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陈柏峰:基层重建:权责失衡的十年

《文化纵横》以办刊十周年为契机,邀请学者分享对十年来中国与世界变化的观察、判断与思考。作为创刊十年来的老读者和老作者,受邀既感到荣幸,也感受到了责任。十年间,我在《文化纵横》发表了多篇讨论基层社会治理的文章,以“基层社会治理的十年变迁”为主题,也许是最合适的选择。

讨论中国基层社会治理在过去十年的变迁,起点可能应该放在取消农业税上。2006年,我国全面取消农业税,宣告了沿袭了两千年之久的这项传统税收的终结。这是具有重大标志性的事件,对基层社会治理产生了极为重要的影响,为基层社会变迁起到了推波助澜的作用。

取消农业税,为基层组织行为模式和功能发挥带来了很大影响。基层组织不再与所有的农民都打交道,而只是与农民中的一部分人打交道,组织体系的原有功能模式不能再如期发挥作用。取消农业税之前,国家要将农业税费收起来,就必须与千家万户的小农打交道,虽然会有很多矛盾,但基层政府和组织必须面对千家万户的小农,农民可以借助税费这一“武器”,向基层组织提出差别各异的需求和一些合理或不合理的要求。为了税费收取,基层组织常常会尽量满足农民的诉求。此互动过程使得基层组织与千家万户的小农,几乎无遗漏的联系在一起。基层政府和组织熟悉农民,知道他们的各种需求。取消农业税后,国家不用再向农民征收农业税,不再“有求于”农民,基层政府和组织越来越不是面对所有的农民,因此越来越难将所有农民组织起来;同时,对千家万户的小农各不相同的偏好和需求也不感兴趣,对农民就会越来越陌生。

当然,基层政府和村级组织还有很多自上而下的任务,比如维护社会稳定,协助执行各种法律和政策,争取各种项目并将项目在基层落地,还包括党建任务、群众工作任务,等等。这些工作让基层政府和组织仍然很忙碌。不过,这些忙碌的工作,与过去的农业税费收取有着重要的不同,它们要么是基层组织体系内部的自我循环,工作限于组织体系内部的党员干部;要么只与一些群众打交道,只需要顾及一些人的需求和诉求。例如,项目在基层社会的实施,会遇到很多问题,但这些问题的解决,几乎都是与少数人打交道,尤其是少数钉子户,而不需要与广大群众发生普遍的联系。相应地,基层政府和组织也就难以将农民组织起来。因此,组织体系的原有功能模式不能再如期发挥作用,其组织和动员能力都有所降低。

基层组织体系的功能发挥的弱化,除了取消农业税这一因素之外,还有群众权利与责任观念自身的变化。中国基层社会已经进入了利益和思想都多元化的时代,基层群众的权利和责任观念发生了很大的变化。伴随着社会利益格局的多元化,相应的思想意识也逐渐多元化。不同经济地位、社会阶层的人,会对不同的思想意识表现出亲和性,甚至可能自觉选择相应的思想意识。西方各种不同思潮的涌入以及在中国的演绎,又为不同阶层的选择提供了现实可能性。智能手机的普及,使得即使最基层的农民,也可以接触到各种各样的思想,并从中选择对自己有利的思想作为理论武器。

在利益多元背景下,基层人们权利与职责观念发生巨大变化,实践中出现各种匪夷所思的事情。2016年,湖北应城市民政局干部邓文明参加防汛抗洪,归来后写文章谈及困惑:党员干部一把手日夜抗洪排险,村民老百姓却打牌观望;一个刚参加工作姓徐的小伙子,整整一天,没有吃饭喝水,讨开水喝,群众打麻将,没有人倒开水!基层群众已经到了只讲权利不讲义务不讲责任的地步。社会治理中没有权威,对不讲道德、义务、责任的群众没有任何合法的制衡。老百姓不怕政府,只怕黑社会,因而基层治理似乎变成丛林状态。对付那些不讲责任不讲道理的群众,只有黑社会、混混才有办法。群众碰到利益蜂拥而上,遇上责任和义务退避三舍。跟他们讲道理,他们也有道理回敬,而且还是一整套现代话语:不作为,政府义务,维权;等等。

在基层治理过程中,政府似乎背上了枷锁,有着无穷无尽的义务和责任。在法治话语中,他们被要求尊重权利,履行义务,动则面对基层民众的维权。在党的政治伦理话语中,要把群众的事情当自己的事情,把群众的困难当自己的困难,对人民群众有着近乎无限度的责任。而当群众面对基层政府和组织时,却可以在各种话语中游走选择,哪种话语对自己有利就选择哪种。最终,导致的是一种权利与责任极为不匹配的实践。这种实践反过来起到不良的示范作用,不断“教育”群众成为不讲责任和义务的人,从根本上强化了权利和责任观念的变化。

这种状况下,基层社会治理面临巨大的压力。基层组织原有的功能弱化,针对全体农民的动员已经很困难。但是,基层组织还有许多工作需要应对,包括有效执行各种政策,维护社会治安,化解社会矛盾,处理突发事件,收集各种信息。在社会安全和稳定需求日益增长的背景下,城乡基层发展了新的管控模式,其中以所谓的网格化管理最为典型。网格化管理将城乡基层划分为不同层次的网格,在网格基础上进行信息收集和管理,基层管理范围被划分若干个单元网格组成的网格结构。在财政能力较为宽裕的东部地区和城市地区,新技术的投入使得网格化管理形成了一种全新的技术治理模式。它以技术平台为基础,以信息收集为基础,针对的是重点问题、重点隐患和重点人。对于某些重点人,一旦相关信息进入网格管理系统,其很多社会行为的记录可能在技术系统内自动提示,提醒管理人员进行研判和管理。

目前应对安全和稳定事务的社会管理模式,某种程度上与法治社会的建设有张力。这种社会治理模式,强调管理而不是治理,对民众造成很大压力。在社会稳定和社会安全压力很大的今天,技术监管模式当然需要,但是其与法治不相协调的问题,还是需要解决,不能长期依赖对重点问题和重点人的监控来应对问题。从长远来看,应对问题还是应该建立均衡的权利和责任体系,帮助社会公众树立正确的权利和责任观念,强调权利与义务、责任的平衡。对于社会治理对象,在强调权利的同时,需要强调他们在自治中的义务,在道德上的责任,在法治体系中的义务。对于基层政府和组织,在明确其权力和职权的同时,也应当明确其责任和义务,尤其应当强调责任和义务的有限性。否则,基层政府处于法治和政党伦理的多重压力下,承担无限的责任,治理问题却只能被捂住压住,难以建立良好的治理秩序。

本文原载于《文化纵横》2018年第6期。

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