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陈柏峰 | 送法下乡与现代国家建构

[摘要] 《送法下乡》的理论视角是“现代国家建构”。这一视角至今仍可被用于理解改革开放以来的基层法治发展。“送法下乡”是现代国家建构的序幕。随着现代性的深入,“乡土 中国”发生变迁,村庄社会呈现出“结构混乱”局面,“迎法下乡”需求凸显。我国农村基础设施建设令人瞩目的成就,使“迎法下乡”在物质层面成为可能。“建设均等普惠的公共法律服务体系”“公共法律服务下乡”等现代国家建构在法治维度的重要工作持续推进,则为民众知法用法提供了巨大便利。此外,关涉基层的法治规划、立法与法律实施,也都是现代国家建构的重要组成部分,我国在这些领域成就斐然。而上述一切,都建立在我国优越的国家体制和强大的国家能力上。

一、《送法下乡》的历史方位

《法治及其本土资源》和《送法下乡——中国基层司法制度研究》(以下简称《送法下乡》)是苏力早期的两部著名著作。二者相比,《法治及其本土资源》的影响力似乎更大。这可能是因为“本土资源”一词触及了中国法治进程中的重要问题,引发了人们对法治发展模式的广泛讨论。而与作为论文集的《法治及其本土资源》不同,《送法下乡》是对基层司法进行系统研究的学术专著。它分四编讨论了司法制度、司法知识、法律人及研究方法。第一编从宏观、中观、微观三个层面考察中国基层司法制度的问题及其理论指向:第二编将传统司法理论视而不见,而司法实践中切实有效的基层司法技术与知识“问题化”,纳入司法理论的分析中;第三编考察中国基层司法中的各类法律人及其司法功能,包括那些常常不被视为法律人的非专业群体;第四编是研究方法论的反思,讨论实地调研中的权力问题【1】。

《送法下乡》初版于2000年,距今已过去20多年。在拉开了一定的时间段后,我们可以重新审视这本著作,以20多年的学术发展实践为背景去检视其学术价值。当前,中国的法治发展已经突飞猛进。从依法治国到全面依法治国,法治建设取得了巨大成就,基层司法也站到了新的起点上。受其影响,在细分领域与具体问题的研究中,比《送法下乡》一书更为深入的作品已不少见。但论开风气之先,创建学术话语平台,似仍是《送法下乡》。苏力将“送法下乡”置于现代国家建构的理论视野中,建构了至今有效的话语平台。改革开放至今的法治实践历史,都可以在现代国家建构的理论视野下予以完整理解。

《送法下乡》讨论了三个方面的问题:一是司法裁判的具体问题,二是司法管理问题,三是司法背后的政治问题。在前两个方面问题的研究上,20多年前,学界研究司法裁判不太注重经验研究,对司法实践的关注相对不够。对司法体制的讨论,则往往以西方为理想模型,缺乏对中国法院系统内部行政管理状况的观察体悟,更没有注意到司法管理与法院审判职能之间的紧密关系。而《送法下乡》提出从常识、常情与常理去观察司法裁判或司法体制,从具体场景讨论个体面临的制约和理性行动,揭示隐藏在当事人“理性”和体制惯性背后的理论性问题【2】。它引发了学界的激烈争论,引申出了一系列新的学术问题,深深地塑造了司法研究的格局:在第一个方面,基层司法到底应当走向治理化还是形式化?是否会变成韦伯所担心的自动售货机,或是难以被法律格式化的“法盲”秋菊式的“反叙事”【3】?这些议题至今仍有很大讨论空间。第二个方面,“中国法院内部存在针对法院审判职能和内部管理工作的两套正式制度” “审判职能与管理职能关系紧密”等论断成为常识。在此基础上展开的讨论层出不穷。并且,随着司法体制改革的深化,司法管理的发展,相关学术讨论与时俱进,司法权和司法行政事务管理权的分离被学者提出【4】。如何通过更好的司法管理来优化法院审判职能的发挥,已经成为司法体制改革及相关学术研究的重点关注领域。

然而,前述两个方面的学术贡献还不足以体现《送法下乡》的高度。苏力对基层司法背后政治问题的讨论,也即该书第三个方面的内容,才使《送法下乡》拥有了更宏大的历史视野与政治视野,站在了更高话语平台上,成为新的话语表达。在这本书中,“送法下乡”被理解为现代民族国家建构的重要组成部分。而由于基层司法制度及“送法下乡”“巡回审判”等司法实践现象同中国现代民族国家建构紧密相连,司法便具有了重要的政治性功能,独立于通常所强调的司法的纠纷解决功能、社会治理功能。这将中国基层司法置于更为广阔的政治实践中,扩展了学界对中国基层司法的基本认知和研究取向,具有极其重要的意义。20多年后,站在新时代,再用这一视角来审视中国的司法实践和历程,可以更深刻地认识其历史方位和理论意义。中国基层司法的发展,呼应了现代国家建构理论,构成现代国家建构的重要维度。

现代国家建构是传统国家向现代国家迈进的过程。传统国家通常建立在血缘、伦理或宗教关 系的基础上,其形态包括部落联盟体系、城邦体系、封建国家体系和大型帝国体系等。但不论何种形态,它们往往都是松散的文化共同体或文明体系,虽然拥有政治权威中心,但权威力量和权能有限,不能及于统治领域内的每个家庭或个人,显得分散、碎片、多样。与之相对,现代国家在界定的疆域内拥有绝对的统治力,不仅垄断国家政权和暴力,还能通过理性化的意识形态和制度体系实现统治和管理。中央控制的武装力量、有效的意识形态体制、专业的科层体制、统一的税收制度、严明的司法体系等现代国家的重要制度都具有强化统治力的功能。正如吉登斯(Anthony Giddens)所言,现代民族—国家的成长,就是将人们不断从地方性的制约中解放出来,直接面对国家的全民性规范,面对行政监视、工业管理、意识形态的影响和制约【5】。现代国家的建构,需要通过一系列的制度设计、政策推动、反复调适——有时甚至需要先对旧的传统国家体系进行破坏——来逐步实现。这一过程本身建立在拥有巨大理性能力的政党或国家政权的基础之上。

实际上,现代司法制度就具有保障全民性规范实施的功能。因此,传统国家向现代国家迈进离不开司法制度的发展。在建立稳定的主权国家的前提下,现代国家的建构往往指向两个维度——民族国家与民主国家,前者着重于国家政权的组织形式,后者着眼于民权保障体系的演进。在国家内部,现代国家建构具有两个重要目标:(1)树立政权的权威性,在领土范围内实现国家化整合;(2)树立政权的正当性,保障政权获得人民的认可【6】。其中,现代国家的权威性构建,要求全国范围内实施统一的行政和司法制度,将地方社会纳入全国的统辖和实际管理,否定领土范围内多元主权并存的合理性。而以民权为导向的现代国家的正当性建构,同样需要通过平等司法来保障民众对国家的统一认同,否定地方认同的主导地位。这个过程是一个韦伯(Max Weber)意义上的理性化过程,即实现“行政管理与司法的理性化”和“对所有‘国家公民’有普遍约束力的法律规范统治的形式的理性化”【7】。由此,司法建设,尤其是基层司法建设便嵌入现代国家建构的过程当中,成为现代国家建构的重要渠道和手段。

司法建设主要通过如下两种形式推动现代国家建构。一方面,司法制度和能力的发展,应当实现司法的理性化,完成权威性建构,实现对全国范围内司法主权的掌控。所有的纠纷应当纳入司法 制度的范围,或司法制度所认可的其他制度的范围。另一方面,司法制度和观念的发展,应当实现对国家所有公民的约束。公民信服司法权威,愿意在遇到法律问题时诉求于司法权威或司法权威认可的其他权威。同时,司法制度有能力承接公民的诉求,可以帮助所有人使其诉求得到受理和回应。在这两个维度上,司法实际成为现代国家建构的重要构成部分。因此,需要设计有效的司法制度体系,将民众法律诉求有效纳入司法体系,将司法权威建立在民众认同的基础上,从司法制度层面实现公民与国家政权之间的现代性关系。

 

二、从送法下乡到迎法下乡

在苏力看来,20世纪90年代的送法下乡,类似于革命战争年代中国共产党深入农村建立根据地,是通过法律的方式保证或促使国家权力向农村有效渗透。因此,从大历史去看,送法下乡是 20世纪现代国家建构战略的延续和发展。一般说来,中国共产党建立了国家政权,早已实现全国执政。但此时,她为什么还需要通过送法下乡来实现权力渗透,而不是以“形式理性”的法律和程序自动贯彻国家意图?这与中国社会的特点及其之上的权力运作密切相关。在某种意义上,当时的基层社会还处于国家权力的边缘地带,国家权力在其中相对松散弱小。在边缘地带,社会势力抵制国家权力运行的状况仍时有发生。尤其是乡土社会的熟人社会特征,有利于社会势力对国家权力的抵制,而不利于国家权力的渗透和支配。所以在局部,国家权力的支配难以通过法律和程序来自动实现,需要借助地方社会的村干部群体及其知识【8】。此时,具有主动性的、与地方社会状况相结合的送法下乡的重要性便凸现出来。

由此可见,送法下乡是国家权力在乡土社会创立权威并使之真正实现的战略性选择,是在边缘地带重建国家权力支配性的方式,是特定时期和特定地域现代国家建构的有效方式。实际上,比 “送法下乡”更能凸显这一点的是“送法上山”。在少数民族聚居的边疆地区,尽管道路崎岖艰难,国家还是一年年坚持送法“下乡”和“上山”。通过“马背上的法庭”,坚毅、平凡的法官,国徽以及国徽代表的国家,基层司法进入崇山峻岭,走进山村边寨。而在背后推动这一切的,是执政党的政治决心、政治决断、政治信念。建构现代民族国家,将国家的力量延伸到每一寸土地,不仅保证了国家的统一,民族的团结,还把原来更多归属于边寨、家族的村民,塑造成了一个个可以享受国家直接保护的公民,用法律把不同的人、不同的制度和广大的疆域,以国家的名义“统”了起来【9】。司法建设因 此成为现代国家建构的重要组成部分。

从现代国家建构的视野去看,送法下乡过程中发生的诸多问题,都是特定时期难以避免的暂时性问题,是现代国家建构与前现代的乡土社会之间的碰撞、摩擦及融合。因此,送法下乡的过程中会产生“秋菊的困惑”等对韦伯式法制现代化的挑战。从“地方性知识”观念出发,“秋菊的困惑”构成了对现代法律普适性的质疑。基层群众的“活法”,基层社会创造的“本土资源”,应当被置于何种位置,如何进行正确理解,是司法实践必须面对的问题。这些都不因国家和学者的先进理念而转移。而在调和法律的普适性与基层群众的“活法”及“本土资源”时,基层司法难免运用摆事实、讲道理、“一打一拉”、说服诱导、人情面子等各种权力技术。通过权力技术的运用,法律强制的一面与乡土社会温情的一面实现完美结合,现代法律获得乡村社会的认可,从而渗透到乡村社会。乡村干部在这一过程中充当了国家权力的毛细血管,经此,国家权力才流通到它难以深入的地方。然而,能够灵活运用权力技术的基层司法人员,在面对现代法制时却可能一不小心成为“另一种秋菊”或“新法盲”。他们掌握在基层司法实践中一套有效的“地方性知识”,但这套知识却与现代司法理念和制度存在一定隔阂。面对现代司法论者,他们就像秋菊面对现代法制一样无助。

对送法下乡的讨论,大多是基于“乡土中国——被束缚在土地上的中国”这个前提和背景展开 的。然而,随着中国城乡社会的快速发展,“乡土中国”的形态已然发生变化。人们的生活早已嵌入城乡二元结构、以代际分工为基础的半工半耕的家庭生计模式,以及与之同构的家庭结构及其再生产模式中,并随着家庭生命周期而调整【10】。在一个家庭内部,青壮年劳动力进城务工经商,以获取家庭的主要收入,年龄较大的父母留在村庄务农,以维持家庭基本生活并照顾小孩。家庭的经济来源 包括两部分,一是农业生产,二是打工收入或非农的副业收入。随着农业生产的收入占家庭收入的比重越来越小,家庭经济重心向非农生产转移,农民家庭因此普遍突破了村庄,卷入市场经济的大潮中。这是一种“城乡二元”的家庭结构,它的道路通向城市,但方向并不稳定。不过,它对村庄社会各方面都产生了切实影响,改变了乡村社会性质和基层司法场域的基本特征。

当家庭嵌入了城乡二元结构,人们便趋向于眼光向外、面向城市。 因此,农民的价值观念、行为逻辑和关联方式与“乡土中国”的理想类型相比,都正在或已经发生质变。在当下,城市和市场在经济上几乎决定农村的发展,在观念和生活方式上也对农村有着深刻影响。人们衣食住行看城市的风向,婚丧嫁娶模仿城市的做法,小孩教育以城市为摹本,休闲娱乐也以城市为中心。村庄边界已经开放,社会流动性成为基础性特征。年轻一代几乎不再眷恋农村,村庄呈现出生活面向的城市化、人际关系的理性化、社会关联的“非共同体化”、内生性权威的衰弱化等特征——这构成了法律实践的社会基础。受其影响,乡村社会同时出现了“语言混乱”和“结构混乱”,前者是指乡村社会固有的正义观和价值系统与从外部引入的、更多反映现代生活方式的外来正义观和价值系统之间发生了紧张和对立【11】,后者是指乡村社会内部存在两套甚至多套正义观和价值系统,它们互相冲突却都能在乡村社会找到存在的基础【12】。

社会性质的变化,必然改变基层司法的社会基础。 处在“乡土中国”“熟人社会”的背景下时,村庄内部存在能够得到人们普遍认同尊重的,维系基本秩序的内生性权威和地方性规范。 因此,司法下乡既要借助它们的力量来强化司法能力,也要消除它们对司法能力的负面影响,防止它们成为抵触国家权力的地方势力。而处在当前“结构混乱”的社会基础上,基层司法的样态必然有所不同。“结构混乱”之下,村庄共同体趋于瓦解,乡村内生性权威和地方性规范日渐衰微。乡村社会存在多元的正义观和价值系统,它们势均力敌,没有一套正义观和价值系统能够占据绝对的竞胜地位。此时,村庄秩序便需要国家力量介入来维持,迎法下乡成为基层民众的现实需求和心理需求。

由此可见,之所以从送法下乡转变为迎法下乡,主要是因为乡村社会性质发生了变化。这种变迁内嵌于现代国家建构的历史过程中,形成了互为因果的关系:现代国家建构促成了乡村社会的变迁,这种变迁又给现代国家建构提供了新的社会基础,而进一步的现代国家建构必须建立在新的社会基础之上。起初,送法下乡给了基层民众在传统的内生性权威、地方性规范之外以新的选择。一些人在遇到矛盾纠纷时,不再依赖于内生性权威、地方性规范,转而诉求于现代司法机制和正式法律规范。这类行为在村庄社会中产生了扩大效应,从而引导更多的人作出类似的选择。这样一来,旧有的内生性权威和地方性规范必然体系性地丧失竞胜地位,基层社会对国家权威结构、正式法律体系的诉求和依赖凸现出来。此时,迎法下乡就成为基层民众几乎唯一的选择。送法下乡是特定历史时期的现代国家建构作为,它一定程度上促成了“迎法下乡”的社会基础,形构了新时期现代国家建构新的社会条件。

 

三、基础设施建设和公共法律服务下乡

除“结构混乱”所带来的法治需求外,国家向基层民众提供了足够的基础设施和公共法律服务, 也是促成“迎法下乡”现象出现的重要原因。基础设施包括交通、邮电、供水供电、商业服务、科技服务、文化教育、卫生事业等市政公用工程设施和公共生活服务设施等。它是“迎法下乡”的物质基础,是法治运行的基础条件,也是国家权力生产的重要依凭。第三世界国家的发展历程表明,交通模式尤其是铁路系统和公路系统,对国家向社会的渗透提供了非常重要的条件,极大强化了国家能力,为彻底改变社会形态提供了条件,给社会生活状况带来了根本性的、快速的、近乎全方位的转型【13】。基础设施是法治发展的基础和必备条件,良好的基础设施可以成为法治发展的推动力,而落后的基础设施可能成为制约法治需求实现的瓶颈。

“送法下乡”发生在中国基础设施水平不高的阶段和区域,所以需要依靠行走在崎岖的山路上 的“马背上的法庭”,需要掌握各种具体权力技术的法官,甚至需要懂得当地语言和风俗的少数民族法官。而“迎法下乡”发生在中国高速发展数十年之后,基础设施得到超常规发展,乡村面貌有了翻天覆地的变化,这都为满足基层民众法治需求提供了有力的基础条件。这些基础设施包括硬件条件,如乡村基层的硬化公路普及,广播电视和网络的普及,移动电话、移动互联网等通信设施的普及;也包括软件条件,如基础教育的普及,国家通用语言文字的普及,司法制度体系的普及等。这些条件使国家在基层的渗透性权力得以强化,以共同体为基础的国家能力建设得以深化,增长了广大民众的国家认同,推进了“铸牢中华民族共同体意识”的长期战略任务【14】。上述变化使司法权力进入乡村社会更为便捷顺畅,尤其是在少数民族地区和一些方言地区,基层民众的迎法下乡更具现实可能性。

从国家角度去看,基础设施建设从两个方面提高了司法能力。第一,基础设施建设通过完善硬 件条件,提高了司法的直接控制能力。借助铁路、公路等基础设施和通信、信息、数据等现代技术手段,国家从公开性使用暴力逐渐过渡到渗透性地使用行政力量,借助基础设施和技术手段监控社会状况的能力突飞猛进,回应社会需求的能力大大提高。其中,国家对社会的治理变得日常化,意味着司法过程所需要的证据更容易被获取,权利义务的明确界定越来越可以通过技术手段实现。即便是最偏僻乡村发生的纠纷,也可能使用现代技术获取证据,进行必要的鉴定。更加关键的是,基础设施与技术手段的发展,使国家权力不再受制于山高路远和熟人社会的对外信息不透明。法律 可以界定的纠纷范围日趋广泛,对民众法律诉求的回应性大大提升。由此,法律重新塑造了民众对纠纷解决和基层司法的预期。虽然司法机关并不在村里,也很少来到村里,但一旦发生法律事务,由于报案或起诉较为便利,且司法力量可以快速介入,民众诉求可以得到及时回应,人们在面临纠纷时也更愿意通过法律来解决。

第二,基础设施建设通过完善技术条件增强了国家的“软件”供给,提高了作为意识形态的法治在人们心中的重要性。在现代社会,法治其实是一种意识形态,它让民众相信法律的力量,相信司法的正义性,从而愿意诉求于法律和司法体系。法治伴随国家意识形态的渗透而进入基层社会,基层民众基于对国家的认同来接受这种话语背后的制度安排,从而服膺于法律制度安排,在遇到矛盾纠纷时诉求于司法体系。而得益于广播、电视、移动电话和互联网的普及,国家塑造社会意识形态的能力大幅提升。国家可以通过这些媒介进行法治宣传和普法教育,强化对法治和司法体系的认同,塑造民众的公民意识和法治意识,使之能够主动服膺于国家提倡的权力运作和法治运行逻辑。这样,借助法治意识形态对人们的“软控制”,国家成功将基层民众塑造成自觉守法、遇事找法、解决 问题靠法的公民。在遇到矛盾纠纷时,他们主动诉求于司法体系或司法认可的机制,以符合法治社会的方式行事。

当“迎法下乡”成为现实,司法体系就必须能够承接基层民众的诉求,有效救济他们的权益。司法体系应当提供有效的法治供给,在多元畅通的权益救济渠道中发挥主导作用。目前,我国已经建立了包括诉讼、人民调解、信访、行政复议、仲裁等的多元畅通的权益救济体系。 而想要这些渠道有效运行,就需要健全配套的法律服务体系。公共法律服务体系既是促进合法权益得到保护的有力保障,也是现代国家建构的重要组成部分。它的目标和意义在于保证基层民众——特别是其中的贫困群体、边缘群体、弱势群体——获得免费或廉价且及时有效的法律服务,并使这种服务覆盖城乡、便捷高效、均等普惠。

然而,法律服务多集中于城市、企业。由于农村地区是资本、市场经济、利益薄弱的地方,法律服务的自然发展难以向农村延伸。所以,公共法律服务体系建设的重点在于公共法律服务下乡。需要通过国家力量的介入,来建立城乡一体、全民覆盖的公共法律服务体系,实现法律服务资源在城市和乡村的均衡分配。

实际上,公共法律服务体系下乡也是现代国家建构的一个环节。早在20世纪90年代,就有学者提出“送法律服务下乡”,建议通过国家拨款、社会赞助、律师奉献等措施,为农民提供无偿或低报酬的法律服务,培养农民“有了纠纷不找族长找律师”的法律意识【15】。可见,那时的学者就已经认识到,法律服务有将农民化解纠纷的诉求对象从族长转移到国家的功能。 在乡村基层建设公共法律服务体系,其主要目的就是“送法律服务下乡”。它应当满足基层民众“迎法下乡”的基本诉求,使民众在遇到法律事务,且缺乏支付市场化法律服务的经济能力时,能够得到公共法律服务体系低价或免费的法律服务。改革开放以后,乡村的公共法律服务最早由政府供给,由司法所或法律服务所承担。其中,法律援助、纠纷调解、法律咨询等实行无偿服务;代写文书、案件代理等则有偿服务、低价收费。这种不以营利为目的的法律服务为困难群众提供了很多帮助,但越来越不能满足社会需求。后来,基层法律服务所实行市场化改革,进行收费服务,城市的律师服务也向乡村有所延伸。总体而言,收费服务超出农民的支付能力。因此,乡村一度广泛出现“土律师”和“赤脚律师”【16】,他们没有法律服务执业资格,在自学基础上为贫困农民提供免费或廉价法律服务。针对现实的种种不足,公共法律服务体系建设就要实现服务网络全面覆盖、服务机制健全、服务供给优质高效、服务保障坚实有力,实现基本公共法律服务均衡发展,使得基层民众能够共享公共法律服务成果。

包括乡村治理在内的基层治理是法治中国这座“万丈高楼”的“地基”,是法治中国建设的基础 环节【17】。在全面依法治国的背景下,越来越多的社会事务被纳入法治范畴中。乡村社会的“结构混乱”,内生性权威和地方性规则的日渐式微,则使乡村社会有了巨大的法律服务需求,让法律和法治成为维系社会秩序的重要渠道。为适应这种状况,我国需要建设全面覆盖的公共法律服务体系。这要求国家向乡村输入公共法律服务资源,以财政投入为依托进行可持续性供给。在具体举措上,我国可以采取建立专职公共法律服务制度、实行强制性公益法律服务、购买公共法律服务、补贴公益法律服务、投放公共法律服务扶贫项目等方式。考虑到基本法律服务的核心目的,则尤其需要加强欠发达地区公共法律服务建设,特别是革命老区、民族地区、边疆地区、相对贫困地区的建设。同时,强化向基层低收入群体提供基本法律服务,根据具体情况放宽经济困难标准,使法律援助覆盖人群尽量向低收入群体拓展。尤其需要保障特殊群体的基本公共法律服务权益,将低收入群体、残疾人、农民工、老年人、青少年、单亲困难母亲等特殊群体和军人军属、退役军人及其他优抚对象等纳入公共法律服务的重点对象。国家一直在推动公共法律服务体系建设,2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》,2020年中共中央印发的《法 治社会建设实施纲要(2020—2025年)》,都提出到2022年基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系。这种决定和行动,毫无疑问是现代国家建构在法治方面的重要作为。

 

四、现代国家建构的法治维度

“送法下乡”的司法制度建设与回应“迎法下乡”的配套公共法律服务体系建设,都是现代国家 建构在法治维度的努力。但其实,司法是现代国家建构法治维度的一个组成部分,只不过由于司法更具有专业性,更能体现法律职业性,所以更受法学学者的关注。从法治实践看,虽然司法体系是贯彻国家法律的重要渠道,但执法是比司法更加重要的维度,更能体现现代国家建构的效果。特别是乡镇执法,它是国家治理体系的重要组成部分,是国家治理能力末梢,乡镇执法的效度是国家治理能力的表征【18】。这是因为,中国是一个后发现代化国家,法律肩负着改造社会的历史重任,需要通过中央政权对法治建设作出规划,国家权力机关按照规划立法,政权体系将立法贯彻下去的方式,完成对社会的改造。甚至在一定程度上,执法可以被看作是法律实施最重要的渠道,而政府是法治实施和推进最重要的力量。

现代国家建构想要反映在法治维度上,既需要科学立法,也需要有效实施。法律是国家意志的体现,首先要通过规范的行为模式和正确的价值选择,去推动各种主体实施、遵守法律,从而实现国 家意志。因此,法律必须建立在科学规范的基础上。科学立法意味着,法律必须符合其所调整事物的客观规律,与其赖以存在的各种条件相契合,法律规范与其规制的事项也要保持和谐。科学立法 还意味着,法律应当顺应历史发展趋势,符合时代需求,及时回应时代变迁,契合时代精神风貌和社会属性。

科学立法不易,有效实施更难。法律的有效实施,需要以国家能力作为后盾。这在执法领域体现得比司法领域更加淋漓尽致。福山(Francis Fukuyama)甚至直接说,国家能力就是指国家制定并实施政策和执法的能力,特别是干净透明的执法能力【19】。有效的执法对国家能力提出了多个层面的要求。米格代尔(Joel S. Migdal)指出,国家能力是国家通过计划、政策和行动来实现其改造社会的目标的能力,它体现在四个方面:第一,领导者通过掌握正规军和警察部队而垄断主要社会暴力;第二,国家官员有相对于国内和外部势力的自主性,能不顾社会势力的偏好而制定法律和政策;第三,国家机构高度分化,且都专注于治理社会生活的专门化任务;第四,国家机构之间能很好地协调,确保不同机构服务于共同的国家目标【20】。在执法领域,国家能力对上述四个方面都有需求。目前,现实与需要之间还存在差距,执法领域国家能力还有不足,表现在多个层面:执法机构的“孤岛现象” 普遍,不同机构之间难以有效合作;部分一线执法人员的素养欠缺,且其工作难以被执法机构有效考核;执法人员在进入社区空间、处理执法事务时受阻严重【21】。这说明执法领域还需要进一步的现代国家建构。

不过,与其他广大的第三世界国家相比,中国的现代国家建构已经取得了巨大的成功,法治领域也是如此。执法实践中的具体问题不是中国独有的,相关研究有更广泛的价值,中国与第三世界国家可能面临不同的问题,也会面临一些类似的问题。以第三世界国家作为参照系,中国的执法就相当有力度,也体现了较为强大的国家能力,构成了现代国家建构的重要法治维度。而其中存在的问题,则只是现代国家建构过程中的小曲折了。

超越司法和执法的具体领域,放眼中国共产党探索法治的百年历程,中国共产党在革命、建设、改革的历程中不断探索法治、规划法治,深刻总结法治建设的经验教训,最终走出一条中国特色社会主义法治道路。党的十八大以来,党从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度,将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局,开创法治中国建设新局面。2013年,党的十八届三中全会通过 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对法治领域的重大改革作出重要部署。2014年,党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对全面推进 依法治国作出战略决策和总体部署。2017年,党的十九大把坚持全面依法治国上升为新时代坚持 和发展中国特色社会主义的基本方略,提出了新时代全面依法治国的宏伟蓝图。2018年,中央全面依法治国委员会成立,习近平担任主任,研究解决全面依法治国重大事项重大问题。2020年11月,中央全面依法治国工作会议召开,正式提出“习近平法治思想”。2015年,中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》;2020年,中共中央印发《 法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》 ;2020年,中共中央印发《法治中国建设规划(2020—2025年)年)》;2021年,中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》。

中国的法治建设,既有现代国家建构的伟大蓝图,也有全面有力的贯彻实施。通过制定各种国家发展长期和短期的规划,并依靠国家政权体系力量,以实施国家大型项目的方式将其贯彻,中国共产党一步步构建起了现代国家。这种现代国家建构的成功模式,在法治领域,特别是党的十八大以来推进全面依法治国的实践中尤为适用。法治建设过程中,既有国家改造社会的科学设想,也有政权体系的精准施工,还包括国家机构在法治实施情境中聚合资源、创新体制机制、强化执行实施、 优化执行效果的具体努力。依靠着强大的国家能力,中国的国家机构制定出了伟大法治蓝图,在立法过程中坚持了科学民主立法,在法律实施中推动了公正司法、严格执法,从而又进一步强化了国家能力。因此,法治建设与国家能力紧密相关,前者需要后者,又提升了后者。

 

五、结语

苏力在现代民族国家建构的维度上讨论“送法下乡”,这为后来的研究奠定了话语平台。20多年后回头来看,“送法下乡”在某种意义上只是现代国家建构的序幕。序幕一旦开启,前进的步伐便不会停息。随着现代性的深入,“乡土中国”不可避免地发生变化,村庄呈现出生活面向的城市化、行为模式的理性化,乡村社会出现“结构混乱”,“迎法下乡”成为必然。基础设施的硬件和软件建设为迎法下乡提供了可能,它成就了国家权力生产和法治运行的重要条件。顺此大势而为,就需要建设司法体系,使之能够承接基层民众的需求,有效救济民众的权益诉求。同时,还需要健全覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系作为配套基础设施,并积极推动公共法律服务下乡。此外,现代国家建构的法治维度远远不止司法维度,还包括执法维度,更广泛地包括法治规划、立法、法律实施等。在这些方面,中国取得了其他第三世界国家无法比拟的成就。而如此成就,也凸显了中国国家体制的优越性,表征了中国国家能力的优势。

 

【注释】

作者简介:陈柏峰,男,中南财经政法大学法学院教授、博士生导师,教育部“长江学者”奖励计划青年学者(2016)。

基金项目:国家社科基金重大项目“新型城镇化建设的法治保障研究”(项目编号:16ZDA062);国家“万人计划”青年拔尖人才支持计划项目。

【1】苏力:《送法下乡——中国基层司法制度研究》,中国政法大学出版社2000年版。

【2】陈柏峰:《事理、法理与社科法学》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2017年第1期。

【3】赵晓力:《基层司法的反司法理论?》,《社会学研究》2005年第2期;杨力:《新农民阶层与乡村司法理论的反证》,《中国法学》2007年第6期;陈柏峰、董磊明:《治理论还是法治论——当代中国乡村司法的理论建构》,《法学研究》2010年第5期。

【4】徐汉明:《论司法权和司法行政事务管理权的分离》,《中国法学》2015年第4期。

【5】[英]安东尼·吉登斯:《民族—国家与暴力》,生活·读书·新知三联书店1998年版,第4-6页。

【6】高春芽:《现代国家建构的逻辑:政制整合与社会重构》,《上海行政学院学报》2014年第2期。

【7】[德]马克斯·韦伯:《儒教与道教》,商务印书馆1995年版,第38页。

【8】苏力:《送法下乡——中国基层司法制度研究》,中国政法大学出版社 2000年版,第27-53页。

【9】苏力:《崇山峻岭中的中国法治》,《清华法学》2008年第3期。

【10】黄宗智:《中国的新型小农经济:实践与理论》,广西师范大学出版社2020年版,第121-144页;夏柱智、贺雪峰:《半工半耕与中国渐进城镇化模式》,《中国社会科学》2017年第12期。

【11】朱晓阳:《“语言混乱”与法律人类学的整体论进路》,《中国社会科学》2007年第 2 期。

【12】董磊明、陈柏峰、聂良波:《结构混乱与迎法下乡——河南宋村法律实践的解读》,《中国社会科学》2008年第5期。

【13】[美]乔尔·米格代尔:《强社会与弱国家》,江苏人民出版社2009年版,第77-85页。

【14】尤陈俊:《国家能力视角下的当代中国语言规划与语言立法》,《思想战线》2021年第1期。

【15】郝铁川:《依法治国的十大建议》,《法学》1996年第5期。

【16】应星:《“迎法入乡”与“接近正义”——对中国乡村“赤脚律师” 的个案研究》,《政法论坛》2007年第1期。

【17】江必新:《习近平法治思想的逻辑体系与理论特征》,《求索》2021年第2期。

【18】陈柏峰:《乡镇执法权的配置:现状与改革》,《求索》2020年第 1期。

【19】[美]弗朗西斯·福山:《国家构建:21世纪的国家治理与世界秩序》,中国社会科学出版社2007年版,第7页。

【20】[美]乔尔·米格代尔:《强社会与弱国家》,江苏人民出版社2009年版,第5、20页。

【21】陈柏峰:《城镇规划区的违建执法困境及其解释》,《法学研究》2015年第1期。

 

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