当前位置: 首页 » 法治前沿 » 陈柏峰:领导干部干预司法的制度预防及其挑战

陈柏峰:领导干部干预司法的制度预防及其挑战

[摘要] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了诸多旨在“防止领导干部干预司法,保障司法权独立公正行使”的制度措施,需在现实语境中讨论其可能的实践效果。领导干部干预司法,目前既有基于人情、关系和金钱的腐败性干预,也有基于地方经济发展和社会稳定的治理性干预。“党管政法”的组织构架和法院的“合一制”组织模式,为干预提供了制度性渠道,而经济发展和社会稳定形势是导致治理性干预的关键因素。相关制度措施在实践中可能遭遇复杂挑战。因监督困难、社会生态未变、职业伦理不高等原因,司法人员可能仍难拒斥腐败性干预,而禁止治理性干预将遭遇党政与司法的关系、社会治理、法官素养等多重压力。司法制度改革已有了政治性决断,进一步的实施需要细致的研究分析。

目前,领导干部对司法权行使的行政化干预,已成为一个严重的问题,学者和社会对此多有批评。“行政化”干预造成了法院成为党政系统的一个部门,司法权不能依法独立运行;法院内部“审而不判、判而不审、无人担责”,这违背司法的客观规律;层层审批延缓了审判周期,降低了司法效率;行政化运作方式为法院内外的领导干部滥用权力制造了机会,滋生了司法腐败。[1]过去体制的诸多弊端不断显现,因此需要尽快从制度上加以应对。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下文称《决定》)对保证公正司法、提高司法公信力,进行了全面规划,并从六大方面具体展开,“防止领导干部干预司法,保障司法权独立公正行使”相关制度措施是其中的一个“亮点”。然而,制度规划与社会现实总是很容易存在距离,对制度的实践效果不能过于乐观。因此,需要客观考察实践中领导干部干预司法的具体情形及其背后的机理,进而衡量制度预防措施可能遭遇的实践后果,并在此基础上寻求完善制度措施的对策。

374265dfc460658a15904763edc7dec6

一、司法权公正行使需从制度上防止领导干部干预

《决定》提出完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度,要求各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权;提出明确司法机关内部各层级权限,健全内部监督制约机制,落实办案责任制。《决定》主要通过两方面的制度设置,分别约束司法机关外的领导干部和司法机关的内部干部。第一,《决定》提出“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情,任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的,给予党纪政纪处分;造成冤假错案或者其他严重后果的,依法追究刑事责任。”第二,《决定》指出,“司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件,建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制,落实谁办案谁负责。”

从上述司法制度规划来看,《决定》所设定的司法权独立公正行使,不仅指法院独立审判,不受党政机关的干预,还指司法人员的独立办案,不受法院、检察院内的领导干部的干预。与此相对应,《决定》中一些表述,实际上明示或暗含禁止领导干部干预司法的内容,这主要包括对机构职能、工作原则两个方面的要求:第一,对党委政法委的职能定位。《决定》指出,“各级党委政法委员会要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上,带头依法办事,保障宪法法律正确统一实施。”第二,对领导干部工作原则的要求。《决定》指出,“各级领导干部要对法律怀有敬畏之心,牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰,带头遵守法律,带头依法办事,不得违法行使权力,更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”“坚决破除各种潜规则,绝不允许法外开恩,绝不允许办关系案、人情案、金钱案。”

此外,《决定》中提出建立的一些具体制度,还可以从正面或侧面、直接或间接防止领导干部干预司法,具体包括以下几个方面:第一,“建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由,非经法定程序,不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。”第二,“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制,合理调整行政诉讼案件管辖制度。”第三,“改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权。”第四,“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,确保案件处理经得起法律和历史检验。”

《决定》的司法制度规划,用意清晰,决心坚定,以“保障司法权独立公正行使”;从制度内容来看,考虑全面而缜密,几乎涉及方方面面。但制度规划目前还主要处于宏观的顶层设计层面,落实到社会中还需要细化,很多工作需要展开。制度总是在社会中运作的,涉及到政治背景、经济社会状况、人员素质等多种环境因素。古今中外,总有大量出发点良好的制度,其运作效果不尽人意,甚至与建立制度的目标背道而驰。《决定》的司法制度规划,目的在于“保障司法权独立公正行使”,因此有必要考察影响“司法权独立公正行使”的现实因素(领导干部为何干预司法),分析司法权行使受到干预的机制(如何干预),并在此基础上分析相关制度规划的现实可行性,寻求完善对策,以将《决定》中的顶层制度设计较好的落实于基层社会。

 

二、领导干部干预司法的两种情形

从目前基层的实际来看,领导干部干预司法大致有两种情况:一是“因私”,领导干部利用自己个人关系,对司法人员施加影响,或利用其权力和职权,以言代法、以权压法,对司法人员施加压力,致使其徇私枉法,办人情案、关系案、金钱案,其实质是腐败性干预;二是“因公”,领导干部在工作范围内,从地方政治经济社会治理和发展的大局、党政部门的实际情况和利益出发的干预,其实质是治理性干预。目前在基层社会,这两种干预都较为普遍。

(一)“因私”的腐败性干预

中国基层社会是个熟人社会,在县城乃至小城市也是如此,几乎所有的人都可以“拐弯”找到共同的熟人。这种现象在县域政界尤为严重,领导干部是一个由熟人组成的圈子,彼此之间非常熟悉;其中很多干部的父母、亲戚过去也是本地干部,互相之间非常熟悉。冯军旗调研的河南中县,“干部家族”现象普遍,县域范围内产生副科级干部5个以上的家族有21个,4个的有15个,3个的有35个,2个的有90个。这些“干部家族”有鲜明的特点:一是不少都是行业内或者系统内繁殖,具有一定的“世袭性”;二是副处级以上领导干部(县领导)的子女一般至少有一个副科级以上职务;三是“干部家族”子弟具有向关键部门聚集的趋向;四是“干部家族”的大小往往和家族核心人物的权力和位置成正比。[2]笔者调研的各地县域大体上与中县相近。

在这样的县域环境中,几乎所有事情都可以通过熟人关系来解决,大家也习惯如此,甚至很多官员将打招呼解决问题当作品位和面子,一些本可以低成本解决的问题也要动用权力和关系来打招呼解决。县域内领导干部组成了熟人圈子,他们按照熟人社会的规则来行事,[3]必然陷入人情、关系、面子等交换规则之中,公权力因此成为人情和关系交换的筹码,甚至成为交换腐败利益的工具。

司法机关处在县域或市域范围内,司法人员的社会关系也嵌在基层社会的关系网络中。虽然法律人期待司法人员与党政干部有所不同,一些民众偶尔也会有这种期待,但是在基层社会,司法人员的行为模式难以逃脱场域的逻辑,司法权常常成为人情和关系交换的筹码。以湖北某县调研获知的一起涉嫌盗伐林木罪的案件为例:案件经群众举报后进入司法程序;经过地方官场关系网中某领导的“活动”之后,案件就变成了林业干部擅自作主让嫌疑人砍伐林木;接着某纪检委书记出场,将林业干部和犯罪嫌疑人的行为说成是“内部违纪”,内部口头检讨了结。一起涉嫌刑事犯罪案件在几位领导干部的干预下轻松化于无形。同样,在民事案件中,依靠人情关系打官司,而不是依靠法律和律师打官司的现象也屡见不鲜。

在县域社会,领导干部通过人情和关系联络司法人员、干预司法裁判,这可能是普遍现象。在人情、面子、关系甚至金钱的驱动下,司法人员把法律和司法过程当作交易法码,任意伸缩、甚至篡改法律的尺度,对案件问题不依法认定裁决,不按统一尺度平等对待违法者,从而使司法过程缺乏公正性,也无法保持公开性。

(二)“因公”的治理性干预

领导干部干预司法,还常常是“因公”的,从地方政治、经济、社会形势和大局需要对司法过程进行干预。过去十多年来,我国经济快速发展,与此同时社会矛盾日益加剧,这种背景下司法所承担的功能和任务越来越重。司法与经济发展的关系、司法与地方治理的关系,成为法院和司法难以回避的问题,成为影响司法权独立行使的重要因素。社会稳定、经济发展等地方治理方面的因素成为领导干部干预司法的重要原因,甚至为领导干部干预司法提供了难以回避的制度性渠道。

第一,司法与地方社会稳定的关系。在当前社会形势下,诉讼至法院的纠纷也日益复杂,有时一个在法律上简单的民事纠纷或刑事案件可能引发公众的广泛注意,从而使司法案件转化为社会问题甚至政治问题。按照顾培东的说法,这些简单的纠纷中常常蕴含着阶层间、群体间的社会对抗,反映了阶层及群体间的主要冲突,对社会发展和社会稳定具有深层次影响,往往表现为城乡矛盾、贫富矛盾、干群矛盾、民族矛盾等,是非常规性的纠纷。[4]这些纠纷通常发生于个体之间,但潜含着群体性及阶层间冲突,具有一定的触发性,处理不当容易引发群体性事件;直接指向具体当事人,但往往暗含着对社会管理者的不满;诉求通常不涉及政治内容,但激化后会体现出政治属性;与其他衍生于社会阶层和群体利益矛盾的纠纷具有同源性,容易发生叠加和聚合效应。这类纠纷涉及全局或局部社会稳定,以常规性程序和手段难以解决,简单的依法司法思维往往难以应对。[5]机械地适用法条,简单对案件作出评判,不仅不能解决纠纷,还可能使多种社会矛盾发生交织、扩大和激化。

因此,对于这种类型的纠纷,司法裁判需要综合考量的因素就很多,合议庭或独任法官的能力及素质可能都很难匹配这些类型纠纷解决的要求。因此,庭长或审委会、院长常常会介入审判,政法委乃至县委书记都可能过问案件,甚至介入到这类案件的实体处理之中。而对那些涉及征地拆迁、群体性社会问题等的案件,司法介入必然对地方社会治理和社会稳定构成重大影响,地方党政负责干部一般会主动干预,要求司法机关对这类案件不予受理或驳回起诉,或在党政主导下协调处理,地方司法机关和办案法官限于能力也往往愿意接受领导干部的干预。

第二,司法与地方经济发展的关系。中国经济三十多年来一直高速发展,城市化稳步推进,人们对此已有较为乐观的预期,经济发展与社会就业、政府税收等重要事项联系在一起。县市政府在经济发展事项中竞争激烈,经济发展与领导干部的前途紧密相连。在这种背景下,很多司法案件与经济发展的关系就变得复杂。比如目前矛盾激烈的征地拆迁纠纷,对于地方政府而言,征地拆迁能否顺利进行,直接影响到项目上马的进度;如果司法判定征地、拆迁行为违法,征地、拆迁就不能顺利继续,项目就不能顺利到位,政府花费很大力气招来的投资可能就难以落实,经济增长率会受到影响。再如很多环境污染案件,如果依法裁判,厂矿企业可能就需要关停,而这些企业可能属于地方支柱产业,关停导致的后果就是政府税收减少,地方就业和经济增长受到影响。在这些风险下,地方领导干部有足够的动力以经济发展的名义干预司法,从而为有利于经济发展的违法行为提供某种程度上的保护。

上述两组关系,反映了司法机关与党政机关的结构性目标冲突,反映了法律目标与社会稳定目标、经济发展目标的冲突。在中国的集中体制内部,同一机构或不同机构中的目标冲突是普遍存在的现象。[6]从理论上讲,司法机关只应该服从法律,而不应考虑其它因素,包括经济发展、社会稳定等对于党政机关来说极端重要的目标。但从党政机关的角度来说,法治和法律的目标固然重要,但在社会稳定和经济发展两大目标面前,则需要更为审慎的权衡和选择。而从中国这样一个发展中大国的发展阶段来说,需要从总体上聚集力量和资源,因此,党政机关在面对问题时,对司法机关往往容易抱一种工具主义的态度,因此领导干部在干预司法时会觉得有相当的正当性,甚至司法机关和司法人员对此也习以为常。

 

三、领导干部干预司法的制度根源分析

(一)领导干部干预司法有其制度渠道

党政领导干部干预司法,有其相关的制度性渠道。它主要由两部分组成:一是“党管政法”的思想和组织构架,二是法院内部的“合一制”组织模式,两者共同构成了司法的行政化管理的基础。“党管政法”的组织实践形成于建国后十年,并决定了“文革”后的政法组织重建。过程中不同阶段的职能分立,是现代司法的基本结构取向。在新中国确立了侦查、批捕、预审、起诉、审判、执行和司法行政事务等不同职能分立的形态后,战争年代一元化领导思想、总前委的组织设计经验被运用于政法领域,建立了统筹、协调政法各职能的机构。[7]这种组织结构主要基于司法结构和政治治理考虑。至今,“党管政法”思想依然得以延续,并在组织上表现为政法委员会领导政法机关、指导政法事务。当然,具体情形更为复杂,政法机关也可以直接向党委请示报告工作,由党委常委会讨论或报送分管政法的党委常委研究决定,最后批转由政法委员会具体执行。[8]“党管政法”的思想和组织架构,为党政系统干预司法机关办案提供了思想正当性和制度可能性。

在司法机关内部,“合一制”组织模式是领导干部干预司法的基础和渠道。“合一制”指法院内部司法与司法行政交织融合,由院长全面负责的制度安排。在这一制度下,审判人员与司法行政人员在编制、待遇、考核、升迁等方面没有区分,法院内科层发达、等级分立、职级清晰,人事任免及相关资源配置权主要由法院行政领导掌握。[9]这一组织模式和管理体制使法院内司法职能与司法行政工作交错,从而导致司法行政化,司法流程的展开和控制按照行政模式进行管理,立案、审限、审理、裁判都受到行政性管理,需要层层请示、批阅,审判的流程、效率、质量、效果、态势等都受到行政性监控。法院内部成了一种等级森严的科层制组织,行政化、指标化地管理审判业务,案件审理在集体决策机制下进行。这一模式下,法院内领导(院长、副院长、审委会委员、庭长、副庭长)根据级别不同对案件审判决策有不同的影响力,院长和审委会对所有案件有最后决策权。

“党管政法”的组织构架和法院内“合一制”组织模式,两者组合起来造就的司法行政化,可以为司法机关内外的党政干部干预司法提供了制度性渠道。地方党政领导干部可以在“指导工作”的名义下影响法院办案,法院领导则可以通过法院内部的科层体系影响法官所办的案件。

(二)领导干部干预司法有其深层原因

然而,当前中国司法行政化的现状,不能简单、完全归责司法制度构架和组织模式。客观的说,司法行政化不断加强,有更为深层次的原因,很大程度上是复杂制度条件下经济社会状况倒逼的结果。过去十多年,经济快速发展,社会矛盾多发,社会稳定形势始终较为严峻。经济发展和社会稳定成为中央和上级评价地方党政系统和主政官员最重要的两大方面。为了实现地方的总目标,在属地管理和党政负责的原则下,党政系统加强了对所有下属机构的考评和控制。

作为地方党政系统中的一个“单位”,司法机关嵌入在地方党政的总体目标中,被地方党政当作一个“部门”予以考核。这种考核是全面的,既包括有关业务的指标,也包括无关业务的指标,如党风廉政、群众路线、信访维稳、招商引资、环境卫生等多方面。当然,不同地方党政系统的考察指标或许会稍有不同。除此之外,在日常工作中,党委政法委员会还会给司法机关交办一些具体事项,如转交涉诉信访案件,过问群众上访反映的“执行难”案件,并要求处理后汇报;还会履行执法监督职能,定期、不定期抽查司法机关的办案质量。这些事项大多属于“综合治理”的范畴,出现问题司法机关将面临“一票否决”的责任。

在地方政治社会生态中,对于党政干部干预司法,司法机关和司法人员并不一味拒斥,对于不同类型的干预,他们的基本倾向有所不同。基于人情和关系的干预,实质是腐败行为,是司法人员用权力交易腐败利益。对于因经济发展问题受到党政干预的案件,司法机关往往不太愿意受到干预,但受制于各种因素,又不得不屈法顺从。例如,在环境污染案件和行政诉讼案件中,司法机关和司法人员其实更倾向于依法审判,而不考虑法律之外的因素;之所以不依法受理或审判,往往因为党政机关明令指示不受理或强力干预决定审理结果。

对于可能影响社会稳定的纠纷,司法机关对党政干部的干预其实是持欢迎态度的,因为干预意味着责任转移和减轻。地方司法机关在地方政治场域中属于相对弱势的部门,来自地方党政系统的干预实际上减轻了其维护社会稳定的压力。对于司法人员个人而言,更是如此。因此,遇到牵涉社会稳定的案件,司法机关愿意、期望甚至主动邀请党政部门干预,并不愿意主动行使职权而增加工作难度且面对各种风险。最高人民法院对司法机关在地方政治生态中的弱势地位其实有着比较充分的认识。例如,虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定,被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,又不履行补偿决定的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行(第28条)。而最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》(2012年2月27日)则规定,人民法院裁定准予执行的,一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施,也可以由人民法院执行(第9条)。实践中,基层法院仅一般仅出具法律文书,并不愿意出面执行,其弱势地位也决定了很难有效执行牵涉社会稳定的案件。

司法机关的上述倾向,与地方党政系统的考评体制紧密相关。社会稳定的事项,易于考评且已被纳入考评体系中;而经济发展事项,不易对司法机关进行具体考核,只能通过个案协调、指令的方式来解决矛盾。地方党政对司法机关的考核,会进一步渗透、进入法院系统内部的审判管理过程中,导致各级法院强化对审判过程的管理,最终体现为对案件实体处理的把关监督之上,从而导致法院管理中的责任制。在法院内部的科层管理中,这种责任制就变成了司法运行各个环节的层层报批、层层把关。

法院自身的运作,必定因党政干预司法而更加行政化。因为面对内、外部复杂的环境与条件,面对繁重的审判任务与复杂的社会稳定需求,任何法院都无法接受“权力在法官、压力在法院、责任在院长”的格局,这就使得在“一五改革”期间就提出的改革措施实际上被搁置。[10]《人民法院五年改革纲要》(最高人民法院法发[1999]第28号)提出“建立符合审判工作规律的审判组织形式”,并具体强调:强化合议庭和法官职责,审判长和独任审判员依审判职责签发裁判文书;除合议庭依法提请院长提交审判委员会讨论决定的重大、疑难案件外,其他案件一律由合议庭审理并作出裁判,院、庭长不得个人改变合议庭的决定;规范审判委员会的工作职责,逐步做到只讨论合议庭提请院长提交的少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题。这个改革措施并没有得到有效实施,司法审判运行过程还是带有比较明显的行政化色彩。很大程度上,这并非法院领导故意罔顾司法规律,或领导干部权力欲望膨胀,而与法院审判工作的实际境遇和需求相关。社会稳定的考评要求法院领导负责,法院领导会倾向于层层把关,这是权力与责任相平衡的要求导致的。也就是说,经济发展的需求与社会稳定的形势,迫使党政机关干预司法工作,从而进一步导致了法院系统内部的行政化。

(三)领导干部干预司法还有新渠道

地方法院日益受到上级党委和法院的控制,这构成了干预司法权独立行使的重要新渠道。近年来,上级法院越来越对下级法院实施较为有力的控制,这主要体现在两个方面。一是法院院长的产生。根据《人民法院组织法》,地方各级人民法院院长由相应级别的地方人民代表大会选举产生,副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免;而作为党的干部,院长、副院长、庭长等还接受党委组织部任命管理。目前,地方法院院长在干部职级上一般比同级地方政府部门的主官高半级,因此由上级党委组织部任命管理。随着专业话语的兴起,在院长的产生和任命过程中,上级党委和法院领导越来越可以发挥更大作用,下级党委的作用呈缩小趋势。笔者在湖北、山西、河南等省调研发现,省高级人民法院干部下派担任中级人民法院院长,中级人民法院干部下派担任基层人民法院院长的现象越来越多,已占近一半的比例。有人在山东调研估算这一比例已达到近2/3。[11]二是目前法院的管理考核制度。目前法院系统内部的各项考核制度,强调调解率、结案率、上诉率、改判率、审理期限等,上级法院将这些作为考核下级法院的具体指标。这些案件考核指标与法官的利益(包括收入和晋升)直接相关,激励了法官通过事先请示来规避风险,实现利益最大化。[12]上级法院在管理下级法院中的调研、报表、统计、信息、宣传甚至论文写作等任务,已经成为下级法院沉重的工作负担,占用了下级法院大量的人力、财力。

上级党委组织部和法院对下级法院在上述两方面的管理,在地方党政系统的横向行政化干预之外又增加了纵向行政化干预。党政干部干预司法,有很大一部分正是通过这种纵向化渠道进行的。湖北某市中级人民法院的院长坦陈,在他担任院长的4年多时间里,通过上级法院渠道干预司法的,远超过来自地方党政渠道的。目前各地正在进行的司法体制改革试点方案,试图建立省以下法院法官、检察院检察官省级统一管理体制,未来这必将进一步强化纵向行政化。上级法院掌握下级法院的人、财、物,还掌握对下级法院和每一个法官的考评,这样下级法院有变成上级法院的办事部门的危险,甚至有使目前设定的审级制度虚化的危险。[13]这种纵向行政化的危险甚至超过地方党政系统对司法的干预。因为上级法院在调解率、结案率、上诉率、审理期限上的专业数目字管理以及关键人事的任免权,对司法活动的影响更为直接,这是一种直接让下级法院仰其鼻息的指挥棒。过去下级法院在与上级法院博弈中可以依赖的地方党政,其作用将逐渐变小,下级法院在上级法院面前将严重缺乏博弈的资源。由于上级法院掌握了下级法院所有的资源,其控制将不局限于组织机构上的控制,还体现为对每个法官的具体控制,因此,上级法院对下级法院的介入,很可能从微观层面渗透到下级法院的每一个法官。

 

四、司法权独立公正行使面临现实挑战

厘清了党政干部领导干部干预司法的具体情形,分析其制度根源后,就大体掌握了影响司法权独立公正行使的制度渠道、现实影响因素、深层原因和内在机制。对这些方面问题的深入认识,有助于切实把握相关制度措施的实施条件,预测其运行效果。司法在复杂的制度条件和社会环境中运行,保障司法权独立公正行使的相关制度措施付诸实践后,其运作成效也会受到多方面因素的制约,面临复杂的现实挑战。

(一)监督腐败性干预存在现实困难

领导干部干预司法,可能造成多方面的危害,尤其是领导干部基于人情、关系和金钱的干预,其本质是腐败,理应杜绝。然而,这些行为往往有很大隐蔽性,因此不易监督。《决定》提出建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度,这抓住了当前基层法治中存在的要害、重点和问题。但针对领导干部干预司法的记录、通报和责任追究制度,落实起来有很大困难。面对领导干部基于人情和关系干预司法的行为,司法人员如果接受干预,实质就是共同腐败;司法人员如果拒绝干预,就不会记录,记录下来也没有意义。因此,对隐秘性的干预行为进行记录和责任追究,存在诸多现实困难。

目前上海、广东、湖北等地司法制度改革试点方案采取的方法就是将省级以下司法机关省管,并完善司法责任制,强化司法人员的责任,试图通过对司法人员进行直接和重点的约束来减少和杜绝外在干预。《决定》提出,探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,也有类似的考虑。这些制度改革的出发点是,司法机关一旦直管或跨区域设置,将会较少受到地方党政干部的影响,从而保持其独立性。这种设想有其合理性,但在实际运行中未必能够取得所期待的效果。从制度上看,实行司法机关省管有助于促使法官与地方党政保持一定的距离,但是这些法官仍然要生活在地方社会中,省管能多大程度上避免人情关系网及其带来的腐败性干预,这不无疑问。而且,随着司法机关省管或跨区域设置的推进,法院系统内部纵向的行政化管理必定加强,来自上级党政机关和司法机关的干预可能会增多。在这种情况下,腐败性干预可能会通过上级党政和法院的介入来实现。

司法制度的改革规划,试图通过司法办案责任制、“落实谁办案谁负责”来增强司法人员的独立性,同时加大他们的权力和责任,来减少腐败性干预。但是,这一制度设置可能会存在一定的风险。加大司法人员独立性的措施,可能会使腐败性干预变得更加隐秘、更加容易。一旦相关改革措施未能使司法人员一定程度上脱离地方社会的人情和关系网,而他们又有了相当的独立性和决定案件结果的权力,领导干部干预司法实际上将变得更为容易。在目前法官缺乏独立性的情况下,重要案件需要层层审批,审案法官往往无法直接决定审判结果,庭长、审判委员会、院长都在其中起到了重要作用,腐败性干预需要“打点”的人更多,或必须通过法院领导才能起到一定作用,其难度也会更大。[14]一旦案件可以由主审法官一人决定,而其个人又处于地方社会人情和关系网络之中,那么可能引发更为严重的腐败性干预。

在不少学者以及政策制定者的预设中,权力和责任平衡、且拥有独立性的法官,会更少接受领导干部对司法的干预。但是,这种预设需要建立在法官良好的专业素养和职业伦理的基础上,而目前中国法官的现状与此还有相当大的距离,中西部情况尤不乐观。2014年暑假,笔者在湖北的两个中级法院和多个基层法院调研,法官的专业素养与十多年前几乎没有差别,因为法院系统一直严重超编,因此十多年来几乎没有招录新法官。由于司法人员待遇偏低,在外兼职做生意的很多,在个别法院甚至达到了近2/3。在这种状况下,司法人员很难会有较高的职业伦理,在有足够的权力时更可能会利用手中的权力寻租,主动迎合腐败性干预。在湖北法院系统,“一五”改革期间曾进行过向主审法官(审判长和独任审判员)“放权”的尝试,其结果是案件审判质量出现了大量问题,有些问题至今还有当事人上访申诉,其中也包括一些法官陷入地方社会的人情关系网,以审判权力进行人情交换,从而导致审判不规范甚至违法审判。武汉市中级人民法院的整体腐败主要发生在这段时间,这是一个沉重的教训。[15]为了遏止案件审判质量下滑的趋势,湖北法院系统又纷纷开始上收权力,限制主审法官的权力。在制约监督机制还不健全,法官专业素养和职业伦理还不够高,基层社会环境未能得到大的改善的前提下,如果贸然增强法官的独立性,很有可能会消解司法制度改革已经取得的一些成果。

(二)禁止治理性干预将遭遇多重压力

司法制度规划试图通过限缩党委政法委员会的职权、增强法院的独立性,限缩审判委员会的职权、增强法官的独立性,来切断地方党政对司法工作的治理性干预。《决定》指出,各级党委政法委员会要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上;各地司法体制改革试点方案则提出,强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大问题、实施类案指导等方面的职能,限缩其讨论案件的范围,一般仅讨论法律适用问题以及重大复杂疑难的案件。这些制度建设的出发点是好的,但其将在现实中遭遇多重压力,面临复杂的挑战。

腐败性干预是违法行为,理应严格加以制止。但是,党政与司法的关系,核心的问题和难点并不在于遏制腐败性干预,而是在于如何认识和处理治理性干预上。治理性干预涉及国家不同职能部门的目标冲突和协调,一定程度上有其制度性需求,如果禁止治理性干预,则会有很多新的问题需要解决,其中的关键问题在于如何定位司法在地方社会治理中的位置。地方党政系统不干预司法,司法就需要直接面对地方社会治理问题,面对与社会稳定、经济发展紧密相关的具体案件,这意味着:第一,司法机关将从地方治理的具体任务中抽离出来,成为影响地方社会发展大局和社会治理大局的案件的终局决定者;第二,司法机关需要有能力承担这些案件的独立裁判工作,并应对与之相关的社会稳定工作。这样的新问题和新任务的出现,无论是对地方党政系统,还是对司法机关,都会是很大的挑战。

在新一轮司法体制改革中,可以通过改变和改进政法委、综治办对法院“综合治理”的考评,宣传部、文明办对法院“卫生三包”的考评,来进一步保障司法权的独立行使。但是,司法权独立行使,并不会改变那些影响经济发展和社会稳定的案件的基本性质。一些非常规性的纠纷,发生在普通个体之间,但潜含着极大的社会影响,激化后会体现出政治属性,这些案件的处理不仅需要法律智慧,还需要政治智慧;这些案件牵涉的层面广,裁判执行需要深厚的资源支持。法院在地方政治生态中属于较为弱势的部门,所掌握的资源较少,当前的工作中较多依赖地方政法委的协调和支持,这非常广泛的体现在征地纠纷、环境污染、群体性事件、执行难等方面的案件中。倘若司法权独立依法行使,司法运行脱离地方政法委,地方党政系统不能再进行治理性干预,法院判决可以不支持党政系统的决定,这就可能影响地方治理和发展大局。在这种情况下,司法机关很有可能会因失去地方党政系统,尤其是政法委的支持,而陷入司法孤立状态;甚至可能会遭到地方党政系统或软或硬的抵制,从而陷入司法无能状态。

虽然《决定》一再强调领导干部要带头守法、不干预司法,但是地方社会的许多治理问题往往都会涉及到多部门、多机构之间的工作如何协调的问题,许多司法案件的处理往往也需要多个部门、机构之间的协调和配合。在现代社会,权力按照部门划分,不同部门组成的国家就很容易变成“烟囱型组织”:每个烟囱机构都会发展出有利于自身存在和发展的利益,但可能不会体现更上一层次的利益。[16]如果过于强调司法权独立行使、切断地方党政系统影响司法机关工作的制度性渠道,这很有可能出现这样的局面:法院可以依法裁判,但是法院将比现在更难以执行判决,判决可能会成为一纸空文。笔者在湖北、山西等省的调研中,司法机关的领导普遍对此感到担忧。《决定》强调党委政法委员会要协调各方职能,但在现实中,“协调”与“干预”之间的界限并不明晰,如何界定二者的边界,这将会是一个重要挑战。此外,虽然各地司法体制改革试点方案强调类案指导,但现实中“指导”和“干预”有时并不好明确区分。

此外,在权力加大的情况下,司法人员是否具有承担相应责任的能力,这也是新一轮司法改革中需要认真对待的问题。治理性干预所涉及的案件往往都是复杂疑难案件,不是简单的适用法条就能解决的,需要一定程度上的能动司法。[17]在许多复杂疑难案件的处理过程中,不仅仅有事实认定、法律适用的问题,还需要有适当的政治判断,司法过程中的自由裁量需要法官有较高的素养。总体而言,目前法官素养还有很大差距,对政治目标和社会发展缺乏宏观把握能力,对与具体审判所涉及的专业领域缺乏了解,社会生活的感受力不够,法律推理和法律运用的能力参差不齐,难以较好地单独面对诸多社会治理性问题,“司法能动”的需求在实践中可能变成法官的“司法乱动”。现实地来看,法官个人往往难以面对、承受当前法院所面临的社会稳定、经济发展的相关问题所带来的压力。在这种背景下,法院审判委员会讨论案件、领导审批案件,有其一定的正面作用,至少可以分散法官个人身上的压力。这一认识,也得到了湖北、山西等地受调研法官的普遍承认。

 

五、结语

十八届四中全会的《决定》已经作出了全面推进依法治国的政治性决断,规划了“防止领导干部干预司法,保障司法权独立公正行使”的制度措施,本文根据田野调研所获取的信息,对制度预防措施在现实中可能遇到的问题进行了预测,对其运行效果和挑战作出了比较审慎的评判。文章提出了一些问题,不是要反对新一轮司法改革,而是想强调在新一轮改革过程中可能会遇到很多新的困难,“防止领导干部干预司法”的相关制度措施可能遭遇复杂的挑战,对此需要有清醒的认识,有所预期和准备。当前中国已经进入了改革深水区和攻坚期,各种矛盾盘根错节,牵一发而动全身,改革向前每迈一步都会遇到很多困难。因此不仅需要充满信心,还需要细致的研究和分析,总结过去的成败得失,积极汲取经验和教训。在防止领导干部干预司法这一问题上,由于同时强化法院和法官的独立性牵涉面太广,可能遇到的问题多、挑战大,相关制度建设还需相应的配套措施和思路,至少包括以下四个方面。

第一,发挥党委政法委的职能。党委政法委的职能主要是把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、督促依法履职,它们需要被卓有成效的落实到具体司法工作中。第二,完善审判委员会制度。在确立主审法官、合议庭责任制的基础上,真正落实审判委员会对疑难案件和重大社会影响案件的指导作用。第三,强化职业伦理和职业责任。目前的法官责任,主要强调法官个人的办案责任,应该逐步转向强调职业伦理和违反职业伦理的责任。第四,提高法官的待遇和能力。在制度之外,人的因素也是非常重要的。应当通过适度提高待遇来保证法官的工作状态,促使他们心无旁骛的把精力放在司法事务上,杜绝其在外兼职谋生行为,进而通过各种方式提高其专业能力和政治素养。

 

[1]最近的批判,参见陈卫东:《司法机关依法独立行使职权研究》,《中国法学》2014年第2期。

[2]参见冯军旗:《中县干部》,北京大学社会学系博士论文,2010,第145-153页。

[3]关于熟人社会的规则,参见陈柏峰:《熟人社会:村庄秩序机制的理想型探究》,《社会》2011年第1期。

[4]参见顾培东:《试论我国社会中非常规性纠纷的解决机制》,《中国法学》2007年第3期。

[5]参见顾培东:《能动司法若干问题研究》,《中国法学》2010年第4期。

[6]参见何艳玲:《中国土地执法摇摆现象及其解释》,《法学研究》2013年第6期。

[7]参见刘忠:《“党管政法”思想的组织史生成(1949-1958)》,《法学家》2013年第2期。

[8]参见侯猛:《“党与政法”关系的展开》,《法学家》2013年第2期。

[9]参见陈杭平:《论中国法院的“合一制”》,《法制与社会发展》2011 年第6 期。

[10]参见顾培东:《再论人民法院审判权运行机制的构建》,《中国法学》2014年第5期。

[11]参见桑本谦、赵耀彤:《“司法独立”的冷思考》,http://www.jcfzw.cn/?p=3693,2014年11月25日最后访问。

[12]参见侯猛:《案件请示制度合理的一面》,《法学》2010年第8期。

[13]李晟:《司法改革的理想与现实》,http://www.jcfzw.cn/?p=1185,2014年11月25日最后访问。

[14]苏力很早就提过这个问题,苏力:《送法下乡——中国基层司法制度研究》,中国政法大学出版社2000年版,第112页。

[15]《武汉市中级人民法院13名法官受贿》,http://news.sina.com.cn/c/2004-06-07/16442740658s.shtml,2015年1月27日最后访问。

[16][日]弗朗西斯•福山:《国家构建:21世纪的国家治理与世界秩序》,黄胜强、许铭原译,中国社会科学出版社2007年版,第53-54页。

[17]苏力:《关于能动司法与大调解》,《中国法学》2010年第1期;顾培东:《能动司法若干问题研究》,《中国法学》2010年第4期。

欢迎发表评论!