会建设也会为法治政府建设的推进提供来自社会深层的持续动力。

法治国家、法治政府、法治社会建设又是统一的,它们从不同层面推进法治中国建设,三者无法截然分割。良好的法治国家、法治政府建设,可以为法治社会建设提供优良的外在环境和有力的制度保障;良好的法治国家、法治政府建设,还可以为法治社会建设提供良好的示范。反之,如果没有良好的法治国家、法治政府建设,法治社会建设也不可能是完备的。

二、法治社会建设的具体背景

法治社会建设,是执政党的主观选择,也是中国经济、社会和法治发展的客观要求和必然结果。伴随着旧有的身份社会的瓦解,社会利益格局日趋复杂化,思想意识同步多元化,社会治理模式发生重大变革。法治社会建设受制于具体的背景和条件,包括国家动员能力、既有法律体系、社会治理基础、社会矛盾态势等,它们对法治社会建设构成引导或制约。

(一)国家动员能力相对弱化

在市场经济时代,国家直接行政管理和大规模社会动员减少,过去社会动员所依赖的基础条件不断变化乃至消失,国家动员能力相对弱化。

第一,国家与民众的传统连接方式弱化。长期以来,我国社会治理依赖于从中央到基层纵向的层级化控制,目前,这种控制模式在基层出现了松弛。城市商品房小区的兴起以及居民委员会的转型,使市民与小区之间的关系发生了变化,小区仅仅是居住区域,承担的管理职能有限,缺乏行政动员能力。社区在法律上没有正式地位,其基本性质、组成方式、工作职能、资源条件并不明确,未能发挥作为层级化控制未端所应有的作用。同时,由于国有和集体企业的转型,民营企业的兴起,“企业办社会”模式被摈弃,企业不再承载行政管理和意识形态教育功能。在农村,分田到户后,集体对经济与社会生活的全面控制不再可能,基层组织的动员能力有所减弱;取消农业税后,基层组织与农民的关联基于各类项目实施展开,基层组织的形态、性质、功能发生了变化,国家与农民之间的组织化媒介继续削弱。

第二,社会多元化削弱政府的动员能力。在传统的一体化社会结构条件下,国家掌控资源和资源分配体系,可以动用一切资源、人力及意识形态工具,发挥“一呼百应”的社会整合作用,达到“倾举国之力”的动员效果。经济社会结构的巨变,对传统社会动员机制构成现实挑战。社会多元价值观的形成,致使传统政治动员的效度下降;公权力直接掌握之外的资源发展和资源分散化,导致多元利益群体出现,使“集中力量”变得困难;社会自主自治空间不断扩大,社会成员的自主性、异质性也使社会整合越来越困难。社会资源的分散还造成权力分散,社会组织有资源配置能力,必然掌握一定的社会权力,并在某些场合与政府公权力行使展开竞争。这些都会削弱政府的动员能力。

第三,市场经济的调节机制还不健全。目前,市场的社会调节和资源配置机制已基本形成,社会成员的多数意志可以通过市场实现,但市场自我调节能力不强,市场主体之间合理制约机制并未真正形成,市场秩序紊乱现象仍然突出。一般说来,市场秩序主要是通过市场自发调节,特别是市场主体之间的相互制约来实现的。但目前我国市场领域存在着诸多问题。一是市场主体之间信息很不对称,尤其是在生产、销售与消费者之间;二是市场主体实际不平等的情况仍然十分突出;三是市场主体的诚信度普遍较低,且违约失信行为成本低;四是寻租等违法或灰色行为大量充斥于市场活动之中;五是市场监管不到位,既存在诸多监管盲区,也存在监管力度不够的问题。这些都削弱了国家通过市场机制动员社会的能力,弱化了市场机制的激励和动员作用。

第四,国家与民众的社会组织中介不健全。现代社会中,社会组织承接政府转移的一些公共事务甚至管理职能,成为国家与民众的重要中介,政府从直接管理变成依法监管。近些年,政府的某些管理职能已经转移给会计、审计、评估、招投标代理、工程监理、认证评级以及鉴定等社会组织,但由于缺少相应的配套措施跟进,这些社会中介组织大多按照商业化逻辑运行,追求自身利益的最大化。其结果是中介组织并未能担负起应有的监管责任,未能起到维护公正、公平、公开的作用,其商业化逻辑还常常扭曲市场和社会规则。

第五,以政府为指向的众多诉求的挑战。目前,民众的生产生活资源基本从市场取得,因而对政府的服从性相应降低。而且,随着公权力和私权利边界的逐步清晰,民众以私权利制约公权力的意识越来越强。但是,以政府为指向的诉求并未减少,包括生活的基本条件、利益的保护和扩张、公正稳定的社会秩序等,甚至是不同社会主体之间的冲突,也可能把诉求转向政府。在“全能型政府”向“有限政府”的过渡中,政府的权能有所减弱,而社会负担并未减轻。与此同时,社会成员参与政治的热情有所降低,但对政治生活乃至政治决策仍有新的挑战。新的历史条件下,民众参与政治有四个特点:一是以热点社会事件为政治参与的契机;二是以自媒体为主要表达工具或传导手段;三是以阶层自我识别或群体的自我角色认同为其表达的基本立场;四是以“民意”外壳为其正当性依据。

(二)既有法律体系覆盖不够

社会关系的调节以及社会领域的治理,无非通过道德、宗教和法律三种工具或手段。在当代中国,社会价值日益多元化,宗教影响范围极为有限,法律的作用尤为凸显。虽然已经建成中国特色社会主义法律体系,但在社会治理领域,既有法律体系的覆盖率仍然较低。

第一,社会发展催生难以治理的灰色地带。随着市场经济和社会发展,在繁荣的市场背后存在着各种灰色空间和灰色利益。例如城中村,游离于现代城市管理之外,人口杂乱,规划滞后,违法建设集中;基础设施不完善,街巷狭窄拥挤,各种管线杂乱,存在消防隐患;宅基地、工业用地、商业用地相互交织,非法出租、转让、倒卖多见。灰色空间和灰色利益的治理,存在各种困难。城市灰色空间成为众多摊贩理想的“游击区”,而由于城管一线执法力量有限,只是对灰色空间加以监控,并进行“柔性执法”。[19]灰色地带有着各种灰色利益的纠缠,其治理有时缺乏法律依据。

第二,科技发展带来缺乏法律规制的新兴领域。以互联网为基础的虚拟社会已经全面形成,并且越来越深刻地改变着现实社会生活。如何建立虚拟社会基本秩序,保障虚拟社会与现实社会之间的良性融合,仍然没有很好解决。科技发展所带来的诸多领域,包括互联网、人工智能、大数据、区块链,以及基因信息、代孕等,都未能受到法律的有效规制。例如,网络传播引起的隐私权及防止伤害问题。“人肉搜索”作为网民共享信息的方式,用于制止犯罪、监督依法行政等,有百利而无一害,但相关的隐私权保护成为棘手难题,至今难以确立合法边界。再如电信诈骗问题,[20]互联网改变了诈骗形态,为诈骗提供了新的工作和作案平台,这对立法和法律实施都构成巨大挑战。

第三,部门(法)壁垒制约国家回应法治社会的综合性问题。社会领域的问题很多是综合性的,是多种不同性质法律问题的交汇,以传统部门法为基础的法学理论和法律架构,已不能适应对很多社会问题的认识和治理;有些则是极具专业性、精细化的,已经无法归类为某个传统的部门法,甚至不少新问题对传统部门法的理念或规则形成冲击或颠覆。传统法学的视野,不足以充分认识这些法治社会问题;传统部门法的体系或架构,也无法覆盖或规范社会领域各种复杂的社会活动。城市管理、互联网法治、人工智能法治方面的很多问题,都是如此。

上述问题给法治的各个环节都带来挑战。从立法方面看,社会生活中相当多的新领域、新问题、新现象、新行为在立法上还没有涉及。某些突出、急迫的社会问题往往通过司法解释设定规则,但司法解释的影响力毕竟有限,过度适用司法解释难免造成司法越权。从执法方面看,由于社会问题的复杂性,始终存在着执法主体职能的单一性与解决问题需求的综合性的矛盾。实践中,执法主体之间职能边界不清、执法权力相互冲突、执法手段的对应性较差、执法力度不够等问题一直较为突出。从司法方面看,由于缺少明确的法律依据,很多纠纷还进入不了司法程序。司法对一些新类型案件的处理,因缺乏经验而导致处理失当或不统一,从而影响其社会导向作用。

(三)社会治理基础与西方社会有别

总体而言,中国法治建设汲取了大量西方经验,但在法治社会方面,中国有诸多特殊的背景、特质和需求,社会治理基础与西方社会有别,西方国家的成功经验不一定可以直接仿效。

第一,中国缺乏西方法治经验中的经济社会结构背景。中国的社会转型会走向何种样态,取决于经济社会发展的方向和程度,其中有诸多变量因素。转型之后,国家与社会成员是怎样的关系,是否会形成西方式的“国家与社会”二元结构,国家如何影响、引导或支配社会成员,社会生活领域应有怎样的秩序,如何具体建构和维护等,这些问题都有待于探索。法律通常以成熟社会经验为基础,但在目前中国,上述问题认识尚不清晰,相关社会运行规律理解不足。西方与我国法治的经济社会结构背景差异较大。一是西方的国家与社会的分野较为清晰,国家活动与社会成员的生活交集点不如中国多,依赖社会组织的社会治理经验比较成熟。[21]二是西方国家市场经验较为成熟,市场规则较为完善,市场自我调节能力较强。三是西方主要国家经济发达,公共服务资源丰沛,社会保障体系健全,社会治理有强大的物质基础。

第二,中国法治的社会心理基础与西方存在明显差别。西方社会经过了长期的规则主义熏陶,法治的社会基础较好,社会成员的规则意识较强,守法成为基本意识和遵循,守法多出于心理上的惯性,或出于契约式的利益和信用的考虑。[22]而在中国社会,规则意识不强,守法的社会心理基础比较脆弱,[23]人们甚至因社会流动大而不惧怕社会压力和法律制裁。而且,不少不守法行为还能找到意识形态、道德性依据,从而使规则要求的正当性强度不足。这种社会心理基础有其原因。一是反权威意识与法治权威的冲突。社会主义实践中平等意识得到高度的弘扬,人们养成不迷信权威的心理习惯,这与建立在权利本位、程序正义基础上的法治权威可能发生冲突,表现为对法律专家、法律程序、法治系统的不信任。二是“青天”情结与形式法治的张力。“青天”情结和意识在底层公众中仍然普遍存在,一旦社会管理者给出的解决方案不符合期待,人们就想方设法去高层寻找“青天”,“信访不信法”现象大行其道,强调法定权利和程序正义的形式法治就处于尴尬境地。

第三,中国缺少西方意义上的宗教领域。在西方国家,宗教领域与世俗领域形成了一种二元结构。此岸与彼岸的二元对立关系下,人生的最终意义来自彼岸世界的上帝,人生努力的方向是在上帝那里获得拯救。上帝和教会管辖精神事务和道德领域,对社会生活有着很大的影响,尤其是在调节社会成员之间的关系中发挥着重要作用。人们面对上帝时,共有所敬,共有所畏,这有助于稳定生活秩序的形成。俗世的一些事务,由教会直接管辖,[24]包括为弱者提供帮助、资助穷人、开展慈善、职业培训等。然而,在中国文明传统中,没有彼岸和此岸的割裂,只有“天人合一”的现世世界。中国人的人生目的不是如何进入彼岸世界,而是如何从世俗生活中寻找意义。虽然中国也有宗教,但类似西方那种制度性宗教较为薄弱,“没有系统教义,也没有成册经典和严格教会组织,信仰内容与日常生活混合”的分散性宗教比较强劲。[25]中国的宗教和信仰常常被镶嵌在权力和秩序中,与俗世的日常生活关联在一起,宗教不过是俗世的镜像。这样,宗教对社会的调节功能相对较小,虽然对信众生活也有影响,但不能与西方宗教相提并论。

(四)社会矛盾和非传统安全态势严峻

改革开放以来,社会成员都从经济发展中受益,但受益程度存在着较大差异,造成了社会阶层与群体的分化。许多利益分化并不是通过正当途径产生的,而是在不公平的环境下造成的。不同阶层和群体之间的矛盾和纠纷,往往采取特殊的动员与表现方式,以常规性程序和手段难以解决。[26]这些纠纷通常发生于个别主体之间,但潜含着群体性及阶层间的矛盾,处理不当就很容易引发群体性冲突;纠纷虽然直接指向具体当事人,但暗含对社会管理者的不满;纠纷的诉求虽然多数不涉及政治内容,却或多或少带有政治色彩;这些纠纷往往具有同源性,容易发生叠加和聚合效应。不同阶层和群体之间的矛盾,并不直接表现为显性的大规模冲突,往往表现为各种衍生纠纷,它们在特定情况下可能演化为群体性事件。显然,社会矛盾对法治社会建设构成严峻挑战。

同时,非传统安全态势严峻。非传统安全是发生在军事、政治和外交之外的安全威胁,包括恐怖主义、跨国犯罪、金融危机、网络安全、严重自然灾害、公共卫生安全等。这些问题往往有突发性,缺乏明显的征兆。这类问题有强化管理的需要,对民众、相关社会组织会强调管理。相关管理强调全天候的值守、快速反应和现场应急处置;强调网络式管理,横向到边、纵向到底、不留死角,细密深入。基于对非传统安全问题的防范,目前政府对社会组织管理严格,社会组织在成立上存在一些障碍,在运行中受到严密监管。对互联网管理也是如此,内容管理与渠道管理相结合,同时规制互联网平台和网民,要求平台内部运转落实管理责任,对平台的使用者进行监管;要求网民进行真实身份认证,并对表达内容负责。凡此种种,基于安全而强调管理的模式,可能进入了公民隐私领域,挤压社会主体的权利和自主空间,[27]对民众造成压力,与法治社会建设是有张力的。

三、法治社会建设的目标指引

法治社会概念被越来越广泛地使用,但由于缺乏具体的目标指引,似乎可以指涉无数有关法治的范畴,这稀释了法治社会概念的效用。法治社会建设需要面对社会生活,有强辨识性的目标指引。社会生活有社会主体对社会治理的参与,公众参与应当有序;社会主体有物质文化需求,可以通过市场机制和社会机制得以满足,相关秩序应有保障;一些物质文化需求因关涉生存权和发展权而成为基本公共服务,相关资源供求应当适调;社会组织是公众参与社会治理、获取公共服务的重要渠道,它应有适当的行为空间。透过上述目标,可以深化对法治社会结构的认识,从而将法治社会建设具体化、可操作化。

(一)引导公众有序参与社会治理

社会治理是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等多种主体对社会生活、社会发展的不同领域、不同环节进行组织、协调、引导、规范、控制的过程。现代的社会治理,越来越强调社会公众的参与,强调发挥社会公众、社会组织的积极性。[28]公众参与社会治理,意味着在公共事务的决策、管理、执行和监督过程中,公众能够自由地表达立场、意见和建议,能够合法地采取旨在维护个人利益和社会公共利益的行动。公众与社会治理者之间存在双向的意见交换过程,公众可以了解社会管理过程中的相关信息,并发表自己的意见,合理意见应当被吸纳。社会治理主体应当将相关政策制定、方案、实施情况向公众披露,积极征求社会公众的意见,并将意见吸纳进入社会治理过程。

公众有序参与社会治理,需要有与时俱进的理念、素质和能力。长期以来,社会治理由政府包揽,民众也适应这种方式,从而导致官本位和权力本位思维突出、民主观念和社会协同观念缺乏。直至今日,陈旧观念还有广泛影响,将社会治理视作政府的权力,治理方式有时简单粗暴,忽视民众诉求的表达,不重视社会组织的作用。因为公众参与社会治理不够,未能获得有效锻炼和充足经验,因此难有独立而理性的见解,自身利益牵涉其中时容易固执己见,自身利益无涉时又容易受他人左右甚至操控。理念、素质和能力的提升,将是一个长期的实践过程,因此需要充分赋予公众权利。公众有效参与社会治理,必须有政府信息公开制度、公众参与程序制度以及公众意见反馈制度的支撑,目前我国这三大制度在权利赋予和义务设定上都不同程度地存在问题。[29]

公众有序参与社会治理,需要有多元的渠道和机制。目前,公众参与社会治理的渠道还较为缺乏,既有的制度性渠道也容易流于形式或被虚置。因此,民众常常借助于社会舆论、特殊社会关系、不合法途径等非制度性途径参与社会治理,影响社会治理决策,破坏社会治理主体之间的信任关系。尤其是受外部环境制约和自身发展缺陷影响,社会组织发育不成熟,所起到的作用还比较小,对政府转移职能的承接不够,尚未成为民众参与社会治理的重要渠道。因此,应当以法律法规或其他规范形式,建立以各级政府为主导,以各种形式的社会组织为补充的公众参与社会治理的渠道网络体系,打造多样、丰富、畅通的公众参与平台。同时,深入理解公众参与社会治理的运行规律和心理特征,精心设计、完善公众参与的运行机制。

(二)维护良性的物质文化生活秩序

良性的物质文化生活秩序,是良好社会秩序的当然之意,也是法治社会的基础,它至少包括以下几个方面。第一,财产秩序稳定有序。财产秩序包括财产的归属、流通、收益等,通常按照市场经济规律自我运行,由社会自我调整,出现纠纷时由民法介入调整。第二,社会关系和谐可期。人们按照法律或其它规范处理社会关系,在规则之下的保持和谐有序状态,运用暴力、特权、丛林法则解决纠纷不是常态。第三,文化公共生活健康向上。健康向上的文化公共生活塑造社会道德和公共价值观念,潜移默化地培养公民素质和修养,为法治社会奠定人的基础。第四,社会规范与法律协调互补。法治社会并非事事由法律直接调整,多数社会行为其实由社会规范加以调整。社会规范存在于人们的思想认识、社会舆论和行业规制之中,依靠自律、社会舆论、教育、人际关系惩罚等执行。

良性的物质文化生活秩序需要完备的社会信用体系保障。社会信用体系以完善的法律法规体系为基础,以政府强有力的监管体系为保障,通过信用机制对社会成员和企业进行约束,通过记录信用状况来揭示信用优劣,整合全社会力量褒扬诚信、惩戒失信。完备有序的社会信用体系,可以充分调动市场和社会力量,培养诚信意识,营造信用社会。国务院《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020)》,提出了信用体系建设的整体思路。目前,中国社会信用体系建设面临不少障碍和挑战。一是社会公众的信任心理模式与现代社会还有差距。中国从农耕社会走出来不久,基于熟悉和亲密而形成的人格信任心理模式还比较普遍,而不是基于角色、标签、认证产生的现代信任模式。二是国家基础能力有待提高。完备的社会信用体系,要求信息具有全面性、权威性,这对国家的信息获取能力、认证能力等提出了更高要求。三是信用体系建设的基础比较薄弱。覆盖全社会的征信系统尚未形成,社会成员信用记录严重缺失,守信激励和失信惩戒机制尚不健全,信用服务行业公信力不足。社会信用体系建设需要法律予以推动,建立健全信用法律法规和标准体系,强化社会主体的信用信息保护。

良性的物质文化生活秩序还需要完善的法律服务体系保障。这应当体现在四个方面。一是法律服务制度完备。这意味着律师、公证、基层法律服务、法律援助等各项法律服务都有充分的法律依据。二是法律服务资源均等化。我国法律资源的配置与分享存在着失衡现象,表现为区域、城乡、阶层之间的不平衡。[30]为此,需要从创造法律资源转向公平合理地配置法律资源,为弱势群体运用法律资源提供更多的便利,完善法律服务资源配置与分享机制。三是法律服务队伍素质过硬。这要求人才队伍专业水平高,能够适应各行各业法律服务市场的发展需要;职业道德素质高,忠诚于职业职责,执业行为符合职业伦理要求;思想政治素质过硬,有政治意识和奉献精神,能够服务于国家战略。四是法律服务运行机制通畅。这要求创新法律服务形式,拓展法律服务领域,整合法律服务资源,优化衔接法律服务流程。

(三)调适基本公共服务资源的供求

基本公共服务是旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务,包括基本公共教育、劳动就业服务、基本医疗卫生、基本住房保障、公共文化体育等。目前,我国初步建成基本公共服务体系,但供给不足、发展不平衡的矛盾仍然突出,经济进入新常态、人口形成新结构、社会呈现新特征、消费体现新需求、科技孕育新突破,健全基本公共服务体系面临诸多挑战。[31]供给基本公共服务是政府的重要职责之一,但供给不等于政府包办,政府既要投入财政资源,更要动员社会资源,调适基本公共服务资源的供求。需要明确公共服务资源供给的基本框架和政府职能定位,合理设定政府、市场、社会组织分工协调的供给体制,并按照法治政府的要求科学设定政府职责,明确政府的制度安排责任和监管责任。同时,需要推进市场和社会组织提供公共服务,通过法律和政策引导企业和社会组织积极参与基本公共服务供给,开发、动员更多的社会资源,并提高政府监管能力,对企业和社会组织进行事前、事中、事后的全方位监管,以绩效评估和奖惩问责等方式实施监督。

调适基本公共服务资源的供求,需要面对以下几对关系。一是政府、市场与社会组织的竞争与协作。政府、市场与社会组织都参与公共服务供给,各有优缺点。政府注重公平,但资源利用效率常常不高;市场可以提高效率,但只能适用于可以排他的服务;社会组织有灵活性,但资源有限,只能起到补充作用。几种供给主体既有竞争,也需协作。二是政府部门之间的协作。政府由不同层级、不同部门的机构组成,容易因职能、资源、信息、利益等缺乏整合而导致“孤岛现象”。[32]因此,需要促进不同机构之间的有效合作,提高国家能力。三是民众的合作。民众不能有效合作,少数人的反对成为难以逾越的障碍,常常导致公共服务无法落地。如各类项目实施时面临的“一事一议”难题。四是供给与需求的对接。现实出现不少公共服务供给与需求不对接的问题,有时是供给的资源与群众需求不对接,如“文化下乡”中存在的一些无效供给;有时是缺乏对接的组织体系,如大中型水利设施难以对接千家万户的小农。

(四)界定社会组织的适当行为空间

社会组织是以社会力量为基础,以公共利益为主要目标,以提供公共服务、从事公益活动为内容,实行自我管理与服务,依法自愿组成的社会性与自治性组织,在我国主要包括社会团体、基金会和社会服务机构三大类。[33]它是科层体制的政府体系和利润导向的企业之外的第三种力量,参与到公共服务中,可能弥补“政府失灵”和“市场失灵”,形成一种多元协同治理的格局。它通过提供公共服务来承接政府的部分职能,充当政府和社会之间的中介机制,成为民主参与、公益服务、社会自治的平台。

法治社会需要设置与界定社会组织的恰当行为空间,应当坚持政社分开、权责明确、依法自治。[34]政府与社会组织的职能有所区分,政府传统的部分事务转移给社会组织,相应的权力、资源也应当同步转移。明确政府与社会组织各自的权利与职责,建构以合作、服务和监管为内容的关系。政府对社会组织进行监管,并承担服务职责。社会组织对内依据章程建立民主的治理机制,对外依据法定权利活动,并建立高度透明的信息公开制度,增强社会公信力。[35]

界定恰当的行为空间,需要面对社会组织的诸种错位行为。第一,以盈利为目的的商业倾向。社会组织基于对人性的良好假设而产生,利他是其心理基础。然而,一些社会组织打着公益的旗号,却以营利为目的,甚至沦为敛财的工具。第二,将社会组织用于避税洗钱。社会组织的资金主要来源于社会捐赠,用于社会公益,因此法律制度对社会组织的资金有诸多优惠措施。[36]有人却借此洗钱避税。第三,干预政策议程,成为危害国家政治安全的工具。例如,有社会组织受国外支持从事危害国家安全的活动。

四、基层:法治社会建设的主要场域

法治社会建设涉及诸多环节,包括高层决策、制度规范创立、运行机制建构、评价机制设置等,它们也是法治国家、法治政府建设的内在要求或外在延伸,是共享性的问题。基层是法治社会建设的主要场域,在所有环节中处于基础性位置,体现法治社会建设相对于法治国家、法治政府建设的特殊性。基层是国家政权与社会接触的一线,是国家权力的末梢,是民众进入政权体系的入口。国家政权的最基层与基层社会的群众性自治组织,往往结合起来进行社会治理。法治社会建设措施的有效性,建立在契合基层社会条件和需求的基础之上。因此,法治社会建设应着力于基层这一主要场域,直面基层特质的制约,着眼基层社会的主要事务,发挥基层社会组织的功能。

(一)基层是法治社会建设的主要场域

法治社会建设在基层落地。基层是社会的根基,是国家政权的着力点,是一切工作的依托。法治体系只有植根于基层,才有生命力;只有在基层落地生根,才有实际效用。中央可以构建法治基本框架,并通过政权体系推进,但其效果主要在基层体现出来。法律实施的效果也体现在基层。法治社会建设,中央和各级政府可以提出战略规划或实施规划,但都需要落实在基层社会,从基层社会去看建设成效。

法治体系的矛盾在基层显现。法治体系包括法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系等,它是一个复杂的构成。当它们停留在纸面上时,冲突可能不明显,一旦到基层利益攸关之处,矛盾就必然凸显,最突出的有两个方面。一是法律规范与社会现实的冲突,其中可能因为立法者试图通过“先进”的法律改变“落后”的社会现实;也可能因为科层化、标准化和精密计量的现代法治体系,与非标准化、非专业化、综合性的基层社会之间的矛盾。二是不同的法治部门之间的冲突。法治体系是一个庞大的科层组织体系,不同部门的目标可能冲突,法治目标与其它目标(经济发展、社会稳定等)可能冲突,从而消解国家和法治的整体性。

基层干部群众法治观念相对落后。从历史来说,中国经历几千年的封建社会,弄权观念、人治观念在当代仍有残留,在社会生活中表现为对法律和法治的抵触、拒斥或恐惧。从现实来看,社会问题和矛盾未必都通过法治手段得以妥善解决,基层党政系统表现出强烈的社会稳定偏好,处理问题有时呈现出反法治性,[37]人们学法、信法、用法的意识和观念不强,甚至对法治存在抵触情绪,不善于运用法律武器维权,法治思维不能得以彰显。基层干部要面对一线的群众,将不同群体的利益协调好,就不只是口头上强调法治思维,而面对具体挑战,需要法治智慧和法治能力。基层干部在治理工作中亟需走上法治轨道,提高法治素养,发挥带头作用帮助群众树立法治观念。

社会转型带来的大量社会矛盾在基层凸显。社会进入利益多元时代,社会治理难度不断增大。利益协调和社会治理的困难在基层凸显,矛盾在基层无法回避。而基层往往又缺乏解决问题的制度规范,导致一些问题久拖不决,或无法从根本上得以解决。这些问题大体有三类,一是发展带来的利益冲突,如征地拆迁、安置补偿、环境污染问题等;二是法律制度与社会观念和习俗的冲突,如“外嫁女”“外来户”的土地权益问题;三是基层治理能力和公共服务能力难以回应基层社会需求。社会矛盾的形成虽然与转型期社会发展失衡、公共政策失当、利益分配不均衡有关,但化解矛盾的工作却主要在基层,其中弱势群体的生活状态对基层工作具有依赖性。

目前,基层法治基础较为薄弱,因此容易获得突破。强化基层社会治理法治化,抑制和化解矛盾纠纷,各地已有大量探索,积累了较为丰富的经验,形成了一些具有不同适用意义的治理模式,比如“枫桥经验”。基层社会治理法治化无疑是现实性很强的进路,对于推进法治社会建设具有战略性意义。

(二)基层特质对法治社会建设的制约

法治社会建设的需求来源于社会本身,供给由政府、社会组织、民众等主体提供,对体制资源和社会条件有很强的依赖性。因此,需要理解基层社会特质对法治社会建设的制约和挑战。

第一,基层社会的人际关系带有前现代色彩。基层社会的人际关系密度很高,人们互相较为熟悉,在生产和生活中联系紧密,在亲属网络、日常互助、婚丧仪式、农业生产、就业打工等几乎所有方面都存在交叉和重叠。社会关系很大程度上是先赋性的,受到血缘和地缘的制约,而且终其一生很难回避,这与大城市社会关系的高度陌生化、流动性有所不同。人际关系密度高、先赋性强、回避性弱,给法治社会建设带来制约和挑战。法律在社区、社群中会有更多的溢出意义,会在法律效果之外产生更多的社会效果,牵涉到社区团结、社会稳定、法律权威等。例如,社区内执法,处置不当可能引发群体性事件。

第二,基层社会是资源匮乏的“拥挤”社会。传统中国,人们好像共存于一辆行驶的密闭电车中,相互之间的推搡、触碰在所难免,因此权利的界定很难像西方那么绝对。[38]虽然中国正走向丰裕社会,但相对于巨量人口而言,基层社会资源仍然十分紧张,“拥挤”社会的特征并没有消失。民众在生活样式、思维方式上更接近传统农民,而不是现代公民。生活首先需要考虑基本生存,考虑他人的基本处境、绝对化的权利主张不被认可。权利表现出很强的模糊性,很难在不同主体间划出明确界限。强行界定权利,不但不会提高资源利用效率,还可能使资源处于缺乏整合状态,从而出现“反公地悲剧”。[39]由于基层社会缺乏制度性装置来明确每个人的权利和利益边界,如何让人们接受权威的判断,更是难题。

第三,基层社会事务具有不规则性。法治社会就是用法律规则治理社会事务,而其中的社会事务往往以工商社会为理念模型,如此,基层社会事务就是不规则的。用法律规则治理,往往成本高、效率低。例如,基层社会人们的收入常常不经过银行账户系统,税收执法不能通过银行代扣,需要耗费很大人力财力。规则之治要求治理对象本身具有规则性,而这种规则性并非通过制定规则就可以解决。法律规则对基层社会事务强行的“格式化”,势必导致更多的社会矛盾,耗费更多的社会资源。如果社会支付不起执法的社会资源,相关法律将会缺乏生命力。

第四,基层社会事务难以完全纳入科层体系。现代国家管理基本都采取科层制,科层体系依照法定程序运作;科层组织内部进行分工,成员的权力和责任由明确的法律规范调控;科层体系的结构与功能具有分割性,它将社会事务纳入不同部门进行管理。但是,在中国基层社会,前现代、现代和后现代问题交织出现。科层制的社会基础主要是工商社会,容易忽略农耕社会或转型社会的问题;科层制缺乏回应性,容易对转型社会的新问题缺乏应对。基层社会事务与科层体制不匹配,这对法治社会有不少挑战。不同部门对那些不匹配的社会事务,在执法有收益时可能争相管辖,在无利时可能互相推诿,严重时还可能互相拆台。如此,治理力量无法协调统一,社会缺乏规则治理。

(三)基层法治社会建设的主要事务

法治社会建设,基层是主要场域,需要面对基层社会的事务,主要有以下几类:

第一,社区治理秩序。社区治理的基础性制度是村民自治和居民自治。当前社区治理面临两方面问题:一是农民和居民的利益诉求多元化,二是社会变迁对治理能力提出了挑战。随着打工潮的兴起,农村留下妇女、老人、儿童等弱势群体,村庄治理缺乏主力,事务处理出现真空。城市单位制解体,随着城镇化的快速推进,失地农民、流动人口形成了各种新型社区,其内部治理结构纷繁复杂。新形势下的城乡社区治理,需要在自治框架下回应多元利益诉求,保障居民的主体地位,激活基层社会组织的活力。法律应当赋予村民、居民、村委会、居委会、各种社会组织以权利,激发民众参与社会治理。

第二,街头管理秩序。街头空间是城市最重要、最经常为各群体使用的公共空间,是街头冲突、街头违法和街头社会问题的汇集地带。当前街头管理秩序依赖于街头行政执法,制度设置则以街头行政管理权和行政处罚权为核心,而执法冲突使良好秩序面临挑战,还会损害基层政府的执法形象和政府公信力。互联网传媒的报道,很容易放大街头执法的负面效应,对街头管理秩序构成压力。街头空间是城市社会问题的汇集地,需要执法体系、社会组织、民众等多方面联合用力。社会组织在街头管理中可以减少体制性资源依赖,减少执法冲突和执法暴力。弃婴、流浪者、精神病人、乞丐、街头艺人等社会问题的解决,社会组织可能更有优势和效率。

第三,土地房产权益事务。在基层社会中,土地和房产是民众的最重要财产,相关事务也成为法治社会建设所需要面临的主要事务。一是征地拆迁的权益事务。城镇化快速发展,城郊农民围绕土地维权的事务多发,包括明确的补偿标准和失地农民权益,也包括模糊地带的利益争夺。[40]二是农村承包地权益事务。承包地是农民的重要生产资料,各种权益纠纷颇为多见,包括地界不清导致的宅基地和承包地纠纷、税费改革诱发的承包地纠纷、土地调整导致的承包地纠纷、外嫁女和外来户的土地权益纠纷等。三是房地政策遗留的权益事务。由于体制变迁或政策变化,一些权益在现实制度体系中具有模糊性,找不到明确的法律和政策依据。

第四,基层民生保障事务。民生保障是基层基本公共服务法治化的重要领域。当社会福利服务属于“补缺型”而不是“普惠型”时,基层民生保障事务的处理就有很多弹性的空间,[41]社会救助、社会福利、优抚安置、住房保障、低保等都如此。有时因为政策执行对象的识别存在困难,例如在精准扶贫中贫困户的识别;有时因为识别技术不够发达,例如缺乏精准、有效、实用的收入统计方法;还有时因为基层政府和执行人员面临目标冲突,将民生保障资源用于其他目标。

第五,基层纠纷解决与法律服务。基层纠纷解决与法律服务,意在解决利益分化对社会秩序的冲击,化解转型期社会矛盾和纠纷,在个体层面上保障公民权益,在整体层面上推动法治社会建设。需要完善多元纠纷解决机制,在推进司法改革的同时,进行行政解纷制度的法治化建设,促进民间纠纷解决机制的发展,并有效衔接、协调多元机制。同时,需要突出法律服务体系的平衡性和整体性,推动欠发达地区、乡村地区法律服务体系的发展,促进法律服务资源的均衡分配和公共法律服务体系的全面覆盖;建立均衡分配法律服务资源的辅助机制,落实法律援助、司法救助等相关制度,加强民生领域的法律服务。

(四)基层社会组织的功能定位

基层社会组织包括多种类型。一是基层群众性自治组织,它是指按居住地区建立起来的居民委员会和村民委员会。二是内生型民间组织,它以社区内的村民或居民为发展和受益主体,基于群众自我组织的意愿从内部产生,对接内生需求,由内生精英主导,内生社会资本驱动,获得的支持也来自社区内部,最典型的是业主委员会。此外,有复苏的传统型组织,如香会、庙会、宗教团体;有新型的公益性团体,如非正式的基金会、红白理事会等;还有经济性组织,如农民合作社、牧业协会、养殖协会。三是外生型民间组织,它形成于社区外部,面向社会吸纳资源(包括资金、信息、志愿者等),以倡导宣传、推动政策为主要目标,集中于扶贫、公共卫生、社区建设、环保、妇女权益等领域。

基层群众性自治组织具有群众性、自治性、基层性,主要任务是办理辖区内的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,协助执行法律和政策,向政府反映群众的意见和建议。它有民主和参与功能,是行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等权利的场域。它有管理和服务功能,在户籍管理、治安联防、网格管理、矛盾纠纷调解、社会保障、计划生育服务、医疗救助、惠农资金发放、自然灾害应对、环境卫生、水利合作等众多领域,起着无法替代的作用。它还有协助执法功能。虽然在法律文本上,基层政府与群众性自治组织是指导与被指导的关系,但在实践中,群众性自治组织又是基层政府开展工作的最有力帮手,在土地管理、计划生育、生产安全、食品安全、防疫防汛、环境保护、违法建设管理等多方面,都会协助法律和政策执行。这甚至造成居(村)民委员会工作运转的行政化倾向。[42]

基层民间组织的功能,首先是弥补公共品供给的不足。有时政府缺乏能力提供公共品,或者提供公共品不经济、不方便,可能指望基层民间组织。基层民间组织运作形式灵活多样,可以整合社会资源,可能更好实现基层民众的经济利益、社会利益和政治利益。它们还可以承接政府的资源,通过政府购买服务、接受政府项目资金等形式实现治理目的。基层民间组织的功能,其次是充当社会安全阀。它们开展邻里互助、居民融入、纠纷调解等各种活动,组织居民参与村庄或社区公共事务和公益事业,可以协调成员之间的利益关系,在组织内部整合群体利益,将个体利益表达控制在理性合法范围。它们可以充当社会不良情绪的“发泄口”,成为社会制度改进的“建议箱”,增强基层社会的弹性。

五、法治社会建设的重要主体及其整合

推进法治社会建设是一项系统工程,需要党的坚强领导和全社会的共同努力。法治社会建设,最终成果体现在全民法治观念的增强,懂法守法成为日常生活习惯,建设过程有赖于各种社会主体和力量,应当在明晰角色分工的基础上,有效整合政府、社会组织、企业、律师等重要主体的力量。

(一)政府的角色与责任

现代社会治理强调合作、多元,在不同场景下,政府可能是法治社会建设的执行者、合作者、服务者、监管者等。执行者是指政府应全面合理实施有关法律法规,积极履行法律赋予的职责;合作者是指政府应与其它社会主体合作,共同推进法治社会建设;服务者是指政府应对其他主体给予引导、帮助和服务;监督者是指政府应当承担监管责任,对其他主体的行为和活动进行监督。政府与多元主体共同参与法治社会建设,治理工具也是多元的。首先是管理社会组织和个人,履行传统的行政管理职能。其次是调控公共服务供给,具体包括公共教育服务、公共就业服务、公共医疗卫生服务、社会保障服务、科技服务等。这意味着政府在管理之外,应以更加弹性、糅合、便捷的方式完成任务、达到目标。[43]第三是引导社会健康发展,以行政指导、行政奖励、政府采购、行政公示、行政资助等一系列工具,教育、指导、激励社会主体参与法治社会建设。

在法治社会建设中,政府负有多种责任。一是制度供给责任。在立法供给基本法律之外,政府需要在中观和微观层面建立健全的制度体系,供给法治社会建设的规划、目标、体制、机制,规范和协调社会主体之间的关系,对社会主体的权责加以明确规定。二是财政支持责任。法治社会建设需要相当的财政能力作为基础,各项制度的实施,各种权利的维护,各种活动的开展,都需要成本,政府的财政支持是法治社会建设的经济基础。三是实施、监管和评估责任。既有制度的运转,虽然由不同的社会主体推进,但政府给予的空间和支持力度必然影响制度成效。制度实施、监管和评估,是政府不同阶段不同环节的工作。四是风险兜底责任。各种社会主体依托具体平台和项目参与法治社会建设,可能遭受政治、市场和社会风险。在它们自身无法抵挡风险时,政府应当承担兜底责任。在此意义上,法治社会建设是“政府负责”的。

(二)社会组织的功能与作为

社会组织在法治社会中承担了诸多重要功能。第一,承载民众的社会关系和社会资本。社会资本指社会主体之间紧密联系的状态。社会组织是拥有相同价值倾向和利益目标的人的群体性集合,可以承载传统组织形态已难以承载的社会资本,维持社会成员的自主交往及社会资本的生产秩序,增强社会整合,推动微观领域的民主治理。第二,充当社会秩序的衍生平台。社会组织是一个制度性的平台,有相同诉求的人聚集于此,形成共同的利益表达,可以与政府或市场主体进行有力协商。社会组织可以通过内部治理机制将成员活动纳入组织目标,通过物质和精神激励机制塑造事业共同体,实现组织使命、公共利益和个人价值。第三,供给公共领域的运行机制。社会组织是社会生活公共领域的具体中间机制,存在于个体化、松散化的民众与组织化、形式主义的公权力系统之间。社会组织是个人的一种自愿性联合,可以为个人自由自觉进行社会协作提供空间,满足不同人群的不同生活需求,因此实际上供给了公共领域的运行机制。

社会组织在法治社会中有其作为。一是在社会角落提供公共服务。社会组织可以整合社会资源,提供更加人性化的公共服务,回应不同人群不同层次的服务需求,在广泛领域提供公共服务。其中不少领域是政府通常难以顾及的,或服务不经济的。社会组织在这些领域却可能更有优势,可以更方便地去关注更具体、多元的需求,组织有理念的志愿者提供服务,满足民众日益增长的多元化公共服务需求。二是从细微处培育民主和法治素养。社会组织的活动讲求民主自治、平等协商、自主服务。社会组织倡导合作,强调自律,反对特权和权力的不当干预,这会阻滞国家权力的滥用,成为抑制法律工具主义的重要屏障。[44]人们遇事可以通过社会组织自主解决,这必然导致对政府的依赖心理弱化。总之,社会组织可以给民众带来切身体会,发展民众的民主参与能力、法治操作技能、自治能力等,从细微处培育民众的民主和法治素养,建设民主和法治的社会根基。

(三)企业的角色与社会责任

企业在法治社会中有着多元角色。一是民主管理和权益实现的重要平台。它既是职工参与民主管理的平台,也是劳动者、管理者权益实现的平台。企业家、投资人、工人、技术人员、管理人员,既为共同的利益而奋斗,也为各自不同的利益而协商。企业是与民众生活休戚相关的场域,给民众带来切身体会,塑造民众的民主法治观念和权利意识。二是市场经济和社会生活的法治主体。作为市场主体的企业是法治保护和约束的对象,法治确认企业是自主经营、自负盈亏的独立主体,可以对拥有的财产进行支配、使用和处置;是参与市场公平竞争的法治主体,同时需要法治约束其竞争行为;还是宏观调控行为的约束对象。企业还参与社会、文化、生态文明建设,从而成为社会生活的法治主体。三是法治宣传和法律实施的协助者。法治宣传和法律实施既要针对管理人员、工人,引导他们自觉守法、遇事找法、理性表达诉求,用合法方式维护权益;还要针对领导干部、产权人、投资者,提高他们运用法治思维和法治方式推动发展、维护企业权益的能力。

法治社会对企业提出了要求,主要体现为社会责任约束。社会责任的理论基础在于,商业运作必须符合可持续发展的理念,企业除了考虑经营和市场收益外,还要考虑对社会和自然环境所造成的影响。因为企业的活动、产品和服务,会带来社会成本和效益。企业的社会责任,体现在劳动者权益保护、环境保护、公益慈善事业、反腐败等多方面。从企业内部看,就是要保障员工的尊严和福利;从外部看,就是要发挥企业在社会环境中的良好作用。企业不仅要为自己创造利润,还应为员工提供良好的劳动环境,为社会提供良好的示范、积极的价值导向。目前,中国企业在履行社会责任方面还做得不够,需要加强法治保障。违反社会责任的企业,要通过行业伦理和法治化的社会责任制度来加以约束。企业社会责任的履行,顾及了更多的利益相关者,可以获得更广泛的支持;可以提高企业的声誉,从而为企业带来更多利润。法律应当从企业收益的角度鼓励企业履行社会责任,从而形成良性反馈。

(四)律师的角色与作为

律师在法治社会中充当了重要而多元的角色。第一,律师是法治社会的重要标识和象征。律师作为代理人或辩护人出庭陈述当事人的主张,本身就显示出政治权威的法治思维和慎重态度,以及对社会成员权利的尊重。在私权利与公权力的冲突中,律师是私权利一方不可缺少的代表;在弱势群体与强势群体的较量中,虽然强势群体更容易获得律师的帮助,但律师也可能成为帮助弱势群体的力量。律师制度不仅可以与民权结合从而外化出民主精神,还可以与治权结合产生出法治化的社会秩序。律师职业部分地寄托着民主与法治的社会理想。[45]第二,律师是公众与法律专业系统的媒介。法律职业有专业技术门槛,虽然国家不断强调普法,但一般民众要弄懂法律术语、理清法律关系并非易事,往往需要求助于律师,律师因此成为民众进入法律专业系统的入口和媒介。第三,律师是政治和社会参与的先锋。独立于公权力系统且有权专门从事法律活动的律师,可以进行广泛的政治和社会参与,发表独立意见。在互联网和自媒体兴起之后,中国的律师参与政治社会事务越来越积极。

律师有多种方式参与法治社会建设。第一,参与商业性诉讼和非诉业务。在商业性活动中,律师充当私人利益的代言人,按照市场原则获得报酬,在法律的框架下活动。第二,提供法律援助、参与公益诉讼。这些工作属于公益性活动,旨在向困难者提供法律帮助,或矫正经济发展以及社会管理过程中的某些偏失。第三,充当政府法律顾问,参加听证、信访等。律师来源于社会,有着相对独立的身份和地位,在社会治理中有时更能让民众接受和相信,在涉法事务中有其优势。第四,通过媒体和自媒体参与政治社会事务的讨论。很多律师喜欢对社会热点事件进行评论,因其维护法治、诉求公正、不惧公权力的形象而获得不少支持。虽然这一过程不乏自我营销,律师也因此获得利益或虚荣,但他们对事件的分析、提供的法律帮助、发表的法律意见,难免对事件发展产生影响。

(五)法治社会建设重要主体的分工与整合

法治社会建设,要求在有机的法治理想之下,合理定位不同主体的角色,并进行明确的制度赋权。目前,政府角色方面,管理仍然较多,相关法律规定有进一步改进的空间。社会组织方面,立法位阶不高,已有规范多是行政法规、部门规章,关于登记程序和政府管理的内容多,行为规范和权利保障的内容很少,亟待通过赋权来激发活力。企业方面,缺乏直接针对法治社会建设的内容,企业社会责任考量还不够。在律师方面,职业权益和社会权利未得到较好赋权和执行,限制了其功能发挥,相关越轨行为也缺乏制裁。对法治社会各重要主体的制度赋权,应当从总体上着眼于法治社会建设,做到既有利于重要主体在法治社会中的分工,也有利于它们的有效整合。法治社会建设的各重要主体,应当享有互相监督的职责和权利。这既有利于各社会主体的权益实现和能力发挥,也有利于整合各种力量从整体上服务于法治社会建设。

政府应主动发挥统筹作用,促使各重要主体共同应对问题。政府尽管无需对一切事务大包大揽,但仍是法治社会建设的最主要担当者。通常情况下,法治社会建设按照既有的制度运行。但在遇到问题时,倘若缺乏政府的有力统筹,各社会主体就会陷入“孤岛”之中,各自优势难以有效发挥,更难以创造性破解难题。企业、社会组织、律师等社会主体都是法治社会建设的重要主体,但在很多具体问题中,它们的有效性不能充分发挥,因为这些主体的力量存在分散化、微弱化、相互适应差、相互聚合难等问题。有时,单一主体的努力,作用可能都有限;统筹发挥政府、司法、社会组织、企业、社区、律师等各种力量,才可能有一定收效。实践表明,政府在统筹各种力量上具有不可替代的作用,包括指令、引导、指导和帮助主体更积极地参与法治社会建设,也包括限制、克服或化解它们可能出现的消极作用。因此,遇到困难和问题时,政府主动发挥统筹作用,这应成为共识,也应成为政府的职责。

结束语

法治社会建设源自党中央和习近平总书记提出的政治命题,是执政党的主动选择,也是经济、社会、法治发展的客观需要,有其深厚的时代背景。法治社会具有广泛性和分散性,对其内涵和外延界定不清晰,缺乏足够辨识度,导致了实践中法治社会建设的无体系性。本文尝试对当代中国法治社会的结构及其运行机制做体系性研究,界定法治社会的内涵和外延,梳理法治社会建设的具体背景,明晰法治社会建设的主要目标,并从主要场域和重要主体两方面探究法治社会建设的具体推进。文章力图展现法治社会的丰富性,使其在经验上易于把握,在实务上可以操作,可能具体化为推进措施和评估指标,以务实助力解决实际问题;在“自主型进路”[46]中思考法治社会建设,辨识中国社会治理的背景和条件,顾及中国经济社会结构的制约,审慎对待而又广泛借鉴西方的法治经验、制度和理论,建构符合中国实际的法治社会理论。当然,中国法治社会的理论建构,具有相当的复杂性和艰巨性,本文仅从体系上探讨了法治社会的结构及其运行机制,还有不少基础理论和实践问题,如国家权力与社会权力的关系、社会主体的关系调控等,都是需要进一步研究的任务。

法治社会建设是具有高度中国实践特色的概念和命题,在西方法学传统中并不能找到合适位置,西方学者不太可能讨论其架构和问题。政治命题是执政党基于实际工作提出的,面对实践需求,对实践具有重要指导意义。发展符合中国实际、具有中国特色、体现社会发展规律的中国法治理论,必须从实践出发,既包括具体的工作实践,也包括指导具体工作的政治命题。与具体工作实践一样,政治命题可以为学术研究提供思路和源泉,因此中国法治理论的建构,离不开对政治命题的学习、领悟和阐释。新时代,党中央和习近平总书记对全面依法治国提出了许多政治命题,学术层面的阐释还远远不够,本文是这方面的一项努力。十九大报告明确了新时代法治建设的总纲领,提出了“发展中国特色社会主义法治理论”的任务。面对艰巨而光荣的时代任务,我们不可能照搬照抄西方,也不可能因循传统,而必须坚持从实践出发,建构中国特色社会主义法治的概念、理论和话语体系。

 

﹝责任编辑:李树民﹞

* 本文受国家“万人计划”青年拔尖人才支持计划、国家社会科学基金重大项目“新型城镇化建设的法治保障研究”(项目批准号:16ZDA062)的资助。感谢顾培东教授的指导。本文系中国社会科学杂志社和吉林大学主办的2018年法学前沿论坛“新时代的法学理论”参会论文。

[①] 2012年12月4日、2013年2月23日,习近平总书记在两次讲话中提出这一命题(《习近平谈治国理政》,外文出版社2014年版,第142页、第144-146页)。2014 年10 月党的十八届四中全会、2017年10月党的十九大报告都强调这一命题。

[②] 中共中央《深化党和国家机构改革方案》。

[③] 《宪法》第二条第三款规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”

[④] 江必新:《法治社会的制度逻辑与理性构建》,北京:中国法制出版社,2014年,第47-67页。

[⑤] 龚廷泰主编:《当代中国的法治社会建设》,北京:法律出版社,2017年,第23-52页。

[⑥] 参见张保生等:《中国司法文明指数报告(2017)》,北京:中国政法大学出版社,2018年。

[⑦] 参见中国政法大学法治政府研究院:《中国法治政府评估报告(2017)》,北京:中国政法大学出版社,2017年。

[⑧] 江苏省“法治社会建设指标体系(试行)”, http://www.jsrd.gov.cn/huizzl/qgrdh/20181301/dbjy/201803/t20180308_491760.shtml。

[⑨] 周尚君等:《法治定量:法治指数及其中国应用》,北京:中国法制出版社,2018年,第248-310页;朱景文主编:《中国法律发展报告2015——中国法治评估指标》,北京:中国人民大学出版社,2016年;钱弘道:《法治评估及其中国应用》,北京:人民出版社,2017年,第57-67页。

[⑩] WJP Rule of Law Index 2017-2018http://data.worldjusticeproject.org;Worldwide Governance Indicators, http://info.worldbank.org/governance/wgi/#doc;Global Integrity Indicators, https://www.globalintegrity.org/downloads/。

[11] 西方学界多抽象使用法治来指代一种理论、信仰或政治模式,并不划分其次一级的范畴。Richard H. Fallon, The “Rule of Law” as a Concept in Constitutional Discourse, Columbia Law Review, Vol.97(1),1997, p.1-56;Brian Z. Tamanaha, On the Rule of Law. History, Politics, Theory, Cambridge, 2004; Karen J. Alter, Establishing the Supremacy of European Law: The Making of an International Rule of Law in Europe, Oxford University Press, 2010.

[12] 张文显:《中国步入法治社会的必由之路》,《中国社会科学》1989年第2期。

[13] 江必新、王红霞:《法治社会建设论纲》,《中国社会科学》2014年第1期。

[14] 张鸣起:《论一体建设法治社会》,《中国法学》2016年第4期。

[15] 王波:《执法过程的性质》,北京:法律出版社,2011年,第57页。

[16] 参见托马斯·莱塞尔:《法社会学导论》,高旭军等译,上海:上海人民出版社,2011年,第215页。

[17] 参见陈柏峰:《乡村江湖》,北京:中国政法大学出版社,2011年,第257页。

[18] 《毛泽东文集》(第7卷),北京:人民出版社,1999年,第204页。

[19] 吕德文:《灰色治理与城市暴力再生产》,《开放时代》2015年第4期。

[20] 孙少石:《电信诈骗犯罪及其治理研究》,中南财经政法大学博士论文,2018年。

[21] 参见李荣荣:《美国的社会与个人:加州悠然城社会生活的民族志》,北京:北京大学出版社,2012年,第190-210页;张金岭:《公民与社会:法国地方社会的田野民族志》,北京:北京大学出版社,2012年,第236-280页。

[22] Vandenbergh M P, Beyond Elegance: A Testable Typology of Social Norms in Corporate Environmental Compliance, Stanford Environmental Law Journal, Vol. 22, 2003, p.55-144; Nielsen, Vibeke Lehmann, and C. Parker, To What Extent Do Third Parties Influence Business Compliance, Journal of Law & Society Vol.35(3), 2008, p.309–340.

[23] 李娜:《“积习难返”:日常性违规的生成机理及其后果》,《思想战线》2018年第3期。

[24] 参见罗伯特·帕特南:《独自打保龄球:美国社区的衰落与复兴》,刘波等译,北京:北京大学出版社,2011年,第62-66页。

[25] 杨庆堃:《中国社会中的宗教》,范丽珠等译,上海:上海人民出版社,2007年,第269-278页。

[26] 顾培东:《试论我国社会中非常规性纠纷的解决机制》,《中国法学》2007年第3期。

[27] 周尚君、曹庭:《总体国家安全观视角下的权利限制》,《法制与社会发展》2018年第3期。

[28] 美国对此提供了丰富的经验,参见[美]罗伯特·帕特南:《独自打保龄球:美国社区的衰落与复兴》,刘波等译,北京:北京大学出版社,2011年,第41-60页。

[29] 宋煜萍:《公众参与社会治理:基础、障碍与对策》,《哲学研究》2014年第12期。

[30] 顾培东:《中国法治进程中的法律资源分享问题》,《中国法学》2008年第3期。

[31] 《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》。

[32] 参见马伊里:《合作困境的组织社会学分析》,上海:上海人民出版社,2008年,第2页。

[33] 鲍绍坤:《社会组织及其法制化研究》,《中国法学》2017年第1期,第7页。

[34] 中共中央、国务院《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》。

[35] 美国对此有成熟丰富的经验可供借鉴,参见徐彤武等:《美国公民社会的治理》,北京:中国社会科学出版社,2016年,第72-206页。

[36] 《公益事业捐赠法》第二十四条、第二十五条、第二十六条。

[37] 陈柏峰:《群体性涉法闹访及其法治》,《法制与社会发展》2013年第4期。

[38] 寺田浩明:《权利与冤抑》,北京:清华大学出版社,2012年,第415-417页。

[39] Michael Heller, The Tragedy of the Anticommons: Property in the Transition from Marx to Markets, Harvard Law Review, 111(3), 1998, p.621-688。

[40] 郭亮、王丽惠:《房屋征收中的定价困境与冲突》,《中国行政管理》2015年第1期。

[41] 西方有学者指出,基层政府工作人员享有广泛的执法裁量权,可以在影响公民生活的诸多重要方面“制定政策”,直接影响公民的生活状况和社会福利。Michael Lipsky, Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the individual in public services, New York: Russell Sage Foundation, 2010, p.13-17.

[42] 王丽惠:《控制的自治:村级治理半行政化的形成机制与内在困境》,《中国农村观察》2015年第2期;印子:《职业村干部群体与基层治理程式化》,《南京农业大学学报(社会科学版)》2017年第2期。

[43] 参见石佑启:《论公共行政变革与行政行为理论的完善》,《中国法学》2005年第2期。

[44] 马长山:《民间社会组织能力建设与法治秩序》,《华东政法学院学报》2006年第1期,第5页。

[45] 顾培东:《中国律师制度的理论检视与实证分析(上)》,《中国律师》1999年第10期,第50页。

[46] 顾培东:《中国法治的自主型进路》,《法学研究》2010年第1期。

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