信访研究专题

面对高涨的上访潮,信访工作制度不断强化信访人的权利和基层政府的职责。从调研来看,这并没有给基层政府提供合法有效的治理技术,基层政府陷入非法运作的边缘。深入认识和理解信访工作的运作机制以及存在的问题,成为了摆在学界和政策部门面前的一项重要议题。随着“法治中国”的提出,信访制度究竟往何处去?

6篇文章

刘磊:信访的类型化及其法治展望

刘磊中南财经政法大学法学院讲师

[摘要] 结合基层信访治理困境和国家政治行政运行,分析信访制度的运行过程和功能定位。把信访案件分为政策在位型信访、政策缺位型信访和无理型信访,将信访制度的功能分为国家意志表达的政治功能和国家意志执行的行政功能。不同类型信访案件处理过程中,信访功能定位的侧重点有差异。政策在位型信访和政策缺位型信访是当前信访案件中的主流,无理型信访是信访案件中的支流。信访制度法治化改革中的主要矛盾在于,如何有效应对政策在位型信访和政策缺位型信访,以此为基础理顺信访的政治功能和行政功能,探寻法治化改革路径,适应国家与社会关系的新变化。

 上访谋利者岂能被刻画为维权斗士?

杨华

[摘要] 税费改革后,农村出现严峻的信访困局,与治理型上访、谋利型上访和维权型上访等主要上访类型的呈现及其相互关系有关。治理型上访在税改后猛增,是当前信访困局的导火索和诱导根源,正是因为治理型上访的增加,基层政府信访压力剧增,才会有谋利型上访从中搅局、谋利的空间;而谋利型上访将自己装扮成权力的受害者、维权斗士,又使整个上访被媒体、社会认为是具有维权道义的,从而使得维权型上访继续支撑着信访困局,形成恶性循环。突破当前的信访困局,一方面要重建农民上访的平衡机制,将各级信访控制在一定的量上,另一方面要重塑乡村组织的治理责任和权力,进行乡村治理,从而减少治理型上访。

乡村治权与农民上访

李昌平

在海里工作过的一个朋友这样对我感叹:80年代,盼望每天能多收到几封农民的上访信件,到北京上访的农民就更是鲜见了。虽偶尔有农民来北京上访,但问题转交给地方后,很快就解决了,基本上没有重复上访一说;进入90年代后,农民上访信件像雪片一样飞向北京,进京上访的农民更是一年比一年多,重复上访的“钉子户”和“专业户”令接访人员头痛不已。我80年代初期就在乡下工作,到2000年离开乡镇,十几年的感受和海里朋友是一样的。80年代,到乡镇政府来上访的农民几乎没有,有要求“平反”的,但只是请乡镇政府开个身份证明;进入90年代后,乡镇政府几乎天天都有喊冤叫屈的农民。越级上访者也越来越多,几乎每天都有从上级批转下来的信访件,每月都有上级党政机关命令乡镇政府派干部进城接上访者回乡的事情发生。 90年代农民上访多了起来,一般都会认为是农民负担过重和征地所引起的。这没错,但不准确、不深刻、不全面。负担重不一定引起上访,80年代如果将“剪刀差”算进农民负担,其负担比90年代轻不了多少;再说,90年代的负担未必比人民公社负担重,公社时期鲜见进城上访的农民。80年代乡镇企业、社队企业飞速发展,“征地”自然比90年代不会少,但却鲜见农民为“征地”上访的。实际上,每个时期都会有每个时期的矛盾,矛盾出现了,谁解决、谁有权和能力解决,恐怕是问题的关键。 我以为,90年代农民上访急剧增加,与两个制度改变有密切关系。一个是土地农民集体所有权虚置,导致村级治权丧失存在基础,基层组织不仅丧失了化解矛盾的功能,还成为了矛盾的制造者;另一个是县以下的治理体制“以块为主”转向“以条为主”,条块分割,乡镇治权被部门权利碎片化了。不仅如此,乡镇政府为了固权“自利”,也成为了麻烦制造者。 先说土地农民集体所有权与村级治权。很多人都很赞成村民自治制度,但同时反对土地村民集体所有制度。其实,这两个制度是一个硬币的两面。80年代为什么会出现村…

信访的分类治理研究

陈柏峰中南财经政法大学法学院教授、博士生导师,青年长江学者

[摘要] 面对高涨的上访潮,信访工作制度不断强化信访人的权利和基层政府的职责。从调研来看,这并没有给基层政府提供合法有效的治理技术,基层政府陷入非法运作的边缘。当前的困局在于,信访渠道出现了淤塞,面对成千上万的信访者,政府未能通过有效的制度装置区分上访问题的性质。分类治理可能是疏通信访渠道的有效思路。根据上访诉求的合法性程度,目前的上访可以分为有理上访、无理上访、协商型上访三大类及若干具体小类。若能建立正确的分类原则,建立合理的配套措施,信访渠道就可以疏通,成为转型期社会利益的表达渠道和协商空间,发挥出其应有的功能。信访制度因此可以成为中国特色社会主义法治的重要组成部分。

无理上访与基层法治

陈柏峰中南财经政法大学法学院教授、博士生导师,青年长江学者

[摘要] 当前上访潮居高不下,主流的维权视角仅有部分解释力,难以解释无理上访的扩大化趋势。借助于吉登斯的权力观,将权力运作与其可以调动的“资源”及相关话语联系起来,可以从“治理—资源”的角度理解基层法治实践。从历史经验来看,基层政府在上访治理中有足够的权威性资源,因此可以在缺乏配置性资源时成功应对无理上访问题,这种权威性资源建立在“顺民—刁民”或“人民—敌人”话语的基础上。1990年代以来,基层政府在权利话语面前日渐被动,话语权不断流失,这导致其可以利用的权威性资源越来越少,治权因此不断丧失,从而越来越难以遏制无理上访。真正化解上访潮,需要在政府治权与民众权利之间寻求合理的平衡,并引导权利话语健康发展。