一、问题的提出

信访制度是我国的一项承载多种功能的重要制度设置，其出发点是中国共产党的群众路线。进入1990年代以后，信访数量居高不下，形成信访洪峰。特别是近年来，信访制度在运行中陷入困境，有关信访制度的完善问题，甚至存废之争，成为重要话题。从概念界定来看，信访有广义和狭义之分。广义的信访是指，公民、法人或其他组织向各级党委、政府、人大、公检法机关、人民政协、人民团体等机构以各种方式反映情况，提出建议、意见、申诉、控告或检举的活动。狭义的信访是指行政信访，按照《信访条例》第二条规定，是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。在实践中，各级政府是地方治理的主要运作者，同时也是信访人的主要诉求对象，行政信访是我国信访系统的核心子系统。因此，本文讨论的是狭义上的信访。近年来，信访法治化改革的呼声日益强烈，对信访制度进行法治化改革已经成为中央文件精神，成为基本的政治共识。在已经确定法治化改革方向的背景下，如何具体进行改革设计，需要更为具体细致的考量。

目前有关信访的功能和性质问题的中，影响最大的是信访研究的“维权论”。[[1]]这种研究进路基于“国家-社会”二元划分的分析框架，认为政府权力侵害了公民权利，随着法治建设的不断推进，现代权利意识深入人心，公民基于权利意识，通过信访来对抗政府的权力，维护自身权益，信访是一种维权和抗争形式。[[2]]在这种分析框架的影响下，决策层主要是在权利救济的层面来定位信访制度的主要功能，以此推动信访的法治化改革。例如，十八届四中全会报告在“健全依法维权和化解纠纷机制”这一部分中提出“把信访纳入法治化轨道”的改革任务。许多学者也是立足于权利救济，侧重从纠纷解决功能的角度探讨信访制度的功能定位，认为信访已经成为一种独立的权利类型和一套系统的权利救济机制。[[3]]其中，有学者将信访制度定位为是申诉制度，认为应该将信访作为行政性申诉救济机制加以重构，发挥其替代诉讼的功能。[[4]]有学者指出，信访兼具救济与监督的功能，信访案件中存在救济型信访和监督型信访，其中救济型信访是信访案件的主要类型，救济型信访在数量上占据绝对优势，信访制度主要是一种行政救济制度。[[5]]还有学者则将信访定位为是宪法赋予公民的基本政治权利。[[6]]在“维权论”范式的影响下，权利救济是信访制度的重要功能，以至于有论者认为，“权利救济已经成为我国信访制度‘最主要的功能’和‘头号任务’”。[[7]]

同样是基于权利救济的立足点，有学者则对信访制度持批评态度。在一些学者看来，信访制度运行中并未有效地实现对当事人的权利救济，存在处理程序的非中立性、处理标准的非法治化、处理过程不公开透明、处理效力违反司法最终原则等问题，给当事人带来许多成本代价；信访过程中经常出现“开口子”，在法律、政策允许的范围以外给信访人额外的经济好处，“信访不信法”损害了司法权威。一些学者认为，信访缺乏法律规范的严格约束，带有较为浓厚的权大于法的“人治”色彩，在已经建立了以司法制度为主的独立的、专业的权利救济体系的情况下，不应以信访手段代替司法手段解决纠纷、救济权利。[[8]]

这些主要立足于权利救济定位信访制度功能的研究，揭示了信访制度在权利救济上的重要作用及其面临的困境，具有很大的合理性，但是依然存在一些不足之处。

首先，多限于形式法治的思路。许多学者往往以司法制度为参照，用司法过程中权利法定化、运行程序规范化的标准来评价和要求信访制度。但是，这种思路忽视了实践中大量存在的，当事人反映的诉求在现有法律和政策框架内难以找到明确且具有可操作性依据的信访案件。其次，对基层信访治理实践中信访类型的复杂性、多样性缺乏细致考察。基层治理实践中出现的信访类型存在多种形态，基于权利救济的信访案件是其中一部分，并不是所有的信访都是基于法定权利的诉求表达。[[9]]不同类型的信访案件的深层次逻辑存在很大差异，由此带来的治理困境也存在差别，需要区别对待。有的信访案件是为了实现对法定权益的救济，有的信访案件则是试图突破现有利益格局、推动政策调整，还有的信访案件反映的问题难以通过法定方式或政策调整来解决。基于某些特定信访案件类型对信访制度作出的功能定位和改革设计，会因为信访类型本身的局限，限制了对信访制度多重功能及多方面运行困境的深入探讨。第三，缺乏在社会转型期的背景下考察信访运行过程中呈现出的信访功能运作状况。从信访制度实际发挥的功能的变迁过程来看，不同阶段的信访工作明显带有回应特定阶段社会发展主题的特点。[[10]]因此，考察信访制度的功能定位，离不开对特定阶段社会发展主题的深入考察。我国正处于转型期，社会矛盾突出，利益问题日益成为核心问题，[[11]]许多群体的利益诉求都通过信访渠道释放出来，由此引发了信访高潮。如何规范和调整利益问题，成为了信访法治化改革和公共治理需要面对的突出问题。第四，囿于权利救济的视角，缺乏对国家政治和行政运行体制因素的考察和分析。信访制度是国家的一项重要制度设置，需要将之纳入到国家的政治和行政运行逻辑中考察。需要通过信访问题，理解国家的政治和行政运行逻辑，以此为基础探讨信访制度在国家整体政治和行政运行中的定位及改革方向。

权利救济的立足点，难以有效解释信访制度运行过程中需要处理的这些问题。信访的法治化改革，不仅要有助于回应个体的权利救济问题，也要有助于保证和促进国家整体性、全局性的政治和行政目标的实现，回应社会转型期的利益格局调整问题。对于目前信访制度运行中出现的法治困境和信访制度改革的探讨，需要建立在对基层信访类型的多样性和复杂性有充分了解、对国家的政治行政运行过程有深入认识的基础上。与以权利救济为立足点不同的是，本文将以促进国家政治和行政体制有效运作为基本立足点，在利益问题日益突出的社会转型的背景下，细致考察信访的多种类型及其功能定位，分析不同类型信访中的法治治理困境，探究可行的信访制度改革举措。

二、信访案件的类型及其功能

任何分类都是与对问题的判断之间存在紧密联系。[[12]]本文以信访案件反映的问题是否有明确的、具有实施可行性的政策和法律依据为划分标准，将信访案件划分为政策在位型信访、政策缺位型信访和无理型信访。采取这样的分类标准，是因为信访实践中出现的信访案件远比格式化的法律规范和政策要求的范围要广，甚至不少并不符合法治要求的信访案件也进入到信访渠道之中。

（一）政策在位型信访及其功能

政策在位型信访是指，信访人反映的问题有明确的法律和政策依据，并且法律和政策具有实施的现实可行性。这主要包括两种情形：一是信访人因合法权益受到侵犯而上访；二是信访人反映的问题实际上有明确且具有可执行性的法律和政策依据，但是其对相关法律、政策和部门职能不了解，不知以何种方式依靠法律和政策解决问题，所以通过信访渠道反映。在信访部门处理过的信访案件中，政策在位型信访案件所占比重比较多。

信访人因法定权益受到侵犯而信访，主要体现的是信访的权利救济功能。信访与诉讼、仲裁、调解、行政复议等共同构成了多元化的权利救济体系，形成了多元纠纷解决机制，为当事人实现权利救济提供了多种途径。当事人会根据自身的需求和能力，选择适合的权利救济途径。法定权利的实现需要一定的成本不同的权利救济途径的运行成本和运作效果存在差异，不同社会群体对不同权利救济途径的适应能力亦存在差别。有研究指出，中国不同社会阶层在权利救济方式的选择上存在着显著差异，社会上层相对来说更少依赖政府渠道而更多诉诸司法途径来解决纠纷，中下层社会阶层成员更多地信赖政府渠道，把纠纷诉诸政府，信访成为其重要选择。[[14]]与其他权利救济途径相比，信访渠道更为便捷，格式化、规范化程度相对较低，运作方式更为灵活，当事人更容易适应信访渠道。

信访人因为对法律规定、政策要求、部门职能不了解而信访，主要体现的是信访的信息咨询功能。基层许多普通群众文化素质不高，对法律和政策不熟悉，法律意识和政策意识单薄，对政府各部门的职能没有清晰的了解。政府是由承担不同职能的各种部门和机构组成，这些部门和机构的专业性分工支撑起政府的实际运作。这种分工包含一系列复杂的知识和技术，很多群众并不了解政府体系中各部门和机构的具体分工，不清楚自己面对的问题应归属哪些部门处理。在这种情况下，信访部门作为引导和中转的部门，就显得非常重要，能相对比较便捷高效地引导民众将问题反映到具体职能部门和机构。这对信访部门的业务能力提出了要求，要能够准确知道相关职能部门的权限和职能，并且与各职能部门之间保持顺畅的联系，以适应信息咨询功能的发挥。

权利救济功能和信息咨询功能，均以有明确的法律和政策依据为前提，涉及的是国家法律和政策如何有效实现的问题。从国家整体体制的运作过程来看，这属于国家意志的执行环节中需要面对的问题。在这个意义上，权利救济功能和信息咨询功能，均属于信访制度的行政功能，即信访成为政府行政运作过程中的一个重要的中转环节，通过信访部门的协调和处理，将群众反映的问题引导和分疏到相应的具体职能部门，处理信访反映的问题，实现对当事人的权利救济，促进国家法律和政策意志的执行。信访人将具体的问题通过信访渠道反映，虽然信访部门并不拥有解决这些具体问题的权限和能力，但是可以做好法律和政策的解释、宣传和引导工作，将这些案件转交给具体职能部门并协调督促其解决。

大部分政策在位型信访案件能够在地方政府层面解决，无需反映到中央，中央和地方关系处于比较平衡的状态。不过，依然可能存在群众反映的一些问题虽然有法律和政策依据，但受到地方政府、地方势力的消极应付甚至不公正对待的情形。信访制度可以帮助上级政府甚至中央政府加强对地方政府的监督和控制，防止地方力量徇私枉法、滥用权力，为受到不公正对待的信访人提供一种“接近正义”（Access to Justice的便利渠道。官僚体制的运行依靠规则和制度，合法性往往比效率更加重要，如果缺乏信访考评压力，具体职能部门、机构和办事人员可能并不积极主动处理问题，只是恪守程序、官僚主义，对程序的依赖成为公务人员逃避责任的一种方法[[16]]。信访制度是应对制度性的官僚主义弊病的重要制度设置，适宜的信访考评机制是打破科层制壁垒的重要方式，有助于帮助信访人打破科层制形成的僵化体制，推动行政过程的顺畅运行，促进更有效率地处理法律和政策框架之内能够解决的问题。

（二）政策缺位型信访及其功能

政策缺位型信访是指，信访人反映的问题具有一定的合理性，但在现有法律或政策框架内没有明确依据，或者法律或政策依据缺乏实施的现实可行性。信访人反映的这类问题，绝大多数不具有可诉性，无法通过司法途径解决。

在近些年，政策缺位型信访的数量明显增加，许多信访人反映的问题有一定的合理性，但在现有政策框架之内难以得到有效解决，与此相关的政策处于缺位或难以实施的状态。政策缺位型信访所反映出来的问题，与社会转型中的政策调整，及随之产生的利益格局调整相关，其实质是发展和改革中各个群体的利益性诉求问题，以及不同群体之间的利益冲突问题。

以下几种类型是目前比较常见的政策缺位型信访，属于有学者所言的“利益分配、调整型决策”和“抽象法律、政策目标落实”引发的争议。[[18]]（1）因历史遗留问题产生的信访。例如，因国企改制而产生的信访、赤脚医生信访、民办教师信访、农村电工信访、农村电影放映员信访、退伍军人信访。[[19]]在当时的体制改革中，相关的政策调整并没有很好地兼顾某些群体的利益，有的改革措施甚至损害了一些群体在原先体制中的正当利益。在改制过程以及改制之后，这些群体为了自身的利益，不断通过信访渠道反映改制产生的问题。（2）因现实的利益博弈空间增多而产生的信访。例如，因土地征收补偿问题而产生的信访、因拆迁改造补偿安置问题而产生的信访。[[20]]在征地拆迁中，失地农户、拆迁户希望得到更多的补偿，但是地方政府确定的补偿方案可能未必充分、全面地考虑到当事人的利益，存在一定的政策漏洞。（3）因社会保障体系不完善而产生的信访。目前，我国已经形成了医疗保险、养老保险、最低生活保障等多种制度构成的社会保障体系，但是既有社会保障体系依然存在一些缺陷，部分困难群众难以从中获得及时救助，会通过信访途径寻求政府帮扶。在基层信访工作实践中，许多地方的信访部门备有临时救资金，为这类信访者提供适当的救助。

政策缺位型信访的主要难题在于缺乏相关的法律和政策依据，从国家整体体制的运作过程来看，这是国家的政策意志表达还不够完善的体现。面对这些政策缺位的难题，信访成为表达民众利益要求、推动政策完善的重要机制。在信访压力下，各级党委政府会对相关政策规定进行调整，以适应解决这类信访案件的需要。因此，在政策缺位型信访中，信访制度的主要功能是政治功能，旨在促进国家意志的表达和国家政策的完善，主要目标不在于具体个案的一时的解决，而是要着眼于完善相关法律和政策规定，指向推动政策调整，形成更为健全的政策，以有助于从长远的角度解决相关的利益关系调整问题。从表面上看，信访制度在应对政策缺位型信访案件时会显得难以应对，因为政策的完善往往需要较长时间酝酿和调整，在政策调整阶段，相关政策处于空缺状态。从短期来看，具体个案反映的问题往往得不到及时解决，但从长期看，出台更为完善的政策会有助于从普遍性的层面化解问题。

因此，在政策缺位型信访中，信访制度的运作和改革，需要围绕信访的政治功能展开，平衡短期的信访稳控和长期的政策调整之间的关系。在实践中，地方党委政府以及信访部门，一方面积极采取措施做好信访人的工作，抚平信访人的情绪，引导其采取合法的方式表达其政策要求；另一方面，理顺政策形成机制，增强信访的政治功能，提高政策改进的效率，出台更为完善的政策。

（三）无理型信访引发的信访功能紊乱

无理型信访是指，当事人的诉求明显不合法、不具有合理性，法律和政策的调整都不可能真正实现其要求。无理型信访存在多种类型，[[21]]例如有的是出于谋利动机的信访，有的是精神病人信访，有的信访人则非常偏执。

目前，最为典型的无理型信访是借信访来谋利。[[22]]信访人并不是为了任何政策诉求，而是因为抓住了地方政府的“软肋”，以信访作为谋利工具。这种类型的信访，突出地表现为信访人在关键时期（例如地方或国家重要活动期间），利用地方政府基于维稳考评形成的行政压力而信访，以此迫使地方政府满足其明显不符合常情常理的利益要求。谋利型信访者并不是真的要信访，而是声称要信访，以信访来要挟地方政府满足其利益要求，这是其与政策在位型信访、政策缺位型信访的关键区别。在政策在位型信访和政策缺位型信访中，信访人的直接目标就是要通过信访反映诉求以解决问题。

精神病人信访属于比较特别的信访，这种信访与偏执型信访未必能够清晰区分。有的被地方政府贴上“精神病人信访”标签的信访人，可能在有些人看来并不是精神病，在有些事情上其行为也比较正常。有的人可能只是比较偏执，但也可能会被认为是“精神病”。地方政府在具体的接访工作中对“精神病人”的认定，并不完全是在严格的医学意义上的界定，有的是从特定日常生活、常情常理出发做出的界定，有的还可能是基于治理需要而做出的界定，甚至会出现“被精神病”的现象。有些人的性格偏执是在信访之前就存在，有的人则是在信访过程中逐渐形成了偏执性格。[[23]]在信访工作实践中，并不能简单地将偏执型信访都归于无理型信访，有的偏执型信访是出于权利救济的要求，有的是为了推动政策调整，有的反映的问题则明显于法无据、不合情理。由于信访者过于偏执，较之于一般的政策在位型信访和政策缺位型信访，这类信访处理起来难度更大，信访者更容易采取比较激烈的行为。在应对偏执者信访的过程中，不仅需要依据法律和政策标准，还需要对其进行心理疏导、做好安抚工作。

在信访制度的运行中，无理型信访是让地方政府感到难以应对的问题，近年来这类信访的数量甚至在有些地方还呈上升趋势。在应对无理型信访中，信访制度出现了功能紊乱，行政功能和政治功能都难以发挥。信访工作人员一般都能分辨出此类信访，许多地方的信访工作台账、社会综合管理台账中也区分出此类信访，但实际上对此并没有很好的应对办法，出现了“有分类无治理”的状况。[[24]]在这类信访中，信访人不是为了权利救济或者获取相关法律和政策信息，也不是为了推动政策调整，从国家体制运作过程来看，既不存在国家意志表达上的缺失问题，也不存在国家意志执行上的缺陷问题，无理型信访构成了对国家体制有效运行的干扰甚至破坏。这种问题既不是信访制度的政治功能能够有效化解，也不是行政功能能够有效应对，信访过程呈现功能紊乱的困局。

三、不同信访案件呈现出的法治治理困境

（一）政策在位型信访中的法治治理难题

政策在位型信访反映的问题有明确的法律和政策依据，但是这类信访并不一定能够得到相关部门有效回应，其存在的主要的法治治理难题在于行政体制运行不顺畅。这一问题突出地体现为三个方面。

第一，行政体制的科层制壁垒会阻碍信访诉求的及时解决。政府的科层制运作有其自身的制度偏好，工具理性特点明显，偏重于按照程序照章办事，不愿意理会琐碎的“小事”，重视办理引起上级关注或者上级交办的“大事”。科层制内各个部门和机构之间的界限和分工比较明晰，有助于提高运作效率。但是，过于强调工具理性，可能容易形成科层壁垒、陷入僵化状态，导致推诿塞责、拖沓办事，形成官僚主义做派，信访人符合法律和政策的诉求，在科层制壁垒中难以得到有效解决。信访人反映的许多问题，有的是属于各个职能部门的职责范围之内的，有的则是处于不同职能部门的职责边界模糊地带，但是因为科层制壁垒的存在，职能部门并没有积极回应当事人反映的问题，或者不同职能部门之间缺乏进行沟通协调的动力，影响了信访人的权利救济和信息获取，以至于反映的问题得不到及时解决。

第二，信访部门的协调能力影响到信访案件的有效办理。在政策在位型信访中，信访部门发挥着中转、协调的作用，信访部门的协调能力对信访案件的有效办理会产生很大影响。如果信访部门缺乏有效的沟通协调能力，将会不利于信访案件的及时解决。在压力型体制下，信访对具体办事职能部门产生的压力通过两种方式体现出来：一是通过横向的方式形成压力，由信访部门将信访案件转交给职能部门，协助和督促其解决问题；二是通过纵向的方式，信访人直接将问题通过反映到各级党委政府的领导层，甚至反映到中央，由领导层直接对具体办事部门或机构施加行政压力，督促其处理问题。其中，大多数信访案件是通过信访部门来具体沟通协调。信访部门的主职领导在地方党委政府中的序列位置、信访部门对政府行政体制运行信息的掌握程度、地方党委政府对各职能部门的信访考评要求，都构成了信访部门协调能力的重要组成部分。

第三，信访工作人员对法律和政策的熟悉程度和宣传能力有限。政策在位型信访可以依据明确的法律和政策依据进行处理，但是目前信访机构的许多工作人员对法律和政策的熟悉程度有限，难以对相关法律和政策有深入细致的了解，这制约了其对信访当事人的法律和政策的宣传引导能力。有一些信访案件之所以没有得到及时有效处理，很重要的原因在于信访工作人员对法律和政策的掌握水平有限，难以做到对法律和政策的准确解释，甚至会误解相关法律和政策意涵，对信访当事人造成了误导，由此也给相关职能部门工作的有效开展带来麻烦，增加了信访案件的处理难度。这一问题主要受到两个方面因素的制约，一是信访机构的法律和政策的专业性人才不足，二是各个职能部门与信访机构之间的人员交流机制不完善。这造成了信访机构工作人员可能对属于各个职能部门范围内的法律和政策的文本规定和实际运行逻辑，缺乏细致把握，影响了法律和政策信息的准确有效传递，降低了行政体制的运作效率。

（二）政策缺位型信访中的法治治理难题

在政策缺位型信访中，信访制度的主要功能是政治功能，主要目标不在于具体个案的一时解决，而是要着眼于解决长远的政策调整问题。其主要的法治治理难题在于，如何增强政策回应能力，以有效应对一定时期之内的法律和政策依据不足的问题。对于地方党委政府而言，一方面，面临因法律和政策依据缺失而带来的对信访人的安抚稳控难题；另一方面，需要着力于通过协调沟通，解决政策调整完善的问题。

在政府的科层制运行过程中，“规则是科层制的定义性特征”[[25]]，正因为缺乏相应的法律政策层面的规则依据，政策缺位型信访在科层制体系中可能遭致阻塞。政策缺位型信访反映的问题具有一定的普遍性，但是缺乏明确的政策依据或者政策缺乏实施的现实可行性，很难通过个案解决的方式来应对。信访人反映的问题，表面上是个人的利益问题，实际上反映的是一个系统、一个领域，乃至是全国性的政策性、大局性的问题。[[26]]对于政府而言，社会政策问题的重要性并不是自明的，需要通过一些指标、焦点事件、灾害、危机、符号、反馈等因素来推动政策决策者对某些问题的关注。[[27]]从信访策略的角度看，信访者会通过采取多次访、集体访、越级访等方式来使所反映的问题“问题化”，使其转化为地方政府及相关职能部门需要重点关注的问题。但是，许多政策的制定权并不在基层政府，而是在上级政府甚至中央，并且不是短期内能够理顺、协调好各方面的政策关系，需要较长时间才能出台相关政策。当这些问题通过信访渠道反映到基层政府时，基层政府缺乏明确的政策依据或者政策实施能力，但是却面临着信访稳控的压力。

基层政府很难及时化解因政策缺位引发的信访问题，有些信访人因此不断信访，甚至缠访、闹访。在实际处理中，基层政府主要采取的办法是反复“做工作”、“拖延”、“关心慰问”等办法。这些办法虽然无助于解决具体信访案件反映的问题，但是依然有重要的作用。首先，可以通过这些方式，舒缓信访人的情绪，确保使其不采取激烈的措施，有助于维系地方稳定。其次，将相关案件记录备案，随着信访案件数量的增多，能够表明相关政策问题的突出性、普遍性和严重性，这对于政策的完善起到预警作用，通过信访制度向政策决策层释放政策缺位的信号。

在面对这种问题时，政策制定权由上级政府甚至中央掌握，地方政府处于无权或缺权的状态。在这种情况下，信访制度在中央和地方的定位并不一样。对于中央而言，信访制度是政策预警和调适机制。对于地方而言，信访制度的运行可能是其不得不承担的负担。在释放政策信息时，地方党委和政府在应对这类信访案件中会比较被动，但是地方党委和政府发挥着信息过滤和筛选机制的作用，可以节约上级政府甚至中央的信息处理成本。在这种情况下，信访制度运作中存在的主要问题是政治功能反应的相对滞后性，政治功能对行政功能的回应性差，国家意志未能及时有效地形成和表达，并传输到执行系统中，以至于行政功能无法有效吸纳和整合政治功能，使得地方政府在信访中承受沉重的负担和压力。

每一个信访人都可能倾向于将自己遇到的问题放大化、普遍化，但是在没有明确的法律和政策依据的情况下，地方政府及中央政府不可能针对每一起具体的信访案件提出解决方案，只有等到诸多信访案件所反映的问题呈现出比较突出的共性的情况下，才会表明信访所反映的问题确实具有一定的普遍性，需要出台相关政策。在这个意义上，信访制度实际上发挥着“蓄水池”的作用，当水位达到一定高度的时候，就可能需要开闸放水，出台有助于解决问题的政策方案，否则就会造成严重后果。但是，能否适时做出“开闸放水”的决定，取决于能否有效地获取政策缺位的信号，国家意志能否及时有效地表达，政策的制定过程是否具有较强的回应能力。

（三）无理型信访中的法治治理困境

目前，无理型信访成为基层治理中的一个突出难题。无理型信访的治理困境在近些年才日渐凸显并成为基层治理中的难点，这实质上是信访制度在当前利益格局日益复杂、社会矛盾日渐突出的背景下，向“政治控制”[[28]]功能转变、国家与民众关系调整和变化过程中的一个结果。无理型信访的法治治理困境主要在于两个方面，一是如何准确界定无理型信访与其他类型信访之间的边界，二是如何防止地方政府因治理无理型信访而滥用权力。

首先，关于无理型信访的认定问题。基层信访部门及其工作人员一般都能分辨出此类信访，但实际上并没有很好的应对办法。无理型信访的治理难题，在地方层面和中央层面均有体现。在中央层面，由于信息成本太高，无法区分信访者有理或无理。中央及其各部门难以承受来自全国各地的大量信访案件所带来的工作压力，会要求地方做好息访工作。绝大多数信访案件反映的问题发生在基层，中央无法充分了解信访案件反映问题的具体情况，一般难以直接处理来自地方的信访案件，会按照《信访条例》第二十一条第三款规定，采取“属地管理，分级负责，谁主管，谁负责”的原则，将信访案件发回地方，交由地方处理。地方政府在信访治理中会形成一定的分类体系，但是分类体系是众多社会和体制因素共同作用的产物，是一个特定的知识型的产。基层治理实践中形成的对无理信访的界定，实际上是治理者基于治理实践中产生的“知识型”所做出的类型划分，这种划分服务于治理实践，包含着基于其自身立场而形成的利益偏好，可能会将一些属于政策在位型或政策缺位型的信访人也界定为无理型信访人。各种类型的信访之间的界限往往并不非常清晰，很难对无理型信访做出准确界定。很多信访处于政策在位型信访、政策缺位型信访和无理型信访之间的边缘模糊地带；有的信访则可能是多数人的合理诉求与少数人的无理取闹交织在一起；有的信访人可能在某个阶段是有理的，在另外的阶段又可能是无理的，不同阶段之间的界限难以界分清楚。

其次，关于地方政府权力的行使边界问题。目前，各级党委政府都提出要打击无理信访，但是在治理实践中，出于法治标准的要求以及规避问责风险的考虑，地方党委政府实际上日益注重控制，而非打击无理信访者。治理无理信访者，涉及到地方政府的权力边界问题，究竟适合授予地方政府多大的权力来处理无理信访者。目前总体的趋势是，倾向于从严控制地方政府的权力，防止其滥用权力打击信访人。而如果扩大地方政府的权力边界，授予其更多的权力打击无理信访人，则将可能产生扩大打击面的后果，这会阻碍那些处于有理和无理之间边缘地带的人的信访，特别是可能阻碍部分政策在位型信访和政策缺位型信访，不仅会阻塞中央了解民意的渠道，而且会扩张地方政府的权力，损害很多信访者的合法权益，加重官僚主义。在实践中，有些地方政府或部门会潜意识地认为信访人反映诉求是在“与政府过不去”，将信访人的正当利益表达与社会政治稳定对立起来，采取强制的措施应对信访人，加剧了地方政府与信访人之间的紧张关系。目前，地方政府实际上并没有非常有效并且符合法治精神的措施来治理无理型信访者。实践中经常出现的多是一些不符合法治精神要求的举措，例如采取“胡萝卜加大棒”的方式，花钱买平安或者是用灰黑势力的暴力手段来解决。前几年引发广泛关注的“安元鼎保安公司”事件就是利用暴力打击信访人的一个典型，[[30]]尽管这暂时地缓解了地方政府的信访治理困境，但是却产生了非常严重的社会影响和政治后果。

四、针对困境可以采取的信访制度改革措施

（一）分清主要矛盾与次要矛盾

信访呈现出多种类型，其中的无理型信访给基层治理带来了很大难题。但是，对此需要分清主流和支流，厘清信访制度运行过程中的主要矛盾，这样才有可能对信访制度的法治化改革方向做出准确的判断和法治定位。

在目前的信访案件中，无理型信访只是占到比较小的比重，是信访案件中的支流。以在湖北省荆州市某区信访局的情况为例，区信访局2014年全年接待的信访量为534批、1842人次。在统计中，多年赴省进京信访的信访老户的信访次数不重复统计。信访局认定的无理型信访绝大多数是多年赴省进京信访的老户。全区多年赴省进京信访的有19人，其中被信访局界定为是无理型信访的信访人有15人。可见，无理型信访在信访总量中所占的比重非常低。针对无理型信访的治理困境，有学者提出要加强基层治权和国家专断能力的对策建议。这种讨论对于深入认识无理型信访带来的基层治理困境有重要意义，但是没有抓住当前信访制度运行中面临的主要矛盾，被其中的枝节问题分散了注意力，可能会误导信访制度改革。如果夸大无理型信访在信访案件中所占的比重及带来的问题，加强对无理型信访的治理力度，可能在应对无理型信访问题的同时，由于不同类型信访案件之间界限的模糊性，阻碍政策在位型信访和政策缺位型信访的开展，这可能会架空信访制度，甚至引发更多的社会问题及政治问题。

信访制度运行中的主要矛盾在于，通过信访制度改革，理顺信访制度承载的政治功能和行政功能，以应对政策在位型信访和政策缺位型信访反映的问题。当前信访法治化改革路径的选择，需要紧密结合更为有效地回应政策在位型信访和政策缺位型信访中呈现出的问题，而不在于着力化解无理型信访所带来的基层治理难题。甚至可以说，无理型信访带来的基层治理难题和法治困境，是当前信访制度运行中很难完全避免的负效应。

具体来说有两个方面。一是因科层制惰性带来的行政运行的畅通性问题，二是政策的回应性问题。政策在位型信访反映出的主要是前一个方面的问题，政策缺位型信访反映出的问题包括这两个方面。从信访制度的行政功能和政治功能的划分来看，政策在位型信访中的问题主要在于行政功能没有有效运作，虽然国家意志的表达非常明确，但国家意志在行政系统中的执行遇到了阻滞；政策缺位型信访的问题主要在于政治功能未能有效运作，即国家意志没有明确及时有效地表达，行政系统在应对此类信访时面临困境的根源也在于此。

信访制度的行政功能的有效运行，主要受到两个方面因素影响。一是受到行政系统各组成部分之间的衔接、合作、协调的畅通性影响；二是受到压力型体制的有效性的影响。在基层治理中，如果依照科层制的常规运作，会因科层制惰性而产生运作低效的问题。无论是在正式的制度设置中，还是在实际的运行过程中，信访部门一般并不是直接解决问题的部门，实际上许多问题也很难由其直接解决，而是发挥中转部门或“剩余部门”的角色，将来信来访案件分门别类，转交给相关职能部门并督促其办理。信访部门与其他部门之间、其他各个部门之间的联结协调是否顺畅，信访部门的督促作用能否有效发挥，对于政策在位型信访案件的有效解决会产生直接影响。从信访部门与其他职能部门之间的横向关系来看，信访制度在横向层面发挥着打破科层制僵化性的作用。压力型体制是信访制度的行政功能赖以有效运作的纵向的体制性因素。在单一制国家结构中，中央政府与地方政府之间、上级政府与下级政府之间是领导与被领导的关系，行政压力是中央对地方、上级对下级实施有效控制和领导的重要方式。在我国现行的向上负责、下管一级的整体政府过程中，每一级政府对信访制度都存在着制度性的需求，希望借此来加强对下级政府的管控，并督促下级政府提升执行力。[[32]]

信访制度的政治功能的有效运行依赖于两个主要环节。一是国家意志的决策层能够及时有效地获取基层治理中反映出的问题，了解现有政策的局限性。这是形成并表达国家意志的前提。二是国家意志的决策层要能够对基层治理反映出现的问题具有较强的政策回应能力，及时有效地形成政策方案，表达国家意志。这两个环节中的任何一个如果不能够有效运作，都会影响到信访制度的政治功能的发挥。如果政府的行政运行过程不畅通，政策信息的“反馈-获取”渠道会被阻塞，国家就很难及时有效地获悉政策的实践情况及存在的问题，难以提炼政策问题，完善表达国家意志，改进政策方案。国家意志的表达及政策的出台，针对的是普遍性的问题，而不是个别性的问题，关注的“是立法性事实而非裁判性事实，是可选择的政策的实际模式和系统效果，而非特殊结果”。[[33]]但是，在基层治理中，究竟什么样的问题具有普遍性，什么样的问题仅仅是个别性，这需要有一定的筛选辨别机制才能做出判断，信访制度则是重要的筛选辨别机制。

（二）理顺行政功能与政治功能

压力型体制可以通过行政压力克服科层制惰性，有助于保持行政过程的顺畅，促使政策在位型信访反映的问题的及时解决。但是，执政者可能因信访问题突出而产生社会不稳定甚至执政根基动摇的“幻想”[[34]]，通过压力型体制实行以进京信访数量为核心的“目标管理责任制”和“一票否决”的制度要求[[35]]，将信访维稳的压力传导至下级政府。目前中央层面已经开始放宽基于信访数量对各省的信访考核，但是市（州）、县（区）、乡（镇）地方政府的信访考核的主要标准仍然是根据进京信访数量来确定其信访责任，通过压力型体制将进京信访数量作为地方政府及职能部门绩效考核的重要内容。这实际上是将具有反科层化特征的信访活动纳入到科层化的体系之中，以科层化体系的基本运作逻辑来推动信访制度的运作。科层化与反科层化这两套相对立的逻辑同时存在于信访制度的运行过程中，使得信访制度呈现出日益科层化的特征，将信访制度中具有反科层化特征的行政功能和政治功能消解于科层化体系的运作过程，于是就会出现“目标替代”现象[[36]]：地方政府或相关部门会基于“信访等于不稳定”的认识定势，通过采取劝说、安抚、收买、堵截、限制人身自由、打压等方式“捂盖子”、防止或阻止信访人信访，甚至会出现所谓的“仇民式维稳”[[37]]，通过暴力手段打击信访人。这会阻碍政策在位型信访和政策缺位型信访所反映问题的有效表达，不利于对在行政过程出现阻滞的信息实现有效表达和反馈，也不利于政策决策层及时获取改善政策、加强政策的回应性所需要的信息，从而更容易引发信访人的不满、激化社会矛盾。

随着利益格局的调整和社会转型的深入，大量利益冲突与社会矛盾引发了大规模信访活动，这种局面将会在今后相当长的时期内会继续存在。因此，信访制度法治化改革，并不是要消除因这些问题产生的信访难题，或者弱化、废除信访制度，而是要在理清信访制度的功能定位的基础上，完善信访制度，最大限度地缓和并化解这些反映到信访渠道的问题和矛盾，防止其大规模地转化为对抗性矛盾。目前信访制度运行中出现的因大规模信访活动而产生的困境，在很大程度上是社会转型阶段公共治理诸多困境的体现，大量矛盾和问题都集聚到信访渠道，使得信访渠道承受了非常重的负担，信访问题成为关注焦点。正是在这样的背景下，更要清楚地认识到政策在位型信访和政策缺位型信访在信访制度运行中的重要意义，以及信访制度所承载的行政与政治的双重功能。信访制度给这两类信访案件的当事人提供了可以相对便捷地反映诉求的制度渠道，使得国家行政运作及基层治理中的诸多问题可以通过正式渠道反映到国家体制中，为政府和公民的互动提供重要的政治场域。[[38]]这有助于通过正式体制引导、吸纳并整合民意，为国家与社会之间搭建重要的缓冲地带，为政府行政运作状况的改进，社会政策的完善，提供相对充足的调试机会，在此基础上发挥信访制度增强执政者政治合法性的制度功效。

从具体改革举措的层面看，需要注意这样几个方面的问题，改进信访在国家意志表达和国家意志执行中的作用，理顺信访的行政功能和政治功能。

第一，优化信访考评体系。结合不同区域、不同发展阶段、不同发展模式对信访案件影响的差异性，改变以信访数量和规模（特别是进京信访数量）为主要指标的考评体系。设置有助于及时发现、反馈、分析、提炼政府行政运行过程中出现的问题，有助于研究政策设置和政策实施过程中存在的缺陷的信访考评体系，为地方政府、信访部门以及其他各个职能部门提供有助于顺畅行政运行体制、完善相关的政策方案的重要激励机制，创造有利于信访的行政功能和政治功能有效发挥的考评环境。

第二，改革信访部门在地方政府各职能部门序列中的位置。在中国，一个部门的实际权力和能力一般与该部门的主要负责人在党委的排名相关。因此，这个方面的改革需要体现在提升地方信访部门的主要负责人在地方党委中的序列，这会有助于形成和增强信访部门与其他各职能部门之间的制度性、常规性的协调沟通机制。通过序列位置的改革，改进其协调、沟通、督促作用的发挥。这有利于改善和增强信访制度的行政功能，顺畅国家意志的执行过程，进一步确保国家法律和政策意志的有效实施。

第三，建立健全信访信息、人员、资源的交流共享机制。信访运行过程需要各级政府、各个职能部门之间的协调与配合。多种主体之间如果缺乏顺畅完整的信访信息、人员、资源的交流与共享，会出现“孤岛现象”[[39]]，政府机构间在职能、资源、信息、人员等方面不能充分整合，出现无人管理或者多头管理的问题。这将不利于各级政府、不同部门之间的协调配合，增加化解信访案件的难度。目前，有些地方已经在尝试建立各个职能部门班子成员到信访机构挂职锻炼的机制，这是一个有益的探索，有助于各个部门与信访机构之间建立起顺畅的信息、人员、资源交流和共享的机制，促进增强信访机构的协调能力。

第四，建立和强化以信访机构为纽带的政策研判机制。当前信访中存在大量政策缺位型信访，涉及政策完善的问题，信访渠道成为获悉政策缺陷的重要渠道。较之于其他职能部门，信访部门汇聚了大量的政策缺陷问题。目前，全国只有少部分地区在建立信访研究机构上进行了探索，尝试对相关社会政策的实施过程、实施效果、实施风险进行研究和评估。但是，大部分地区尚未充分重视信访机构的政策研判功能，没有建立比较完整的政策研判机制。政策研判机制的建立，需要同时发挥信访机构的协调沟通作用和各个职能部门的专业化优势，构建以信访机构为纽带，涵盖各个职能部门、相关研究机构的经常性、专业性的政策研判机制。

第五，增强公民在信访制度中对政策议题设置的参与程度。国家意志表达是及时有效，还是滞后缓慢，这对于信访制度运行的有效性，执政者及政府的政治正当性会产生重要影响。以回应性和责任性为基本取向的改革，是对过分强调形式理性的现代行政中出现的困境的一种重要的替代方案。[[40]]增强公民的参与度，有助于提高国家对政策需求的回应性和责任性。

五、结语

十八届四中全会指出：“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。”这是中央从宏观方向上，对当前信访制度运行中面临难题的重要回应。信访制度的法治化改革，是中国特色社会主义法治建设的重要组成部分。对信访法治化改革的具体探讨，需要结合我国当前所处的阶段性特征，信访案件的多种类型，信访制度的多重功能来认识。

信访制度是一项带有中国特色的制度设置，发挥着重要的政治功能和行政功能。信访制度的法治化改革，需要抓住主要矛盾，准确把握社会转型期的基本特点。当前信访潮居高不下，是社会转型期的一种难以避免的现象。信访制度法治化改革的关键在于，通过相关的体制机制改革，推动信访制度更好地发挥政治功能和行政功能，完善国家意志的表达机制，健全国家意志的执行机制，既保证政治对行政有一定的控制，以有助于实现国家意志的完善和执行，同时又将这种控制保持在一定的合理限度之内，从而保障行政过程能够顺畅有效地运行。在法治化改革中，信访改革的具体制度设置，要有助于疏通民意表达渠道、分散和降低执政风险、保持政策调节的灵活性和有效性，以协调国家与社会之间的良性互动关系，为法治建设构建良好的体制环境和社会基础。

我国正处于转型期，社会矛盾突出，利益问题日益成为核心问题。现在的利益格局尚未完全定型，在很多领域还存在非常频繁甚至非常激烈的利益博弈。在这种背景下，可以预见，随着改革的进一步推动，利益格局调整依然会频繁出现，由此而产生的矛盾和冲突也会日益显现，相关的信访案件在短期内并不会减少，甚至还会增加。如何调节在这种形势下产生的利益纷争问题已经成为，并且在今后相当长的时间内，都会是公共治理和法治建设中的难点和重点。在当前的社会转型期，国家已经在很多领域加大制定和完善社会政策的力度，但是许多方面的政策依然不够完善，还有很大的调整和充实的空间。此外，目前政府既有的一些行政运作体制和机制并不能适应这种形势。在这种情况下，不同阶层群体参与到与国家沟通交涉的过程中，这是促使完善相关法律政策，改进政府行政运作体制机制的重要动力，有助于推进法治国家、法治政府和法治社会一体建设，促进国家治理能力和治理体系现代化。

更为根本的问题在于，当前信访制度运行中出现的越来越多的以个人利益诉求为基本特点的信访案件，表明国家与社会关系的转变、政府与公民关系的重构。“把信访纳入法治化轨道”，需要对当前以及今后国家与社会关系的走向有准确的判断，在此基础上才能较为妥当地设定改革方向和具体制度。与以往相比，群众的国家观念已经开始发生变化，有更多的意愿和机会向国家提出利益要求。信访制度给当前的基层信访治理带来很多难题和法治困境，难以有效治理无理型信访，有一定的负面效应，但是不可忽视其正面效应。对于政策在位型信访和政策缺位型信访反映出的政府行政过程中以及社会政策中存在的问题，国家要正视群众提出的多样化要求，理顺信访制度运行的具体机制，准确界定信访的功能定位，而不是简单地基于形式合理性的形式法治原则，[[41]]忽视群众要求的多样性和复杂性。信访的法治化改革，需要在形式合理性与实质合理性之间探求新的平衡，以此来适应正在发生变化的国家与社会关系、政府与公民关系。[[42]]从信访的实际运行及功能定位来看，信访的法治化改革中需要面对的基本法治问题是，如何在实质正义与程序正义之间保持平衡，使得法治化改革之后的信访秩序，能够更好地适应社会转型期的国家与社会关系、政府与公民关系的调整与定位。

 

The Classification and Expectation of Letters and Visits

Liu Lei

Abstract: Examine the letters and visits issue, it’s necessary to focus on the diversity and complexity of the cases and its resulting dilemma in the grassroots governance. And it needs to be placed on the political and state's administrative operation in the analysis. The cases of letters and visits can be divided into three group: policy in place, policy absence and unreasonable petition. The function of letter and visits can be classified into the expression and execution of the national will, which represent the political and administrative function. In the process of dealing with different types of cases, the function orientation of the letters and visits system can vary. The type with policy in place or absence are the mainstream of the letters and visits cases, while the unreasonable petition type is the tributary. The principal contradiction of reforming the letters and visits system is how to effectively deal with the problem of the mainstream cases, and sort out political functions and administrative functions of the letters and visits system. On this basis, make the system better to play its effectiveness. And in the process of governed by law, it also need to adapt to the new changes of the relationship between state and society.

Key words: Letters and visits; Type classification; Functional orientation; Principal contradiction; Legal reform

 

（责任编辑：   ）

* 四川大学法学院博士研究生。

[[1]]  于建嵘：《当前农民维权活动的一个解释框架》，载《社会学研究》2004年第2期。

[[2]]  申端锋：《乡村治权与分类治理：农民上访研究的范式转换》，载《开放时代》2010 年第6 期。

[[3]]  任喜荣：《作为“新兴”权利的信访权》，载《法商研究》2011年第4期。

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[[6]]  张清：《农民阶层的宪政分析》，载《中国法学》2005年第2期。

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[[8]]  杨小军：《信访法治化改革与完善研究》，载《中国法学》2013年第5期。

[[9]]  陈柏峰：《农民上访的分类治理研究》，载《政治学研究》2012年第1期。

[[10]]  例如，应星认为1951年6月至1979年1月的信访属于“大众动员型信访”，1979年1月至1982年2月的信访属于“拨乱反正型信访”，1982年2月起的信访属于“安定团结型信访”。冯仕政则指出，新中国的信访历史可以划分为改革开放前后两个时期，改革开放之前，国家将信访制度主要定位于社会动员机制，改革开发之后，国家将信访制度主要定位于解决社会冲突的机制。参见应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期；冯仕政：《国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变》，《社会学研究》2012年第4期。

[[11]]  高超群：《利益时代的政治》，载《文化纵横》2014年第4期；房宁：《正确认识和处理新时期人民内部矛盾》，《政治学研究》2013年第6期。

[[12]]  王启梁：《法律是什么？——一个安排秩序的分类体系》，载《现代法学》2004年第4期。

[[13]]  [美]史蒂芬・霍尔姆斯、凯斯・R.桑斯坦：《权利的成本：为什么自由依赖于税赋》，毕竞悦译，北京大学出版社2004年版，第7~13页。

[[14]]  程金华、吴晓刚：《社会阶层与民事纠纷的解决——转型时期中国的社会分化与法治发展》，载《社会学研究》2010年第2期；[美]麦宜生：《纠纷与法律需求——以北京的调查为例》，王平译，载《江苏社会科学》2003年第1期。

[[15]]  [意] 莫诺·卡佩莱蒂编：《福利国家与接近正义》，刘俊祥主译，法律出版社2000年版，第125~140页。

[[16]]  [日]青木昌彦等编著：《市场的作用 国家的作用》，林家彬译，中国发展出版社2002年版，第42页。

[[17]]  信访制度从产生之初即开始有这方面的作用，参见王炳毅：《信访制度的奠基：毛泽东与信访制度（1949-1976）》，《政治与法律评论》（2010年卷），北京大学出版社2010年版，第152~183页。

[[18]]  刘国乾：《行政信访处理纠纷的预设模式检讨》，载《法学研究》2014年第4期。

[[19]]  陈柏峰：《特定职业群体上访的发生机制》，载《社会科学》2012年第8期。

[[20]]  张红：《农地纠纷、村民自治与涉农信访——以北京市调研为依据》，载《中国法学》2011年第5期。

[[21]]  陈柏峰：《无理型上访与基层法治》，载《中外法学》2011年第2期；陈柏峰：《偏执型上访及其治理的机制》，载《思想战线》2015年第6期。

[[22]]  田先红：《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，载《开放时代》2010年第6期。

[[23]]  侯猛在对访民心态的研究中发现，生活在社会底层的访民可能是比较偏执的一类人群，特别是进京上访的访民又是最为偏执。参见侯猛：《最高法院访民的心态与表达》，载《中外法学》2011年第3期。

[[24]]  申端锋：《治权与维权：和平乡农民上访与乡村治理1978—2008》，华中科技大学博士学位论文，2009年，第137~146页、第355~360页。

[[25]]  [美]詹姆斯·马奇等：《规则的动态演化——成文组织规则的变化》，童根兴译，世纪出版集团、上海人民出版社2005年版，第9页。

[[26]]  北京市信访矛盾分析研究中心：《关于对北京市十年来信访特点及发展趋势的研究》，第21页。

[[27]]  [美]约翰•W•金登：《议程、备选方案与公共政策》，丁煌、方兴译，中国人民大学出版社2004年版，第113~129页。

[[28]]  唐皇凤：《回归政治缓冲：当代中国信访制度功能变迁的理性审视》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2008年第4期。

[[29]]  [法]米歇尔·福柯：《词与物——人文科学考古学》，莫伟民译，上海三联书店2002年版，前言，第7~8页。

[[30]]  何三畏：《“安元鼎”是对政治和社会的挑战》，载《南方人物周刊》2010年第35期。

[[31]]  田先红：《治理基层中国：桥镇信访博弈的叙事（1995-2009）》，社会科学文献出版社2012年版，第251~258页；陈柏峰：《无理型上访与基层法治》，载《中外法学》2011年第2期。

[[32]]  赵晓力：《信访的制度逻辑》，载《二十一世纪》2005年第6期。

[[33]]  [美]诺内特、塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版，第93页。

[[34]]  孙立平：《消除“不稳定幻象”》，载《经济观察报》2008年1月7日。

[[35]]  田先红：《基层信访治理中的“包保责任制”：实践逻辑与现实困境——以鄂中桥镇为例》，载《社会》2012年第4期。

[[36]]  Philip Selznick : An Approach to a Theory of Bureaucracy, American Sociological Review Vol.8(1943), p.52.

[[37]]  毕诗成：《仇民式维稳，何其丑陋》，载《浙江人大》2010年8月。

[[38]]  张永和、张炜等：《临潼信访：中国基层信访问题研究报告》，人民出版社2009年版，第209页。

[[39]]  马伊里：《合作困境的组织社会学分析》，上海人民出版社2008年版，第2~3页。

[[40]]  黄小勇：《行政的正义——兼对“回应性”概念的阐释》，载《中国行政管理》2000年第12期。

[[41]]  形式合理性是自由主义法治观念中的主要原则之一。参见[美]布雷恩·Z.塔玛纳哈：《论法治——历史、政治和理论》，李桂林译，第117~130页。

[[42]]  学界有关“公民社会与人民社会”问题的讨论，实际上正是在社会转型期，带有社会主义传统的国家中，国家与社会关系变化的体现。参见王名、刘国翰：《公民社会与治理现代化》，载《开放时代》2014年第6期；王绍光：《社会建设的方向：“公民社会”还是人民社会？》，载《开放时代》2014年第6期。

 

“谋利型上访者进京上访，总是把自己装扮成维权、抗争的斗士，以获得媒体、社会上不知情者的道义支持和同情性理解。媒体、糊涂的学者对上访、尤其是进京上访者的“维权”的刻画与渲染，给谋利型上访披上了一层合法性的外衣，使其更加肆无忌惮，也使政府对不正当性、不合理性的谋利型上访的合法打击变得不再有合理性，政府的强制措施在谋利型上访面前不再有政治正确性。”

 

 

群体性上访是上个世纪九十年代末乡村治理性危机的一个重要表现，中央正是通过信访统计掌握农村的基本信息，认为农村形势已恶化到了非彻底扭转不可的局面，并希望通过税费改革、取消农业税等措施从根本上解决农村问题。令人吊诡的是，农村信访非但没有因国家的税费改革、取消农业税以及一系列惠农政策而减少，反而在税费改革后有极速增加的趋势，信访治理逐渐成为乡村治理的唯一形式。不断膨胀的农民上访与不断绷紧的上级政府转移的信访压力，不仅使农村基层政权无法进行正常的乡村治理，而且使信访治理本身陷入恶性循环的困局之中。

税费改革后农村信访困局的出现，既有中国政治体制与现代政治悖论的因素，[①]也有国家治理转型的缘故，[②]还有乡村治权弱化的方面，[③]而更直接的原因还在于税费改革后乡村治理的缺位，乡村治理本身陷入了严峻的困境。本文将从经验和逻辑上证明，税费改革后乡村治理困境是农村上访不断膨胀、基层信访陷入困局的导火索与诱导根源。

本文分四部分铺展主题，第一部分率先论述农民上访的类型及其层级意愿，第二部分讲述税费改革前后，各层级政府对农民主要上访类型的治理之道，第三部分论述税费改革后，基层信访困局形成的逻辑线索与内在机制，第四部分在前述的基础上初步探索突破农村基层信访困局的可能路径。

 

一、农民上访的主要类型及其层级意愿

 

根据华中科技大学中国乡村治理研究中心同仁在全国各地农村的调研发现，税改前后（以2003年为界）农民上访的主要类型并没有发生根本性的变化，变化的是各上访类型在总量中所占的比例（如表1所示）。农民上访主要可以分为维权型上访、谋利型上访与治理型上访，另外还有零星的难以归类的其他上访。税改后只有治理型上访有所变化，新增了因水利灌溉、村级债务等问题导致的上访。

表1  税改前后不同类型农民上访统计表[④]

时间（年）不同类型上访所占比例

维权型上访谋利型上访治理型上访其他

民事纠纷水利灌溉村级债务

税改前（1997~2002）58.43%12.99%13.64%————14.94%

税改后（2003~2009）4.31%29.50%51.15%7.04%3.65%4.35%

 

 

维权型上访是指，农民因基层政府侵害自身或公共权益而希图通过更高层级政府来维权的上访。在20世纪90年代中后期以后，随着农民负担问题加重、乡村干部腐败、乡村债务恶化等问题愈演愈烈，农民的不满情绪日益高涨，干群关系日益紧张。由此引发了数量庞大的维护权益的群体性上访及个访。农民主要反映的问题包括农民负担问题、干部不法侵害问题、乡村干部的贪污腐败以及村级财务管理混乱、村务不公开等问题。这个时候的维权型上访占信访总量的58.43%，居所有信访类型的榜首。税费改革后，维权型上访的数量和比例都迅速下降，主要源于税费改革、取消农业税及配套改革，釜底抽薪式地抽调了乡村干部侵害农民权益的可能。而此后主要的维权型上访主要是反映在政府征地上，[⑤]因而数量较少。

谋利型上访是指，农民出于生活照顾、救助和扶助，特别是利用政府“为人民服务”的意识形态谋取私利的上访。税费改革前，谋利型上访主要是出于生活照顾、救助和扶助，不仅在村庄内具有正当性，而且也符合社会主义意识形态，这样的上访户一般是五保户、受灾户、积贫积弱积病户，较为容易甄别、取证。税费改革后，谋利型上访的性质变化很大，除了前面具有正当性的上访户之外，主要是税改后国家在农村实行了一系列的惠农支农政策，如粮食直补、粮油补贴、农机农技补贴、家电下乡、新农合、新农保等，一些农民就希望通过反复上访、越级上访、进京上访来利用国家政策为自己谋取私利。谋利型上访越来越演变为没有正当性、不合理的上访，上访和信访制度成为上访者谋取私利的工具；由谋利型上访演化而来的谋利取向的上访专业户、钉子户成为基层信访最头疼、消耗最大的治理对象。每次国家的新政策出台，就会造就一批新的上访谋利者和食利者，这也正是税改后谋利型上访不断增加的缘故。

治理型上访指的是，由于农村治理缺位、农民通过上级政府施压的方式要求乡村组织，尤其是村级组织履行治理责任的上访。在税费改革前，导致农民上访的治理问题主要是民事纠纷，源于农民对村级调解纠纷的不满或者村级无法调解，而通过上访要求乡镇领导参与解决。其他的诸如水利灌溉在税费改革前因为村级组织的强有力组织、维护而不成其为问题，而村级债务也因为农民对村级还债有预期而不构成上访的理由。税费改革后，国家脱卸了乡村治理、管理乡村的责任，同时也剥离了它诸多的权力，乡村组织既无责任、又无权力治理乡村社会，乡村旋即出现严峻困境，主要表现为纠纷得不到及时有效解决，农田水利设施由于未能维护、修整而迅速崩溃瓦解，村级拖欠农民的债务被锁定、新的欠债又产生，等等。这些问题严重影响了农民的生产、生活和干群关系，很快成为农民上访的理由。农民认为乡村组织、尤其是村级组织没有履行治理责任，而通过向上级政府反映情况、希望上级政府给乡村组织施压责令其履行治理责任。税改后，治理型上访因为乡村治理困境而主导了农民上访类型（占总量的61.74%）。

“其他”类型的上访由于以下三个方面的原因而在本文分析中可以忽略不计：一是样本较小，二是所反映的问题无关痛痒，三是无法触动基层信访的神经。也就是说，“其他”类型的上访只是有人上访、并在信访办登记了，但一方面对上访者来说处不处理都无关紧要，他的关注点本身不在此，另一方面对乡镇政府来说也无需正视、更不用动真格去处理，它只是“知道了”而已。且“其他”类型上访在不断地减少。因此，本文只关注前三类上访。

尽管就一般常识来看，乡镇一级是农民各类上访诉求最多的政府层级，这源于它离农民最近，是农民上访的最低层级的政府。农民有问题要解决、有冤屈要伸、要告状村级组织，那么首先诉求的对象是乡镇政府。而且上访农民都希望乡镇政府就能满足他们的诉求，以免劳其他的神。但是，乡镇政府不可能解决所有问题，而且它也会成上访针对的对象。那么，就会有越级上访，越级到什么层级的政府要视不同上访类型的意愿而定。

可以将政府的层级分为高层政府（包括中央和省级政府）、中间政府（包括市县政府）和基层政府（乡镇政府）。此处试图提出上访的“层级意愿”的概念，指的是不同目的、不同类型的上访对不同层级政府的诉求意愿不一样，有的诉求基层政府，有的诉求中层政府，有的诉求高层政府，乃至中央政府。也就是说，所有类型的上访诉求最多的层级是乡镇政府，也都可能上访到的最高层级式中央政府，但一种类型仍有最有意愿达到的某个高层级的政府，这个意愿就是它的层级意愿。

首先，就税费改革前的治理型上访而言，民事纠纷是其唯一的上访缘由。此时的民事纠纷一般是日常接触性的纠纷和利益纠纷，利益诉求都不大，农民一般不越级上访，越级上访的成本比较大，为了细小琐碎的利益而花大成本，划不来，只有冤屈很大的纠纷才会越级上访；且税改前乡镇政府有解决一般纠纷的能力。因此，当时的治理型上访尽管也有越级上访情况，但农民的层级意愿还是在基层政府。

税费改革后，乡镇政府的治理能力被削弱，而其中民事纠纷又涉及到较之前更大的利害关系，比如因土地政府变动带来的利益调整依法的土地纠纷，乡镇政府难以解决，农民就越级上访；水利灌溉在税改后成为乡村的严重问题，乡镇政府既没有钱、也没有组织能力去解决所有村落的水利问题，水利越级上访不断增多。然而，民事纠纷中的利益仍然不构成农民最大的利益、破财吃亏也不是最大的冤屈，农民犯不着花过多的精力、成本到高层政府上访；更何况，中层政府转交信访案件之后，乡镇就有压力正视农民纠纷问题，有可能配置资源去解决；只有冤屈很大、很有气的少数纠纷才会引发进京上访。

农田水利灌溉问题一般是群体性的问题，水利上访一般也是集体上访，而集访越级的可能是在县市，一般不会越级到高层政府：一方面组织不起来、成本太高，另一方面国家对集访的定性比较严重，打击力度比较大。而村级债务问题国家政策已经锁定，农民一般上访到乡镇一级就会被告知锁定债务是国家政策，再为这个越级上访是不合法的，农民上访会终止在乡镇一级。因此，归结起来，税费改革后治理型上访的意愿层级一般是中层政府。

其次是维权型上访的层级意愿。就上访者一方而言，上访者冤屈越大、权利损失越大、正义性越强，那么上访的动力就越足；而对于上访针对对象而言，农民上访层级越高，它承担的政治责任就越大，修补、维护和补偿农民权利的意愿也就越大。因此，维权型上访无论是在税费改革前，还是改革后，其层级意愿都是高层政府。税费改革前，中央政府正是通过进京的维权型上访了解到基层的治理情况和干部组织的情况，并因此认为乡村干部、组织有权就干坏事从而影响党和政府的合法性，最后通过税改和取消农业税彻底剥离了乡村组织的治理责任和治权。税改后，由于信访形势的变化，乡镇信访量猛增、高层也不断转移信访高压，乡镇政府的信访神经十分敏感；维权型上访利用乡镇政府的这种敏感心理，越发越级、进京上访，以期尽早、尽快维权。所以，税改后尽管维权型上访大量减少，但越级到高层、进京的维权型上访却在不断地创生。

最后是谋利型上访的层级意愿。税改前为了解决生活实际困难的上访一般诉求对象是乡镇政府，源于乡镇政府能够满足这种基本的诉求，另外税改前越级上访被严格限制，越级、进京上访的个人和组织要付出高昂的代价，非有真正冤屈者不越级、不进京。而税费改革后，不正当性的、不合理的谋利型上访专业户、钉子户，天生就有到高层政府尤其是进京上访的意愿，这源于它谋利的天性。因为此时，与维权型上访一样，谋利型上访者利用乡镇政府对信访的敏感心理，通过（或威胁要）越级高层、进京上访来威胁乡镇政府，后者为了息访、确保信访不被一票否决，而对谋利者无限地、无原则地妥协退让，给予对方好处。得到好处的谋利者就会得寸进尺，要求得到越来越多的好处，而其他没上访的农民、治理型上访者和维权型上访者就会依葫芦画瓢，一效仿、一转化，谋利型上访就越来越多、越来越难缠。

总结起来，税费改革前维权型上访的层级意愿是高层政府，治理型上访和谋利型上访的层级意愿是基层政府；税费改革后，维权型上访和谋利型上访的层级意愿是高层政府，治理型上访的层级意愿是中层政府（如表2所示）。这也可以看出，税费改革前，乡镇政府还主要是农民上访的层级意愿；而税改后，则不再是农民上访的层级意愿，说明农民上访愈发有越级、进京的倾向。这符合税改后乡村治责缺失和乡村治权弱化的基本判断。[⑥]

表2  不同类型上访的层级意愿

时间（年）不同类型上访的层级意愿

维权型上访谋利型上访治理型上访其他

民事纠纷水利灌溉村级债务

税改前（1997~2002）高层政府基层政府基层政府——————

税改后（2003~2009）高层政府高层政府中层政府中层政府基层政府——

 

 

二、对农民上访主要类型的治理之道

 

因为有越级上访、有不同的层级意愿，就会有不同层级政府的治理上访之道。税改前后两个阶段，各层级政府有着完全不同的治理之道，在效果方面也是天壤之别。

税费改革前的治理层级主要是基层政府和高层政府。基层政府针对不同的上访类型采取不同的治理原则与策略。针对治理型上访（主要是民事纠纷）采取的措施或是移交司法所，派分管领导、驻村干部，或是督促村干部给予解决，一般都能够很好的解决，极少出现重复访、越级访和进京访。针对因困难求助的上访，乡镇干部与村里进行通气，取证、核查具体情况，情况属实者在政策范围内予以照顾、解决，不属实者或者纯粹为了谋取个人私利者，乡镇干部坚持原则和底线，对其进行批评教育或者动用行政力量、乃至派出所进行拘留，这样既能阻止谋利者行为，又能防止效仿者。

税改前，维权型上访最多，且多为集访，因而是乡镇最为头疼的。维权型上访状告的都是村干部和少数乡干部，这些人是乡镇干部的“自己人”，乡镇干部还需要他们办事（收取税费、提留，进行乡村治理等）。乡镇政府既要满足农民的上访需求，又不能伤及村干部的筋骨，抹杀了他们的积极性，否则乡镇也干不成事。乡镇干部采取了以下措施，其一是对集访、重复访反映的比较大的问题进行处理，派工作组、审计组等下乡调查、查处，对于违纪情况比较严重的干部在群众大会上进行批评、训斥，撤除职务或进行党纪处分，而对权利受损失者进行补偿。这是公开的、做给群众看的做法，以平息“民愤”，但私下里乡镇干部又要安抚受处理的乡村干部。其二是采取拖延、消耗农民精力的做法和“雷电大、雨点小”的做法，以期不了了之，这是最基本、也是最符合乡村干部利益的解决问题的方式。其三是采取威胁、恐吓农民的方式要求农民息访，或是收买、瓦解集访的组织者，等等。通过上述措施，乡镇一般都能消解大部分维权型上访。

对于各类重复上访、越级上访、进京上访，一方面迫于上级、中央政府的压力，要对一些棘手的案件进行及时处理，另一方面也有其他平衡上访的机制。主要有：一是将上访者收容进“法制学习班”，关押数天或十数天，实质上是进行拘留监控，通过这种威慑可以吓退很大部分上访者；二是动用暴力工具对缠访、屡教不改者、钉子户、谋利者等进行“专政”，多以妨碍公共秩序、破坏生产秩序、干扰公职人员行政等名义对上访者给予关押拘留，让其受尽折磨、吃尽苦头，保证不再上访之后才放人；三是通过税费手段对上访者进行刁难、打击、报复，例如增加其税费，敦促其尽早上缴等，促使其放弃上访；四是利用行政权力威吓上访者。税费改革前，乡村组织掌握着大部分行政权力，包括计划生育、结婚离婚、死亡证明、办理户口转移、宅基地批准、信用社借贷等都得经受乡村干部，上访者在这些权力面前不得不低头，因为“谁都有求干部的一天”。

总之，税费改革前乡镇政府尚有处理上访的能力和机制，能够平衡和处理大量上访，使上访案件控制在一定量以内，这与它拥有强大乡村治权有关：一是拥有税费、提留等物质资源，能够很好地处理治理型上访和困难求助者；二是乡村干部拥有掌握农民“生死”的行政权力，因而在干群关系中处于攻势、主导地位；三是乡村组织能够调用行政和暴力工具进行治理。这样，乡镇政府一方面能够解决一些正常的、合理的上访问题，另一方面又能杜绝一些不正常的、不合理的上访，使上访维持在一个可控的范围之内，当然也使一些正常的、合理的上访诉求无法满足。而真正有冤屈者、权利和利益损失最大者，则可以突破乡镇的重重阻隔进行越级、进京诉求。

乡镇的越级、进京上访一般属于少数，但如果全国乡镇的越级上访者集中到省会、北京，后者就难以承受了。因此，高层政府，尤其是中央政府在世纪之交倍感信访的沉重压力，它们释放压力的办法如下：第一是治官，加强对基层官员的监控和教育，中央和地方下达的文件都是口齿严厉地批评基层官员、普法工作也重在给基层官员普法，同时卸去了基层诸多的权力，如调用公检法的权力；第二是加强信访治理，逐步规范化、制度化信访、畅通信访渠道，严格限制越级、进京和集体信访；第三，高层政府也有平衡信访的基本措施，即通过信访法制化和收容遣送制度，对违反信访条例的上访者采取制裁措施，包括法制教育、收容、遣送、送精神病院等，这些措施使得越级、进京上访者的上访成本很高。

通过上述措施，高层政府一方面将信访压力成功地转移至基层，保卫了北京、省会的一方平安，另一方面在减少进京上访的基础上能够甄别、辨识有理上访与无理上访，提取真实信息，掌握基本动态，从而有能力、有精力处理真正有冤屈、被权力伤害的上访案件。

总而言之，税费改革前的中央和基层信访治理几个基本特点：

1、坚持基本的原则和底线，这些原则和底线既有政治原则，又有是非对错原则，还有法律原则；

2、能够识别正常上访与非正常上访、合理上访与不合理上访，在识别的基础上进行分类治理；

3、有平衡机制，[⑦]即通过行政力量和专政工具坚决处置非正常、不合理的上访，严格控制越级、进京和集体上访，使各个层级的上访维持在一定的量上，这个“量”使得各级政府有能力识别、有能力处理正常、合理的上访。

税费改革之后，国家的信访治理面临的环境有了翻天覆地的变化，表现在如下几个方面：

第一，乡村治权的弱化。乡村治权是乡村组织凝聚、配置资源进行乡村治理的权力与合法性。税费改革、取消农业税直接断绝了乡村组织收取税费、搭车收费的机会，使得乡村组织能够调动的物质资源大幅减少；取消“两工”则无法调动农民进行公共物品建设。这样，农村水利、道路等基础设施就缺乏维护和修正，给农民的生产生活带来恶劣影响，农民为此上访增多。上访增多，乡村组织又无法通过乡村治权予以解决问题或者控制上访，治理型上访、越级上访就会增多。

税费改革后的配套改革，国家又脱卸、剥离了乡村组织的诸多治理责任和行政权力，如给农民开各项证明的权力就被抽离出来，直接交给职能部门去管理，而大部分职能部门在税费改革后纷纷独立，不再受乡镇管辖。加上税费的取消，由此带来的是干群关系发生逆转，税改前的干群关系是干部占主导，税改后群众找干部的机会减少、无求于干部，在干群关系中群众占据了主动。在这样的前提下，乡村干部就无法动用行政权力来迫使农民息访，农民不怕干部了，上访就无所顾忌，乡村也就难以控制重复、越级及进京上访。

第二，法律和权利话语下乡。国家治官的逻辑一直在强化，对基层组织和干部的不信任一直没有消解，依然认为信访的增多是基层干部侵权的恶果。因此，国家在信访条例、政策中不断强调对信访官员的规制，约束信访官员的行为。同时，随着农民的法律意识增强，“依法”、“以法”抗争、上访越来越普遍，由此约束了基层干部对待信访的行为。更为重要的是，整个社会、媒体对权利、法律话语的渲染，使得国家和基层政府在对待信访上不能再援用行政措施、暴力工具等，公开对上访者使用强制性和暴力已经政治不正确。因此，新世纪以后，国家取消了收容遣送制度，并严禁对上访者使用诸如殴打、威胁、关押、禁闭、劳教、送精神病院等强制手段，乡镇的“法制学习班”也逐渐失去效力。

这样，各层级的政府面对上访都没有了基本的平衡机制，农民上访成本越来越低、风险越来越小，就越容易去上访，各级上访就必然增加。为了应对不断膨胀的信访、不断恶化的信访形势，中央政府一如既往地规训官员、规范信访制度和畅通信访渠道，将信访单位升格，加强制度、设备、编制、经费的建设和投入，强化信访责任和健全信访考核机制；强化党和政府为人民服务的意识，要求信访官员热情接待上访群众、密切联系群众、了解群众疾苦，等等。这一切的后果是，无限的上访只能是无限的接待，正常与不正常、合理与不合理的都一样的接待，一样的热情，一样的笑容相迎。信访官员成了最佳迎宾。在各级信访治理中，基本上失去了原则与底线，以至于对待明显的谋取私利、不合理、不正常的上访，也只能无限地退让。这样，政府各层级、尤其是中央政府就会充斥着不断创生和复制的不合理、不正常的上访。

 

三、治理型上访诱导下的信访困局

 

税费改革后，随着乡村治权的弱化和法律、权利话语弥漫整个社会，各级政府丧失了平衡上访的有效机制，最终导致了信访膨胀的局面。但如果将平衡机制丧失作为一个前提搁置不论，当前信访膨胀局面出现的逻辑起点是治理型上访的急剧增加。

由于税费改革前乡村组织利用税费搭车、腐败横行及粗暴作风，导致了农民负担严重、干群关系紧张、乡村债务恶化、群体性上访增多等治理性问题，中央政府对乡村组织极为不信任，认为它是“三农”问题的根源。税费改革后，国家索性脱卸了乡村组织治理乡村的责任，同时因为无需其承担治理责任，也就剥离了它的诸多权力和资源，乡村治权严重削弱。中央政府希望通过去除乡村组织的治理责任与治理权力，而断绝它再干坏事的可能。但是，乡村组织在既无责任也无治权的条件下，就变得极其消极无为和无所作为，乡村治理迅即恶化、陷入困境。[⑧]乡村治理困境集中表现在三个方面：

一是以农田水利、道路为基础的农村公共物品供给极大缺失，原有的基础设施得不到维护而不断损毁破坏，无法使用，国家在农村公共品供给上的“以奖代补”政策根本满足不了大部分农村的需求；并且，大部分农村不能组织农民进行前期投入，从而根本无缘享受这个政策。在农村各类公共物品中，又以水利设施的损毁、报废最为严重。

二是，乡村的矛盾、纠纷在乡村社会和村级组织内部得不到有效解决，村民之间的积怨越来越深。这样将造成以下不良影响：其一是很小的矛盾酝酿成严重政治社会后果；其二是村民对不能解决自己问题、矛盾的村干部越来越不满、评价越来越低，干群关系越来越疏远；其三是农村矛盾越来越往上级政府延伸，现在逐步积累至县乡两级，并进一步往更高级政府延展的趋势。“将矛盾、问题解决在基层”成为一句空话。

三是，以乡村混混为主要形态的地方势力、黑恶势力在农村蔓延，越来越猖獗，严重威胁着农民的生命、生活和心理安全，也给乡村治理带来了较以前更为复杂且犀利的问题。也成为民事纠纷的一个主要源头。

在上述治理型问题普遍出现且得不到解决的情况下，农民便寄希望于上级政府，所以税费改革后，许多农村地区出现了新一股因治理问题带来的上访潮。

治理型上访首先诉求的是乡镇政府，要求后者给村级组织施压，使其履行治理的责任，解决治理问题，或者直接要求乡镇解决问题。但是乡镇与村级组织一样缺乏治理的动力（治责）和权力，无法满足大多数农民的诉求：一般的纠纷在乡镇尚能解决，但乡镇无法解决其管辖范围内的水利等基础设施问题。于是许多治理型上访就越级到中层政府（市县），中层政府面对不断剧增的农民信访（且水利上访多为集访），一方面感受到了信访压力的增加，另一方面又因上访量大，无法直接出面处理。因此中层政府转发信访案件给乡镇（基层政府），要求后者回应农民诉求。农民的诉求经中层政府这么一转，在基层政府那里就形成了治理责任和压力，基层政府必须正面回应，于是它就有动力、积极性去调配、凝聚资源解决问题。在税改后的最初几年，乡村组织能够解决上级转发的部分问题。

因为上访到中层政府，乡村的一些治理问题就能够解决 ，给农民的印象是——只要通过上访，尤其是到市县（中层政府）上访（特别是集访），问题就会解决、至少是更容易解决。于是随着乡村整体治理的不断恶化，更多的治理型上访就涌向中层政府，倾向于诉求中层政府。中层政府因为治理型上访的不断猛增，承受的信访压力越来越大，而且更加无法亲自解决、处理信访案件。于是，中层政府向基层政府转移的信访压力也就越来越大，而压力的转移主要是通过加大信访在行政考核中的比重。

中层政府转移的信访压力越大，基层政府信访治理的责任就越大，信访很快成为基层政府的一线工作，乃至唯一工作。一线工作的特点是提着“顶戴”干工作，一不小心工作没做好，没有让上级政府满意，“顶戴”就不保。因此信访治理也就成为基层政府的软肋，成为基层政府最敏感的神经，一发动全身——只要农民上访，尤其是越级、进京上访，基层政府就必然有所反应，而且反映往往是正面的（税改前会对信访者动“粗”）。农民很快把握住了基层政府的软肋、触摸到了它的神经，于是更多的上访出现了：治理型上访也更多地通过上访、集访、越级上访来解决问题，基层政府和中层政府越来越充斥着这类上访，乃至“人满为患”；谋利者利用基层政府害怕上访、害怕越级上访的心态和脆弱心理，通过上访或威胁上访（越级、进京），来要挟基层政府以牟取私利。基层政府为了安抚谋利者，平息其越级、进京上访者的上访行为与念头，就丧失原则地给予谋利者好处。

税费改革后谋利型上访就这样在治理型上访猛增的基础上形成了。正如上文所言，谋利型上访天生就有越级、进京上访的秉性。谋利者在得到基层政府给予的好处后，很快意识到，越往上级、特别是进京上访，基层政府越害怕、越心虚，它就越会给予自己好处，自己也就能够得到更多的好处。于是就习惯于和倾向于进京上访，或者威胁进京上访。

谋利型上访不仅把玩着基层政府，让基层政府围着他团团转，而且还能得到好处（如进京旅游要求政府出差旅费等一切费用），就会有人感到大快人心（政府被上访者像“乌龟”一样地耍），也会有人效仿。于是从未上过访的人、治理型上访者和维权型上访者，就纷纷转变为谋利型上访者，以越级、进京上访谋取利益。例如维权型上访者原是为了维权、伸冤而上访，如今看到能够得到比“权利”、“冤屈”更大的利益，就在维权、伸冤之后仍以维权、伸冤的名义上访，谋取高额利益。正因为谋利型上访的复制效应，税改后虽然维权型上访大幅递减，但越级、进京上访却在不断增多。

有趣的是，谋利型上访者进京上访，总是把自己装扮成维权、抗争的斗士，以获得媒体、社会上不知情者的道义支持和同情性理解。媒体、糊涂的学者对上访、尤其是进京上访者的“维权”的刻画与渲染，给谋利型上访披上了一层合法性的外衣，使其更加肆无忌惮，也使政府对不正当性、不合理性的谋利型上访的合法打击变得不再有合理性，政府的强制措施在谋利型上访面前不再有政治正确性。

谋利型上访的出现及复制，一方面使得基层政府和中层政府疲于应付，另一方面，他们的进京就与维权型上访一道增加了进京上访的数量，使得中央政府也慌了手脚——首都北京承载的压力非常大。而且因为信息的不对称，及数量过于庞大，中央政府无法甄别、辨识上访的性质与类别，因此谋利型上访增多，给中央的印象是基层政府依然很坏，依然在干坏事侵犯民众权利，民众冤屈很大，也给党和政府带来了负面影响。同时，为了缓解首都信访的压力，不至于因信访过量而导致中央政府瘫痪，中央政府就严厉责令中层政府、基层政府切实贯彻好中央政策，解决信访问题。从中央到省、市、县，信访责任层层下达，压力层层转移、层层加码，到乡镇一级，信访工作不仅成为一线工作，而且是火线工作，在行政考核中信访占有绝对的比重，并且一票否决。

信访工作引起了中央的重视，中央的信访政策与表态不断下达，使得基层的信访治理、维控压力猛增，心理就更加脆弱，肋骨更加软弱无力，更容易被人利用，更容易被人抓住把柄，更容易被人当软柿子捏。于是，上访就更有增多的趋势——治理型上访以为一上访、一越级，乡村就会立即解决；谋利型上访更能够轻易地谋取更多的利益。

这两种类型的上访越来越多，一方面使得乡镇政府在上访者面前表现得越来越脆弱，越来越无底气、无原则、越来越退让；另一方面，上级政府下达的信访压力越来越大。这样乡村组织就更加疲于应付上访、维控上访、安抚上访，信访治理成了乡村治理的唯一。如此一来，乡村就更无暇顾及乡村治理，乡村治理的困境越发严重，上访的越来越多。治理型上访越多，给谋利型上访者带来更多的谋利空间，谋利型上访就会增多，越把自己装扮成维权、抗争者，越往北京跑。乡村治理越无法实现。形成循环。

总结上述信访膨胀、困局出现的逻辑线条，如果把当前的信访当作一趟浑水的话，就可以得出以下结论：

1、治理型上访使信访这趟水涨了起来。这是当前信访困局出现的逻辑起点，是它的诱导火索和导根源。治理型上访不增加，作为治理型上访的层级意愿的中层政府就不会感到信访压力，也就不会转移压力，也就不会有乡镇政府的信访压力，从而不会有脆弱的心理而被谋利者利用，谋利型上访就不会出现。

2、谋利型上访搅浑了这趟涨起来的水。水涨了起来，就给谋利者创造了谋利的机会与空间，谋利型上访趁机搅浑了这趟水，使越级、进京上访增加，也使得中央政府无法辨识上访的性质，因而一棍子将所有责任都打到了基层政府身上，使基层政府的信访责任剧增、心理承受力更为脆弱，更加在不合理、不正常上访的谋利者面前无原则地妥协，于是复制、创生更多的谋利者，使水更加浑，即更无法甄辨上访的合理与不合理、正常语不正常，信访治理更无原则、无底线。

3、维权型上访支撑着这趟涨起来的浑水。真正维权型上访有进京的意愿，也有被权利话语保护的理由，但它在税改后迅速减少，因而本应该退出信访治理与媒体的权利话语。但因为谋利型上访搅合进来，增加了进京上访的数量，同时它又把自己装扮成维权型上访、装扮成受权力压迫的弱者，因此维权型上访（无论真实与否），一方面支撑了媒体、社会的维权话语（给予它们以口实），使得所有的上访都被认为是维权型上访，遮蔽了人们对上访性质与类别的辨识；另一方面也给中央以错觉，以为基层政府依然在侵害农民权利，因此重点应该整治的是基层政府官员，而不是上访者。这样，维权型上访及其普遍话语，就支撑着整个不断恶化的信访局面，使得真正的治理、有平衡的治理无法展开，信访治理必然走向恶性循环的困局。

 

四、如何突破当前的信访困局

 

通过以上的分析，我们知道税费改革、取消农业税及配套改革，在很大程度上脱卸了乡村组织的治理责任与治理权力，从而很快带来了治理困境；而治理困境则直接导致治理型上访的猛增，进而成为当前信访困局的导火索与诱导根源。根据这个分析逻辑，要破解当前中国的信访困局，应该从两个方面着手：

一是重建信访的平衡机制。信访机制是中国特有的政治制度，它适应于中国特有的政治文化，既包括“为民做主”、有冤屈告状的传统文化，也包括“为人民服务”、人民政府为人民的社会主义政治理念。但是，与信访制度相伴随的是另一套平衡机制，即将信访控制在一定量上、以便各级政府能够甄别、有精力应付信访的平衡制度。这套机制在税费改革前主要表现为：基层政府办法制学习班、行政处罚、劳动教养等；中央的收容遣送制度、递交上访材料的排队时间，进京上访的费用高昂，等等。[⑨]通过这种平衡机制，各级政府不但能够将信访控制在一定量上，而且能够甄别合理与不合理、正常与不正常的上访，因而能够腾出时间、精力、经费和机构来处理合理的、正常诉求的上访，平息民怨、解决民众问题。税费改革后，这套平衡机制被西方传过来的现代政治、法律、人权话语所湮没，被认定为政治不正确，迅即瓦解。平衡机制瓦解了，但是传统时期和社会主义意识形态下的政治文化却依然存在，上访缺少了平衡机制，上访者就会恣意妄为、就会任何事情都找政府，最终将政府拖垮、拖死。

二是恢复乡村治理责任、重构乡村治权。国家一方面要给予乡村组织一定的治理的权力和资源，同时也要建立对乡村组织的治理乡村社会的考核机制，也就是给它治理责任。给了乡村组织治理责任与治理权力，乡村组织就会按照责任去治理乡村社会，乡村治理困境就会缓解，治理型上访就会减少，信访治理会出现良好的局面。其逻辑如下：

1、乡村治理转好——治理型上访减少——到市县的信访减少——基层信访压力减少——乡村干部的神经不那么紧张——不接受谋利型上访的要挟——谋利型上访减少——进京上访减少——中央下来的信访压力减少——信访不再是一票否决——基层信访压力缓解——更难被要挟——有时间进行乡村治理——治理型上访减少。

2、谋利者进京上访减少——中央有足够的能力来甄别较少的维权型上访——地方有压力去解决维权型上访的问题——维权型上访减少——只有真正有冤屈的人才会上京上访。

 

 

 

 

 

[①] 贺雪峰：《国家与农民关系的三层分析——以农民上访为问题意识之来源》，工作论文2010年。

[②] 田先红：《息访之道——农村信访治理与国家基础权力，1995—2009》，华中科技大学博士论文2010年。

[③] 申端锋：《治权与维权：和平乡农民上访与乡村治理》，华中科技大学博士论文2009年。

[④] 根据华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员田先红在湖北省调查的一个乡镇的上访统计制作而成，参见田先红：《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，《开放时代》2010年第6期。

[⑤] 可参见于建嵘：《土地问题已成为农民维权抗争的焦点——关于当前我国农村社会形势的一项专题调研》，《调研世界》2005年第3期。

[⑥] 参见杨华：《治权与治责：理解税费改革后乡村治理困境的一个框架》，待刊稿2010年；申端锋：《治权与维权：和平乡农民上访与乡村治理》，华中科技大学博士论文2009年；田先红：《息访之道——农村信访治理与国家基础权力，1995-2009》，华中科技大学博士论文2010年。

[⑦] 关于上访的“平衡机制”的精彩讨论，参见贺雪峰：《国家与农民关系的三层分析——以农民上访为问题意识之来源》，未刊稿2010年。

[⑧] 国家本想通过剥离乡村组织的治理责任，而交给国家直接控制的职能部门，但是条状结构的职能部门因其专业性、职业化、科层化的工作方式无法适应乡村社会的性质，尽管能够做些具体的、事务性的工作和服务，但无法承担治理乡村社会的重任，乡村社会在没有乡村组织治理的情况下而快速衰败。参见杨华：《重塑乡村组织的治理责任》，《华南农业大学学报（社会科学版）》2011年第2期。

[⑨] 贺雪峰：《国家与农民关系的三层分析——以农民上访为问题意识之来源》，未刊稿2010年。

 

在海里工作过的一个朋友这样对我感叹：80年代，盼望每天能多收到几封农民的上访信件，到北京上访的农民就更是鲜见了。虽偶尔有农民来北京上访，但问题转交给地方后，很快就解决了，基本上没有重复上访一说；进入90年代后，农民上访信件像雪片一样飞向北京，进京上访的农民更是一年比一年多，重复上访的“钉子户”和“专业户”令接访人员头痛不已。我80年代初期就在乡下工作，到2000年离开乡镇，十几年的感受和海里朋友是一样的。80年代，到乡镇政府来上访的农民几乎没有，有要求“平反”的，但只是请乡镇政府开个身份证明；进入90年代后，乡镇政府几乎天天都有喊冤叫屈的农民。越级上访者也越来越多，几乎每天都有从上级批转下来的信访件，每月都有上级党政机关命令乡镇政府派干部进城接上访者回乡的事情发生。

90年代农民上访多了起来，一般都会认为是农民负担过重和征地所引起的。这没错，但不准确、不深刻、不全面。负担重不一定引起上访，80年代如果将“剪刀差”算进农民负担，其负担比90年代轻不了多少；再说，90年代的负担未必比人民公社负担重，公社时期鲜见进城上访的农民。80年代乡镇企业、社队企业飞速发展，“征地”自然比90年代不会少，但却鲜见农民为“征地”上访的。实际上，每个时期都会有每个时期的矛盾，矛盾出现了，谁解决、谁有权和能力解决，恐怕是问题的关键。

我以为，90年代农民上访急剧增加，与两个制度改变有密切关系。一个是土地农民集体所有权虚置，导致村级治权丧失存在基础，基层组织不仅丧失了化解矛盾的功能，还成为了矛盾的制造者；另一个是县以下的治理体制“以块为主”转向“以条为主”，条块分割，乡镇治权被部门权利碎片化了。不仅如此，乡镇政府为了固权“自利”，也成为了麻烦制造者。

先说土地农民集体所有权与村级治权。很多人都很赞成村民自治制度，但同时反对土地村民集体所有制度。其实，这两个制度是一个硬币的两面。80年代为什么会出现村民自治制度，因为80年代 “交足国家的、留足集体的、剩下才是自己的”的分配制度，保障了村级治权的经济基础，更重要的是村办企业和乡镇企业蓬勃发展，村里比乡里有钱，乡里比县里有钱。这就有了县和乡镇、乡镇和村“分灶吃饭，递增上缴”的财政“包干”制度及其分权治理制度。村民自治制度就是这样起源的。不难发现，村民自治制度的存在基础，是村民组织（集体）分享土地农用地租和非农用地租——土地村民集体所有制。1987年前后，发生了一个根本性的变化，国土局成立了，《土地法》出台了，村民集体作为土地所有者分享土地非农用地租的权利被剥夺了。村级组织的收入下降了，政府下达的农民负担却在逐年增长，国家承担的教育、基础设施建设等义务逐步下放，各种达标活动都以“人民事业人民办，办好事业人民”堂而皇之登场，导致村级“债务如珠峰”。全国数十万村级组织，背负数千亿巨额债务，被迫黑良心从农民身上打主意，村级组织成为了麻烦制造者。这就是90年代以来的上访潮。

农民最初当然是到乡镇上访，但乡镇政府和村级组织其实是同样的遭遇。88年后，乡镇政府不能随便拿地发展乡镇企业了，但同时期国家转向外向发展战略，却给沿海地区诸多优惠政策，再加上90年代中西部农民购买力快速下降，导致了中西部地区乡镇企业处于不平等竞争环境之中，出现生存危机。这使中西部地区乡镇财政收入大幅下降，但财政“包干上缴”却没有丝毫改变，不仅如此，县级政府还将大量的事权压给乡镇，使乡镇财政雪上加霜，数万乡镇政府也出现了数千亿债务。这样的情况下，乡镇政府“被迫”使用“合法加害权”，向农民转嫁包袱。乡镇不仅不能解决村级组织制造的麻烦，自己也制造麻烦，农民自然只有进城上访了。另一方面，加入90年代，国家部门法越来越多，中央集权越来越强，80年代以块块为主的治理体制发生改变，乡镇政权被部门肢解成了碎片。

例如，农民做房子，要去县土地局和规划部门办手续，还得花一笔不小的钱，农民一般会偷偷做房子，如果一旦被发现或遭举报，农民就会被抓到县土地局或规划部门处罚。处罚过重或不公，如果要上访，当然不会找乡镇政府，至少要找县以上政府。如果被罚农民与“举报”农民发生冲突，事闹大了，要找法院，没钱进法院，就只有上访；如果农民之间发生的是小矛盾，就得找乡镇派出所，派出所会认为自己不是给土地局和规划部门擦屁股的，这样小事也会拖成大事。做房子这事在80年代，根本就不是个事，年轻人结婚分家了，村集体就会分宅基地和自留地，宅基地和自留地大，就多出钱（和农田承包费差不多），宅基地和自留地小，就少出钱，农民一般都不会多占宅基地和自留地。如果有不公平之事发生，顶多到乡镇政府上访。在农民做房子的事情上，乡政府依据规划管理就是了，农民照规划做房子就没事了。现在村民做房子违反了规划，不关乡政府的事了，要县土地和规划部门处理，县城和村民这么远，怎么管得过来，只有事后罚款了事，规划最终就等于罚款了。至于多占了宅基地和自留地，现在村集体也无权收取超占费了，农民只需一次性交给土地和规划部门罚款就了了，所以，多占宅基地和自留地成为普遍现象，不公平导致越来越多的矛盾和上访。

说到这儿，该做结论了：

结论一，农民上访与农村治权相关。一方面，当村级治权的经济基础丧失，村级治权就会丧失，农民就会大量上访；另一方面，当农村治权是以块块为主的，农村很多矛盾就消化在基层了。当农村治权是条条为主的，农村很多矛盾就只有上移了，这样不仅解决矛盾的成本成倍增加，更重要的是官僚主义会制造出更多的矛盾，上访会成倍增加。

结论二，80年代的农村治权的经济基础是土地农用和非农用收益，现在，绝大多数乡镇政府和村级组织都无权分享土地农用和非农用收益了，因此，乡村治权的经济基础已经消失。经济基础决定上层建筑，一定的产权（财权）支撑一定的治权，一定的治权保护一定的产权（财权）。要想乡村两极获得有效治权，就必须巩固其治权的经济基础。巩固乡村治权的经济基础有两个途径，一是依据《宪法》落实土地农民集体所有权，让土地所有者分享地租，国家征收农民集体的土地所有权，只补偿农户30年承包使用权的征地制度就得废除；另一是国家财政保障乡村足额的与事权相匹配的财权，乡村两级大概需要5000亿元/年，中央财政要预算这笔开支。

结论三：如果结论二不被采纳，农民上访将会出现第三个高峰。第一个高峰是因为农民负担重，第二个高峰是因为征地制度太不合理，第三个高峰将因为农村社会没有了有效的合法治权（理）而滋生出了非法治权（理）。

如果真的出现了农民上访的第三个高峰，那将是一个新高峰。这是当局在建设和谐社会进程中要高度重视和坚决避免发生的。

 

一、信访潮与相关制度建设

新中国成立以来，有多次上访高潮，但中央采取相关措施以后，信访局势都得到了缓解，高潮得以回落。然而，进入1990年代以后，信访数量一直居高不下，形成了第五次信访高潮，且这次高潮至今尚未完全退去。这种状况使得信访制度改革日益成为全社会的关注焦点。

自1993年开始，全国信访总量持续增高。在农村，1990年代农民负担日趋沉重，农民对政策的满意程度下降，农村干群关系比较紧张，日渐对基层干部表现出不满情绪。在城市，经济体制开始了巨大变革，各类社会矛盾和利益冲突加剧，人们的不公平感日渐增长。因此，遇到问题时，城乡居民不断走上信访的道路，将信访视为优于司法的补救方式。

面对这种情况，在“精简机构”的大背景下，中央不断强调“信访工作只能加强，不能削弱”，在全国建立起了体系化的信访工作机构，着力于加强队伍建设。2000年2月，中共中央、国务院办公厅信访局升格为副部级单位，更名为国家信访局。同时，国家不断明确信访职能分配，着力于相关制度建设。1991年5月新修订的《中央各部门归口分工接待群众来访办法》，进一步明确了信访问题归口分工的责任，所有问题均按来访人反映问题的性质或所属系统，分别归口中央有关部门接谈处理。1995年颁布的《信访条例》更是明确写下了“分级负责、归口办理，谁主管、谁负责，及时、就地、依法解决问题与思想疏导教育相结合”这一原则。全国各地也陆续制定了信访方面的地方法规和工作办法、规定、细则等政策文件，出台了比较完整规范的省级信访法规30部，市级500余部、县级达2000多部，[①]很多乡镇也制定了政策文件。这标志着信访工作完成了向法制化方向的转变。

然而，上述制度建设并没有遏制住上访量的上升势头，上访越来越危及到社会稳定，其中最关键的是，1990年代中后期集体上访增速惊人。在农村，农民状告乡镇政府、村委会的集体信访越来越多；在城市，企业改制所导致职工大批下岗失业引发的集体信访此伏彼起；甚至出现了城乡串联、跨县串联的民办教师信访和转业军人信访事件。集体信访如果得不到恰当和及时的处理，很容易演化升级为群体性事件。在这种情形下，尽管中央不断要求地方政府慎重对待上访，加强信访工作，但收效甚微。从1993年到2005年，十二年间全国信访数量连续高涨，“信访洪峰”成了中国政治社会生活中的常态，且矛盾焦点不断向中央聚集。上访的增幅越来越呈现“倒金字塔”形。根据国家信访局的统计数字，2003年国家信访局受理信访量上升14%，省级只上升0.1%，地级上升0.3%，县级反而下降了2.4%。另外，中央和国家机关受理信访量上升4.6%，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。[②]

现状需要中央尽快作出反应。2005年5月1日，新《信访条例》正式施行，它对原有保护信访人权利的规定进行了细化，完善了国家机关的信访工作程序，强化了信访工作职责，体现了信访工作走向法治化。[③]最重要的是，实行多年的“分级负责，归口办理”信访工作原则，被修改为“属地管理、分级负责”。与此同时，地方政府及其工作部门的职责被强化，《信访条例》要求各级政府“应当畅通信访渠道；应当科学、民主决策，依法履行职责，从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷；应当建立各负其责、齐抓共管的信访工作格局，通过联席会议、建立排查调处机制、建立信访督查工作制度等方式，及时化解矛盾和纠纷”。具体来说，要求“建立信访信息系统、公开相关信息、领导接待日、领导下访、社会参与化解纠纷等行之有效的工作机制，方便信访人就地反映问题、查询信访事项的处理情况，有利于调动各方面力量化解矛盾”。

在这种背景下，“大接访”登上了历史的舞台，并被制度化、常规化。2005年5月，公安部率先部署在全国公安机关开展集中处理群众信访问题工作，全国3000多个县市区公安局长亲自接待上访群众，亲自协调解决信访问题。一些地方的法院、检察院也不断加入了“大接访”的行列。[④]2008年3月，湖北省则率先在全国开展县（市、区）委书记大接访活动，受到中央领导人的充分肯定和推介。2008年6月，中央发出通知在全国开展“县（市、区）委书记大接访”活动，要求“为北京奥运会成功举办创造良好和谐的社会环境”。这些“大接访”大多属于“一过性”活动，问题可能在接访后重新产生和出现。也许正是基于这种考虑，2009年4月，中央转发《关于领导干部定期接待群众来访的意见》，将市县两级党委书记（和主要干部）定期接待群众来访制度化，并对突出问题要实行领导包案，包掌握情况、包思想教育、包解决化解、包息诉息访的“四包”责任制。此外，中央还转发《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》等文件，将定期接待群众来访的主体拓宽到各级各部门领导干部，将组织中央和国家机关干部下访规范化，并强化矛盾纠纷化解的日常工作制度。

新《信访条例》及“大接访”等“配套措施”带来了整顿信访秩序的热潮，取得了一些效果。2005年全国信访秩序就有好转倾向，信访总量同比下降6.5%，是经过12年持续攀升后的第一次下降，“倒金字塔”式的增幅状况得到改变，集体访批次基本持平，人次下降14%，初信初访下降9.1%。[⑤]2006年全国信访总量、集体上访量、非正常上访量和群体性事件发生量实现“四个下降一个好转”，特别是信访总量继2005年首次下降后再次下降15.5%，全国信访形势明显好转。[⑥]到2009年，全国信访总量同比下降2.7%，连续5年保持了下降的态势。[⑦]

尽管如此，信访潮并未完全退去。在北京城南，聚集着大量的上访民众，附近的村庄成为名副其实的“上访村”。据报道，上访村的借住人口2005年10月还有2500人，这是当年最高数字。而在2002年和2003年，上访村人口曾经达到3000人。[⑧]2009年8月，中央政法委有关负责人说，虽然全国多数地方的涉法涉诉信访高发势头得到遏制，总体上呈现稳中有降的局面，但进京访、重复访仍然偏多。[⑨]为此中央决定向地方派遣巡查组来解决问题。而且，新《信访条例》实际上强化了地方政府的信访治理困境，之前不断涌向北京的信访案件被压到了地方，而问题未必能够被解决。以山东威海为例，市县两级的信访案件不断增长，2005年增长了12.85%，2006年继续增长了1.41%。[⑩]

总结来说，在高涨的信访潮面前，信访制度日趋法治化，强化上访人的权利和接访人的职责。这种制度建设的要点有二，一是强化地方政府在信访工作中的责任和主动性，二是强化地方政府主要领导人的责任和主动性。尤其是“畅通信访渠道”的“大接访”、“包案”等措施，其实质是让最方便解决问题的地方政府、最有权解决问题的政府官员直接面对信访问题，并要求他们解决问题。

 

二、分类治理思路的提出

（一）效度有限的基层治理技术

面对上访潮，仅仅建立相关信访工作制度远远不够。中央无法直接面对上访问题，因此需要敦促基层政府“将问题解决在基层”。首先当然是从行政上施加压力，主要体现在中央对地方政府、上级对下级政府的考评上，这主要通过目标责任管理来实现，它构成了压力型体制的主要运作手段。上级政府将上访治理指标、任务进行层层分解，将其分派给下级政府，在激励—绩效的压力下，下级政府可以更加尽职地进行上访治理。当前很多地方，市、县、乡、村四级中毗邻的两级都要签订信访工作目标管理责任书，其目标一般包括杜绝赴京上访、杜绝赴省集体上访、严格控制赴省个人访，等等。信访工作属于维护社会稳定的范畴，其考察标准是“一票否决”，只要维稳工作出现纰漏，基层政府就受到否定评价。然而，压力型考评体制并没有给基层政府提供有效的信访治理技术。实践中，基层政府有很多治理技术，却未必有效。具体有以下三类：

1．综合治理。综合治理最早出现在社会治安与犯罪预防领域，它主要是指在党委和政府的统一领导下，以政法机关为骨干，依靠人民群众和社会各方面的力量，分工合作，综合运用法律、政治、经济、行政、教育、文化等各种手段，惩罚犯罪，改造罪犯，预防犯罪，以达到维护社会治安的目的。随着信访工作的日益突出，这种方法已被广泛运用到信访治理中。信访的综合治理主要包括同级部门联动机制和领导干部包保责任制。前者要求各相关部门（包括信访、综治、司法、民政、人民调解、法庭、公安等）一起来应对社会不稳定因素，在党委的组织下，它们定期一起召开信访工作例会，通报信访情况，排查信访苗头，研究解决疑难信访案件等。后者要求特定干部包掌握情况、包解决困难、包教育转化、包稳控管理、包依法处理，它是政府内部明确责任、促进工作的重要机制。

2．灰色手段。灰色手段多是不明显违法而又具强制效果的方法，它在基层信访治理中有多种表现形式：（1）跟踪上访人，保证其在视线之内却不强制限制其人身自由，当他有上访动向时进行劝说，劝说无效时不惜给各种好处。有一年国庆节期间，我在湖北某镇调研，镇上的信访干部一直在与上访人周旋，陪他们喝茶、吃饭、打麻将、钓鱼等。（2）通过“讲感情”以促使上访人息访，力图以情感人，以情动人，这有时会导致“干部讲感情、农民讲政治”的怪异局面。（3）通过“找软肋”来给上访人施加压力，寻找上访人是否有根据法律和政策可能受到选择性惩罚的违法事由，然后以惩罚或加重惩罚为由要挟上访人息访，如未经审批砍伐林木、违反计划生育政策、宅基地面积超标等。找到上访人的“软肋”，常常可以逼迫上访人放弃继续上访。（4）设置陷阱引诱上访人违法，然后启动相关合法惩罚措施。我在河南某镇调研时发现这样一起个案：信访干部安排一个人向上访人无理找茬，在冲突打架后，让派出所将上访人拘留，从而达到阻止其上访的目的。

3．违法手段。违法手段，包括非法拘禁上访人、利用“黑社会”阻止上访人等。利用“黑社会”的对价可能是金钱，也可能是其它好处或机会。最近，沸沸扬扬的“安元鼎保安公司”事件就是利用“黑社会”进行上访治理的典型案例。[11]对于基层政府而言，利用“黑社会”对付上访人，不需要区分上访问题的性质，可以从治理上省去了很多“麻烦”。基层政府随意动用暴力，可能带来行为不合法、不正义问题；而“黑社会”不用讲理讲法，可以直接用暴力或暴力威胁去阻拦上访者。这样，基层政府借用黑社会的力量，可以降低信访治理成本，获得短期利益，不过，丧失的却是政治正义。

上述治理技术不是由中央提供的，而是基层政府在实践中摸索出来的，除了综合治理以外，都带有灰色甚至非法性质。非法手段的广泛运用，表明了基层政府利用合法手段解决问题的能力正在丧失，利用合法手段解决问题的空间也越来越小。在中央信访治理越来越法治化，制度建设越来越健全时，基层的治理技术却显得越来越诡异，原因在于中央未能提供有效的治理技术，基层也未能摸索出合法的治理技术。

（二）分类治理的实践意义

申端锋在乡村经验研究中发现，基层政府在信访治理中面临的难题是对上访案件进行分类，然后在此基础上给予有效治理。他提出的解决方案是，运用各种手段（村庄规范、村庄结构等）对治理对象（农民）做出区分，并强化治权以达到有效治理。[12]这种思路为上访治理开辟了一种可能的路径。目前上访问题难以解决，原因之一就是缺乏合法有效的分类治理体系。正如王启梁所说，“分类，是人类最基本的能力，如果没有分类的能力，人类将无法生存和采取行动。分类是我们采取行动时需要依靠的一个重要指针。”[13]没有好的分类体系，问题就会杂乱无章、一团乱麻。因此，建立良好的分类体系，是上访有效治理的前提和基础。

目前基层政府对上访的分类往往依据上访事项的法律性质进行的，各地大同小异。我们调研的安徽某县将上访案件分为：失地农民保障、涉军群体、非法集资、教育系统问题、拆迁补偿安置、土地承包问题、涉法上访、企业改革改制、民间纠纷、人事劳资、社会治安、信访老户、其它事项。这种分类最多只能将上访案件按部门归口。申端锋主张对治理对象（农民）进行分类，这种对人不对事的分类方式，潜在地带有惩罚特征，与法治时代显得有些格格不入；而且，即便对农民的分类有效，由于无法对市民进行同样的分类，这种分类模式也难以发挥全局性效用；而对农民和市民区别对待，难免带有歧视色彩，因此在当代很难具有实践性。

新中国成立后，根据当时的具体情况，毛泽东对上访、闹事进行了区分，“对于闹事，要分几种情况处理。一种是闹得对的，我们应当承认错误，并且改正。一种是闹得不对的，要驳回去。闹得有道理，是应当闹的；闹得无道理，是闹不出什么名堂的。再有一种是闹得有对有不对的，对的部分我们接受，不对的部分加以批评，不能步步后退，毫无原则，什么要求都答应。”[14]这段话蕴含着从实践出发的合理分类思想，将上访闹事区分为有理、无理和部分有理三种。当然，其背后还存在敌我矛盾和人民内部矛盾的区分，以及具体的分类治理方式。[15]虽然时代不同了，人民内部矛盾的内容有了很大不同，但这种分类模式在当下仍有启发意义。当前社会现状与建国初期有了很大的不同，这决定了我们很难直接照搬这种分类治理体系，但这种分类思想可以启发我们思考适合的治理技术。

尽管上访人越来越多地涌向北京，但由于距离所带来的信息不对称，以及中央并没有能力对上访案件进行质性把握，因而只能强调“将问题解决在基层”。然而，上访人涌向北京，本来缘于基层未能解决问题，他们希望借助中央给地方政府施压。中央只能坚持“稳定压倒一切”，并以此对地方政府进行考评，对上访实行“属地管理，分级负责”，要求地方政府将不稳定因素消灭在萌芽状态，将矛盾化解在基层，同时在意识形态话语上要求基层政府“克服官僚主义”。这种处境下，将问题和矛盾上交，意味着地方官员无能，他们的职位可能因此不保。这就出现了一个悖论，底层民众因为基层政府不了问题而上访，中央反过来坚持要求基层政府解决问题。基层政府因此只能使尽所有解数，通过合法和非法的治理技术将上访人困在基层，不让他们去北京，却少有办法彻底解决问题。

这种悖论的出现，说明信访渠道已经淤塞。信访制度的有效运行，是以中央政府、地方政府、底层民众三方之间形成一个有效的平衡为基础的。三方力量的平衡，使得上访维持在一个相对稳定的数量上，从而保持信访渠道的畅通。通过这一渠道，中央政府可以了解底层民众的诉求，解决他们的问题，约束地方政府的行为，使其依法有效行政。[16]但是，目前状况表明信访渠道已经很难起到这种作用，中央和地方政府都因过多的上访而疲于奔命。站在中央或地方政府的位置和立场上，也能理解甚至同情他们的作为。中央如果不要求将问题解决在基层，自身根本承受不了。地方政府用尽一切办法将上访人困在基层，缘于中央的要求，有其在压力型考评体制下的“苦衷”。

信访渠道淤塞的原因在于，面对成千上万的上访者束手无策。中央无法通过一套制度装置来对上访问题性质进行区分；基层政府虽然可能具备区分能力，但没有区分的动力，因为在中央的压力下，即使区分也不能区别对待。国家信访局长说，80%的上访是有理上访，无理取闹的只占小部分。从对基层政府构成压力而言，这种表达是有意义的；但作为对事实的描述，却没有多少意义。如果制度装置无法区分上访类型，或者即使可以区分，却没有办法区别对待，那么说多少上访是无理上访，这是没有意义的。这样，分类对于信访治理的意义就有所凸显。如果可以对上访案件进行有效分类，并可以按类别进行治理，淤塞的信访渠道就可能被疏通。

由于缺乏有效的制度装置和分类体系，人们倾向于将所有的上访都当作维权。上访因此自然地具有正当性。无论何种情况下，政府人员必须热情接待上访人，不能有“官僚主义”，必须尊重上访人的权利，必须抽象地符合法治原则。媒体不时有政府官员侵犯上访人权利的报道，它会激起社会和民众的强烈不满，相关官员会受到上级追责。各级政府也不能对上访人采取任何强制性措施，否则就会遭到媒体和社会的谴责，甚至会遭到一些国际人权组织的指责。如果这种强制性措施（如劳动教养）符合当前法律法规，那么法律法规本身也会受到质疑。而根据下节的分类，仅仅其中的有理上访才能称得上是维权；无理上访则建立在滥用权利的基础之上，其诉求根本没有合法依据；协商型上访的诉求在于争取有利的权利配置。权利配置问题未能达到共识，如何谈得上维权？

单一的认识框架，以及有效分类体系的缺乏，使得信访渠道淤塞，很多问题被遮蔽，反而不利于底层民众。毫无原则地强调权利，可能扩张了底层民众的上访需求，使得真正的维权行动无法受到重视。不能否认基层社会中有很多权利被侵害的现象存在。同样不可否认，无理上访在目前情势下被催生或扩张，消耗了大量的信访工作力量。有理上访因此被淹没在信访大潮之中。毫无原则地强调权利，导致信访渠道的淤塞，还使得底层民众的诉求表达难以得到重视，信访制度的功能难以真正发挥出来。基层政府无法对问题进行区分，而又必须解决问题，因此只有动用各种非法办法，从而丧失了政治正义性，更多的问题因此生发出来。缺乏有效的治理技术，毫无原则地强调维权，实际上无助于上访问题的真正解决。

 

三、上访的分类尝试

2003年，针对重复上访，胡锦涛曾批示：“问题仍得不到解决，究属何原因？是不符合政策规定，还是我们官僚主义？能否做点具体分析。”[17]本文的分类尝试可以看作是响应“具体分析”号召的努力。为了行文方便，这里主要讨论上访的分类，这种分类对来信访也大体适用。今天，对上访的区分应当主要以是否符合法律规定为标准。根据诉求的合法性程度，上访可以分为三类：有理上访、无理上访、协商型上访。上访人的诉求部分有理、部分无理的，从大方向上讲，也属于有理上访。

（一）有理上访

有理上访是当事人合法权益受到侵犯的上访。这种类型的上访中，当事人的目的是维权。应该说，有理上访在信访潮中占有很大的比例。在当前社会转型时期，公民的权益常常遭遇到无端侵害，甚至赤裸裸的剥夺，这样的案例在现实中非常普遍。在社会各个领域，人们权益都可能遭到侵犯，并导致上访。当人们权益受到侵犯后，因得不到执法、司法机关的纠正，也可能导致上访，且容易将矛头指向政府或司法机关。

有理上访就是学者和媒体通常所讲的维权型上访。当然，如果探究上访人的心理，很难简单说他们的行为动机就一定是维权。对于中国人而言，“维权”是来自西方文化的概念，难以完全涵盖上访人的动机，尽管它已经被中国社会广为接受。更为本土性的概念也许是“申冤”。有理上访，往往既有“维权”的成分，也有“申冤”的成分。“维权”和“申冤”是源自中西不同文化的两种概念，代表了不同的意义世界，两者的逻辑有所不同。[18]申冤意味着遇到了不公，权利受到侵害是一种不公，但并非所有的不公都是权利受到了侵害，因为有些不公仅仅源自心理感受。人们因各种纷争要求政府介入主持公道，却可能并非主张权利。当事人所说的“维权”，有时不过是借用“侵权—维权”话语而已。

（二）无理上访

无理上访是上访诉求明显不合法、不合理的上访。从实践看来，至少可以有以下几种：

1．谋利型上访。这种类型的上访中，当事人借上访谋取利益，他们的上访往往很难说合法，也很难说合理，但他们能够抓住基层政府的弱点并借此谋利。上访人起先往往是由于自己的合法权益遭到侵害而上访，在上访与政府互动的过程中逐渐掌握了基层政府的弱点，知道基层政府的软肋之所在。只要上访人善于缠、闹，或者威胁去上访，常常就能得到利益。他们知道缠、闹只要不违法，踩线不越线，政府官员根本没有办法。他们知道政府官员怕上访，尤其是进京上访，因此只要威胁说去上访，政府官员常常愿意“花钱买平安”。在湖南邵阳调研时，我曾遇见这样一例上访：某领导人视察时曾与一个农民合影，此后这个农民拿着合影到处上访赤裸裸地要求好处，并威胁说县乡政府如果拒绝，他就要去北京上访。此后只要一到重要时刻，县乡政府都必须给他准备一份“礼物”。当个别人通过上访和威胁上访能够获取利益时，便会产生示范效应，其他人也出来效仿。在个别调查点，由于谋利型上访太多，近来甚至有形成“上访产业”的态势。[19]

谋利型上访的产生和存在有两个方面的原因。一是上访人发现，“会哭的孩子有奶吃”。基层政府在处理信访问题时会“制度性拖延”，并以此来衡量信访问题的严重程度，当上访人发现这个“秘密”后就会在制度空间内施展策略，让自己的问题得到重视并获得解决，[20]甚至获得额外好处。二是压力型体制下，政府对稳定问题的高度重视，“稳定”是“一票否决”的。在这种压力下，基层政府往往不得不“委曲求全”，以经济利益换取稳定。因为一旦上访人真的去了北京，官员的政治前途就可能不保，甚至去北京“接访”的支出也远远高于“花钱买稳定”的成本。

2．精神病人上访。这种类型的上访中，上访人是精神病人，这是一种非常特殊的上访。建国初期，就有精神病人上访。1955年长期滞留北京的无理取闹和患精神病的来访人占到京访总数的3.7%，1956年至1957年则上升为8%。[21]这种统计将精神病人与“无理上访”放在一起，大约因为精神病人与其他无理上访者一样，其“无理”是显而易见的。目前的统计资料没有专门对精神病人上访的统计。但可以肯定精神病人的上访普遍存在。我在河南内黄县调研时，曾遇到过精神病人上访。申端锋曾对河南某乡的精神病人上访作了详细的考察，2004—2008年，全乡有8名精神病人上访，且有3人赴京上访。[22]侯猛在最高法院信访办调研时也曾遇见精神病人上访。[23]精神病人上访已经成为了基层信访治理中的难题。如果赋予基层政府送治精神病人的权力，很可能被非法用来进行信访治理，将那些难以对付的上访人强制送到精神病院去，从而侵犯人权。实践中确实有这种情况发生。[24]

3．偏执型上访。这种类型的上访中，当事人不是法定权利受到了侵犯，没有通过要挟政府来谋利的主观动机，其上访诉求也不具有后文所说的协商性质，却偏执地要求政府满足其诉求。而在法律和政策框架内，根本没有能力或不应该满足其诉求。这些上访人中，相当一部分人最初的上访诉求得到了解决或部分解决，后来在重复上访中不断有不合理的要求；也有一部分人的上访诉求从一开始就不合理。一些上访诉求涉及到市场经济的风险、诉讼风险甚至日常生活风险，这些风险本该当事人自己承担，政府本来就无能为力。我在多个地方调研都曾听说，有村民因妻子与人私奔，而向信访办寻求帮助。有的人做生意亏本了，或者在外受骗上当，也去找信访办；甚至有人家里电线断了，也去找信访办。信访办当然没有办法也不应该解决这些问题。一些上访人也许是真的走投无路，但无论如何，强求信访办解决这些问题，只能说是偏执的表现。

（三）协商型上访

协商型上访是合法性比较模糊的上访，上访人没有明确的合法权益受到侵犯，却认为相关法律和政策不合理，因此上访“协商”，这种上访有改变法律和政策的潜在可能性。协商型上访的诉求非常多样，这正体现了转型期中国信访问题的复杂性。从实践看来，协商型上访至少可能有以下几种诉求：

1．意识形态诉求。这种类型的上访，其动力不是法定权利，也不是法律和政策，而是抽象的意识形态。它并不是法治意识形态，而是“为人民服务”的社会主义意识形态。据此，上访人有困难就求助于政府。这种上访既不是权利被侵犯而维权的有理上访，也不是利用政府弱点进行谋利的无理上访。上访人的心理状态不是维权和抗争，而是向国家和政府“求援”，他们认为政府有责任伸出援助之手。他们的求援行动有着道义性和正当性，基层政府也认为求援行动“天经地义”，并不否认这种正当性。农民和政府都不会考虑所谓的“合法性困境”[25]。新中国建立以来，共产党在基层最得人心的口号就是“为人民服务”，这既是党和政府的许诺，也是其对自身的定位，人民也据此来看待与国家的关系。在相关上访中，政府没有法定责任，却因“为人民服务”的社会主义意识形态而必须承担责任，这给农民提供了一个协商的空间。

意识形态诉求的协商型上访，在现实中非常普遍。在湖北荆门农村，每当抗旱形势紧迫，农民就会上访求助于政府；而政府和农民一样着急，不仅因为怕农民因干旱而来上访，也是怕出现严重干旱而自己“脱不了责任”，正因此，政府常常会积极抗旱。[26]在安徽长丰县，农民上访要求救济、低保或五保的非常多。应该说，这种诉求与照顾弱势群体的社会主义传统密切相关。新中国成立后，就确立了五保户制度和困难户救助制度，改革开放后又增加了低保制度，这些制度深受群众拥护。值得一提的是，要求低保或救济的上访人，也并非都是真正的贫困无助者，因为上访者常常会通过陈述来构建“苦难—救援”的情境。[27]因此，意识形态诉求的协商型上访有时需要谋利的无理上访加以区分。

2．政策诉求。这种类型的上访，诉求并不符合政策，上访人没有明确的合法依据，其动机是促动政策向有利于己的方向改变。上访人往往可以找到抽象法律依据（如宪法或法律的原则性规定），但缺乏具体的法律和政策依据。上访人虽然于法无据，但他们并没有利用基层政府的弱点进行谋利的动机。他们有通过上访改变政策的愿望，事实上也存在这种可能性。中国正处在社会大转型时期，政治、经济和社会改革处于摸索阶段，法律和政策需要逐渐完善并合理化。不同社会阶层、利益群体的不断沟通、交涉，是促进法律和政策完善的必由之路和有效手段。这种背景下，上访可以被理解为弱势群体与国家、社会进行沟通、交涉的工具，也应当成为表达其利益诉求的有效手段。正因此，应当给政策诉求的协商型上访留下一定的空间。

政策诉求的协商型上访，在现实中非常普遍。目前土地征收及房屋拆迁补偿、企业改制、转业军人安置、民办教师安置等诸多领域，相关政策都还谈不上非常完善，各地政策也可能有所差异，这给特定利益群体的政策诉求和协商留下了空间。在江西安远调研时，村里有个早年被辞退的民办教师，后来听说邻县对民办教师有特殊补助政策，他顿感不公，因此而上访，甚至串联全县的辞退民办教师联合起来。这可能推动该县辞退民办教师的补助政策的改变和完善。城郊农民想通过上访获得更高的征地拆迁补偿，这可以理解；下岗工人试图通过上访来争取对己有利的安置补偿政策，也无可厚非。当前我国法律和政策尚难说完全契合社会现实，因此它们只是衡量上访合法性的主要依据，而非绝对依据。

3．地方性规范诉求。这种类型的上访，其诉求没有明确的合法依据，甚至与法律相抵触，但受地方性规范支持。中国是一个后发现代化国家，法律肩负着改造社会的历史重任。中国式法治的显著特征是，由国家先行立法，然后通过政权体系将法律贯彻下去，让其成为全社会接受的规范。这个过程中，法律与地方性规范会有种种冲突，立法在基层社会未必合理，未必能被广大民众所接受。不接受法律制度安排的人，就可能上访，根据地方性规范来叙说其利益诉求。法律应当建立在恰当的民众认同和社会基础之上，因此常常需要根据地方性规范作出调适。这种上访因此可能促进法律的完善。正因此，尽管地方性规范诉求的协商型上访缺乏符合法律的依据，却不应当简单归结为无理上访。这种上访在土地纠纷中颇为常见。在一些地方农村，当国家立法规定土地承包关系“三十年不变”以后，农民纷纷上访，要求县乡政府按照人口变化进行土地调整，其根据就是以生存伦理和公平观念为基础的地方性规范。[28]这种诉求显然与《农村土地承包法》相违背，但一些县乡政府迫于上访农民的压力而调整土地，甚至有县政府专门为此颁发文件。

4．情感诉求。这种类型的上访，其动力主要是情感因素，如“气”、“面子”等。当事人由于受了很大的“气”[29]，心理不平衡，因此要通过上访找到平衡感。《秋菊打官司》中，秋菊憋足了一股劲不断上访、诉讼，其中一个重要原因就在于她感觉受了“气”，且在与村长的互动中“气”越来越大。[30]在应星看来，“气”在当代乡村集体行动中起到了独特的作用，对集体上访有较大解释力。[31]这种类型的上访中，情感诉求是支配上访人坚持上访的主要原因，但并不排斥还存在其它原因。由于存在情感诉求，上访人会想方设法找各种理由去上访，旧的问题解决了，也可能找出新的问题。情感诉求不解决，息访就很困难。当然，其它类型的上访中也可能有情感诉求，但它不占最主要位置。

情感诉求的协商型上访在现实中并不少见。北方村庄的派性政治中，“在野”的一派就可能找“在台上”一派的任何弱点而不断上访告状，包括选举、财务中的问题，甚至只是一点点瑕疵。比如，在外打工的村民，选举时村干部没有给他留选票，这件事情就可能被他所属的派系用来作为选举权被剥夺的上访依据。[32]上访的背后是不同派系的互相不服气。在一起个案中，一个村民因为在日常生活中受了村支书的“气”，因此找各种理由上访，他动员的集体上访，基础也是村庄分化导致的村民不平衡感。[33]很多上访人所争议的标的毫不足道，尤其是与上访所不断投入的财产以及旷日持久的时间相比，是情感诉求促使他们风餐露宿地坚持在上访的道路上。最极端的一个例子是，1970年代一位农民因生产队少分给他1.5公斤绿豆而前后上访三年，一直去了北京。[34]

 

四、分类原则与治理方法

面对成千上万的上访人，在信息有限的情况下，信访机关如何进行具体分类，这需要很高的技术，且很难在短时间内保证分类完全正确。因此，信访机关应当建立一种信访分类的动态机制。信访机关对上访案件的初步分类，仅仅是一种工作分类，并非上访案件的最终定性。信访机关最初接待上访人时，一般只可能根据上访人的书面陈述、口头陈述及其提供的有限材料进行判断，其信息来源于单方当事人，据此作出的初步分类不可能有很高的准确性。随着对案件的调查逐渐深入，信访机关可以对之前的案件性质定位进行调整。在着手处理案件之前，信访机关需要对案件性质进行大体上的判断，以决定初步处理时对案件适用不同的方法。

上访案件的最初分类，应当遵循一条原则——有理推定原则，即起初要将所有的案件预设为有理上访。这决定了信访机关在接待上访人时，必须态度热情端正，“克服官僚主义”，必须尊重当事人的信访权利。遵循有理推定原则，意味着信访机关对无理上访的认定要非常谨慎。如果信访机关将有理上访或协商型上访认定为无理上访，不但解决不了上访问题，还会降低民众对分类治理的认可度。通常来说，上访人提供的信息对自己有利，如果这些信息确实表明上访人的诉求缺乏合理合法依据，才可以将这种上访归结为无理上访。相对于有理上访和无理上访，大多数协商型上访更好被区分出来。协商型上访缺乏具体的法律和政策依据，但它往往诉求于社会主义意识形态、政策或地方性规范等，这些较容易从上访人的陈述中发现。而且，这些诉求往往出现在较为特定的事项中，在特定时间段内多发，如农民请求政府抗旱的上访、工人不满企业改制的上访、教师不满待遇的上访、转业军人要求待遇的上访等。当然，情感诉求的协商型上访属于例外，因为情感诉求一般不会被上访人明确地表达出来。

对上访作出初步分类后，上访案件就可以进入治理环节。分类之后如果没有良好有效的治理，分类的意义就会丧失。分类之后的治理，需要对不同类型的上访，用区别的方法加以解决。

对于有理上访，应当坚决依法维护上访人的权利。如果地方政府站在公正立场上，比较好依法处理。当存在明显枉法侵权的情形时，由上级政府或媒体出面监督，问题解决起来并不难。即使暂时存在资本勾结黑社会等严重非法情形，最终也是可能得到纠正的。当然，不能否认，当前社会中也存在一些长期得不到纠正的案件甚至冤屈。信访机关在治理有理上访时，对于那些适合由司法机构处理的问题，可以引导上访人通过司法途径解决，如有必要最好能为上访人提供法律援助。对于那些不适合由司法机构处理的问题，信访机构也应当做好协调工作，促成并监督案件问题的最终解决。有理上访针对的常常是基层政府，因此由基层政府信访机构去解决问题，有很大的难度。这需要完善信访治理的相关配套制度，来对基层政府进行有效制约。

并非所有依法维权的有理上访，政府都能完全解决。在土地问题上，依据法律要求土地权利的上访者可能在村庄社会中遭到排斥，因为上访者违反了村庄地方性规范。例如，出嫁妇女的土地权益与村庄习惯和实践可能发生冲突，因此无法在现实中得以落实。即使出嫁妇女上访，问题最终的解决还得回到村庄中来，如果大多数村民就是不按照国家法律办，政府也很难办。因此，有些问题即使政府想解决，也未必能在基层社会中落实。对这类极个别很难依法解决的有理上访，信访机关应当批转并监督有关机构尽量做好调解工作，并将问题向立法机关、上级政府反映，以便法律和政策的完善。

对于无理上访，需要通过加强基层治权建设来加以解决，从而使基层政府有足够的能力应对。[35]人民内部矛盾主要适用说服教育的方法处理，但并不排斥强制性的处罚。无论是说服教育还是强制处罚，都应当建立在社会主义法治的基础上。可以以公共秩序为基础赋予基层政府治权，构筑相关强制处罚措施，对于坚持无理上访而破坏了公共秩序者，可以处以警告、罚款、行政拘留、劳动教养等。法治国家需要良好的社会公共秩序，不能容忍破坏。对于上访过程中的轻微违法破坏行为，说服无效的，应当采取必要的行政处罚，这也是为了达到积极教育和劝诫的目的。对于上访中的精神病人，可以在经过医疗机构严格认定的基础上，决定送精神病院治疗。为了防止强制措施被基层政府滥用，应当在法治框架下对基层政府施加必要的监督和约束。当事人对处罚或决定不服的，有权向法院起诉，法院拥有最终的裁决权。

在无理上访的治理中，政府是否能够合理运用强制措施，事关重大。运用得好，有利于解决上访问题，疏通信访渠道；运用得不好，会严重影响政府信誉，使信访治理工作进一步陷入被动局面。因此，强制措施的运用不但要严格依法，还应当遵循民主原则，取得民众的理解。上访问题非常复杂，并非权利话语所能简单概括。上访治理也需要向媒体和社会展现无理上访的荒诞性，及其对社会秩序的危害，这有助于民众全面理解上访潮，从而理解政府采取强制措施，加强治权建设。在起步阶段，每次采取强制措施，可以在特定的社区和农村范围内召开群众代表会议进行说明、普法、听证和讨论。这看起来会增加信访个案治理的工作负担，但从长远看，无疑有利于减少无理上访，降低信访治理的成本，有利于信访渠道的畅通。

对于协商型上访，需要通过完善协商机制和政策制定机制来加以解决。协商型上访的诉求，由于缺乏符合法律和政策的依据，很难简单地依法处理，但也不能粗暴地动用强制手段进行压制。上访人在意识形态、政策或地方性规范方面的诉求指向，具有一定的合理性。也许诉求暂时无法全部满足，但只要地方政府下功夫，是可以得到缓解或部分解决的。在宏观结构上，这类问题需要在发展中用发展的办法逐步加以解决；在微观个案中，基层政府应当有真诚的态度和务实的手段。协商型上访诉求涉及法律和政策的改变或变通适用，问题的解决需要在权利配置层面上讨论，各级政府信访工作会议应当在此层面上研究解决方案。对一段时间内突出的问题，可以召集有关部门一起研究完善政策；必要时召开有各方面人士参加的听证会，以民主的办法寻求解决之道。国务院及相关部委机构也可以就全国性的突出上访问题展开研讨，制定统一的政策。

情感诉求的协商型上访可能有些特殊，由于上访的动力主要来自于情感，相当不好解决，还有的可能解决旧的问题必然导致新的问题产生。由于争议背后有情感的驱动，法律和政策上的问题解决了，情感问题没有解决，当事人可能寻找新的上访理由。有时一方当事人因情感诉求满足而息访，另一方当事人又出现了情感诉求而开始上访。案件中双方当事人可能有多年的积怨，要完全平息冲突颇为不易。很多旷日持久的宅基地纠纷、涉法上访案件，背后都有延伸性事实，掺杂了当事人甚至亲朋好友的感情，信访机构很难厘清并让双方都满意地将问题解决。因此，解决这类纠纷主要还是得将工作做细致，消除当事人的情感对立。

分类治理要能有效运作，必须有一些辅助措施。缺乏这些措施，基层政府就缺乏动力运用分类技术和治理方法，分类治理的效果也难以得到稳定保障。

第一，逐步缩小“稳定”的范围。“压倒一切的是稳定”是邓小平1980年代末在非常特殊的国内外环境中提出的，后来维护社会稳定成为政府的一项重要工作。1990年代以后，随着改革的深入，各种社会矛盾日渐加剧，政府逐渐扩大了“稳定”的范围，对稳定提出了非常高的要求。在压力型体制下，“稳定压倒一切”给当前基层政府增加了很大压力，这不利于某些上访案件的真正解决和上访渠道的疏通。在不影响中国社会稳定大局的前提下，可以适当缩小“稳定”的范围，将上访逐渐从“稳定”事务中剥离。在分类治理初见成效，信访渠道不再淤塞时，可以先将特定类型的上访从“稳定”中剥离，然后稳步推开。这样，基层政府可以逐渐从笼罩性的压力下解放出来，对上访进行分类治理。

第二，建立信访治理分类考评机制。中央和上级政府建立了科学的分类考评机制，基层政府就不用再“唯稳定马首是瞻”，而是会根据上访案件的不同类别而寻找适合的治理方法，主观积极性得到了提高、创造活力可以被激活，一些不合理的考评枷锁可以被卸下。分类考评机制应当对有理上访、无理上访、协商型上访分开考评，定量与定性相结合。有理上访治理的考评指标应当主要围绕权利侵害和侵权救济，因为有理上访主要因为上访人权利受到侵害，侵权者常常是基层政府，上访治理的目标是侵权救济。无理上访治理的考评指标应当主要围绕依法行政，包括依法作为和依法不作为，因为无理上访治理的目标是依法让上访人息访。协商型上访治理的考评指标应当主要围绕协商措施和效果，包括协商制度创新和行政效果，因为协商型上访治理的目标主要是在协商中完善政策和法律，尽力解决上访问题。

第三，启动信访热点事项的政策研究机制。信访制度的原初功能就在于，让政府发现群众的要求和社会中存在的问题，让中央发现地方政府的问题。当分类治理体系初见成效，信访渠道畅通后，就可以让信访制度回复其原初功能。政策研究主要针对协商型上访，因为协商型上访牵涉到权利配置的问题，处于需要讨论的问题领域。如果政府能够从这个领域抓住社会问题，并加以全面研究，制定更加合理的政策，上访问题就可以得到更好的解决，信访制度就可以走上良性运作轨道。

 

五、结语

即使有好的分类治理体系，也不可能将所有的上访问题都解决。无理上访的诉求，当然无法满足；协商型上访的诉求，往往也只能得到部分满足；有理上访的诉求，也未必都能得到满足。无论是何种类型的上访，本身也具有复杂性。这些案件中，有的上访者诉求有一定合理性，某方面的权利受到侵害，但所占的“理”或权利并不绝对，争议对方的诉求也许同样有相当的合理性；有的是当事人在争议事件中投入了太多的成本和感情，不愿意轻易收手，因此无论政府和司法系统如何处理，总是有人不满而上访；有的则是法律和政策在现实中行不通，因此法定权利与地方性规范会发生严重冲突，问题的解决只能在两者中寻求平衡。如果说上访中“80%是有理上访”，那也只能说，80%的上访诉求有其合理性。因此，奢望一种制度来解决处于巨大转型期中国社会的各种问题，这是不切实际的。

然而，建成了有效的分类治理体系，就可以疏通当前几乎被淤塞的信访通道，这无疑有助于新时期人民内部矛盾的解决。客观地说，上访不仅仅是当事人维权的空间，甚至主要不是这样一个空间，更是一个不同社会群体（主要是弱势群体）争夺利益的空间。其中有合法权利的成分，但更多的则处在模糊地带。而当前社会巨大转型时期，各种利益群体都被释放出来。对于底层民众（尤其是弱势群体）而言，上访是不多的可能有效的争夺途径。正因此，应当让这个渠道和空间保持通畅，积极地在这个空间中解决底层民众所遇到的具体问题，完善其中涉及的各种政策。

在分类治理的过程中，对有理上访的处理，处于较为关键的地位，它不仅关涉当事人的受侵害权利的救济，更是关涉到分类治理的合法性问题。如果有理上访得不到较好的处理，甚至基层政府在处理过程中还侵犯有理上访人的合法权益，它就会在社会和公众心中丧失信誉。这样，基层政府动用强制力量处理无理上访就丧失了合法性，即使完全合理合法且必要，也很难获得社会和公众的认可。在分类治理的过程中，最能体现功效的应该是对协商型上访的处理。因为协商型上访集中反映了转型期中国社会的各种矛盾和利益分配问题，信访制度是这些问题的重要表达渠道和协商空间，它需要直面这些问题。如果能较好地解决这些问题，信访制度才算履行了其本来的功能，从而成为法律制度的重要补充，成为中国特色社会主义法治的重要组成部分。

 

作者：陈柏峰，中南财经政法大学法学院（武汉，430073）

 

* 本文是中央高校基本科研业务费专项资金项目（批准号：2011002）和教育部人文社会科学研究项目“和谐社会背景下健全农村信访治理机制研究”（批准号：10YJCZH142）的成果。

[①] 中国行政管理学会信访分会编著：《信访学概论》，第22页，中国方正出版社，2005年版。

[②] 参见于建嵘：《信访的制度性缺失及其政治后果》，《风凰周刊》，2004年第32期。

[③] 包蹇：《信访走向法治化——新的<信访条例>解析》，《人民日报》，2005年2月17日。

[④] 参见吴金鹏：《亲历“大接访”》，《法律与生活》，2006年第13期。

[⑤] 王学军：《以科学发展观为统领 努力开创信访工作新局面》，《人民信访》，2006年第3期。

[⑥] 王学军：《全力抓好<意见>的贯彻落实 以优异成绩迎接党的十七大召开》，《人民信访》2007年第3期。

[⑦] 国务院新闻办公室：《2009年中国人权事业的进展》， 2010年9月26日。

[⑧] 《上访潮难平，中央要求出台政策要兼顾各方利益》，2006年2月19日，http://www.stnn.cc/global/china/t20060219_143300.html，2010年12月8日。

[⑨] 裴智勇：《中央政法委就加强和改进涉法涉诉信访工作意见答记者问》，《人民日报》2009年08月19日。

[⑩] 张修成：《1978年以来中国信访工作研究——以山东威海为个案》，第115页，中共中央党校博士论文，2007年。

[11] 龙志、杨艺蓓：《安元鼎：北京截访“黑监狱”调查》，《南方都市报》，2010年9月24日。

[12] 申端锋：《乡村治权与分类治理》，《开放时代》，2010年第6期。

[13] 王启梁：《法律：一个安排秩序的分类体系》，朱晓阳、侯猛编：《法律与人类学：中国读本》，第191页，北京大学出版社，2008年版。

[14] 《毛泽东选集》第五卷，第354页，人民出版社，1977年版。

[15] 详细请参见陈柏峰、申端锋：《无理上访与基层治理》，《中国社会科学内部文稿》，2011年第1期。

[16] 贺雪峰：《国家与农民关系的三层分析》，《天津社会科学》，2010年第6期。

[17] 《国家信访局关于开展群众重复上访问题专项治理工作的通知》，国信发[2003]5号。

[18] 梁治平：《申冤与维权》，《二十一世纪》，2007年第6期。

[19] 田先红：《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，《开放时代》，2010年第6期。

[20] 应星：《大河移民上访的故事》，三联书店2001年版；陈柏峰：《缠讼、信访与新中国法律传统》，《中外法学》，2004年第2期。

[21] 刁杰成：《人民信访史略》，第73页，北京经济学院出版社，1996年版。

[22] 申端锋：《治权与维权：和平乡农民上访与乡村治理》，第241-283页，华中科技大学博士论文，2009年。

[23] 侯猛：《生命的尊严：涉诉访民的心态与表达》，《中外法学》2011年第1期。

[24] 张涛：《内蒙古一民警因上访被强送精神病院》，2009年12月22日，http://news.163.com/09/1222/08/5R4FFFNV00011229.html，2010年12月8日。

[25] 应星：《草根动员与农民群体利益的表达机制》，《社会学研究》2007年第2期，第2页。

[26] 焦长权：《政权悬浮与市场困局：一种农民上访行为的解释框架》，《开放时代》2010年第6期。

[27] 狄金华：《被困的治理》，第193-202页，华中科技大学博士论文，2011年。

[28] 陈柏峰：《地方性共识与农地承包的法律实践》，《中外法学》，2008年第2期。

[29] “气”是人们在生活中，未能达到期待的常识性正义衡平感觉时，针对相关人和事所生发的一种激烈情感。陈柏峰：“‘气’与村庄生活的互动”，《开放时代》，2007年第6期。

[30] 陈柏峰：《秋菊的气与村长的面子》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》，2010年第3期。

[31] 应星：《气与中国社会的集体行动》，《开放时代》，2007年第6期。

[32] 陈柏峰：《北方村庄的派性政治与日常生活》，《开发研究》，2008年第1期。

[33] 陈锋、袁松：《富人治村下的农民上访：维权还是出气？》，《战略与管理》，2010年第3、4期合刊。

[34] 刁杰成：《人民信访史略》，第7页，北京经济学院出版社，1996年版。

[35] 陈柏峰、申端锋：《无理上访与基层治理》，《中国社会科学内部文稿》，2011年第1期。

 

 

 

 

一、问题与进路

1990年代以来，中国的上访潮一直居高不下，上访量不断攀升。对此的主流解释是维权视角，它认为上访问题的症结是基层政府侵害了公民权利，上访则是一种维权形式。[1]这种视角在学术上都接受了国家与社会的理论框架，认为上访问题背后的症结，一是基层政府侵害了公民权利，二是农民的权利意识不断增长，现代权利观念深入人心。因此，农民上访是维护自身权利的一种形式，农民维权的矛头直接指向了基层政府，维权行动受到了基层政府的种种制约。

维权视角可以从一方面理解上访潮的高涨，但未能深入讨论底层民众与基层政府互动，因此很容易在脱离中国政治和社会考量的模仿西方法治道路上“一厢情愿”地思考，难以真正理解当前的上访潮，难以把握上访治理的制度出路。而且，这种视角基础上的权利话语，在经过媒体不断简单复制而占据社会主流地位后，就将上访问题结构化、客观化、本质化了，使得人们一想到上访，就与客观的权利受到侵犯自动地建立了联系，从而在给定的“侵权—维权”的空间中思考上访问题，这既不符合上访潮的复杂现实，也不利于政府和社会对上访问题进行区分和有效治理。因此，我们需要深入了解基层法治的运作，暂时悬置价值目标，关注法律制度在基层社会的实践过程和后果，考察基层政府与底层民众的互动，展示基层法治实践的复杂性。

上访潮以及对它的治理，深陷在中国的法治转型之中，属于中国政治转型的一部分，因此对它的分析应当具有“政治意识”和“历史意识”。[2]中国是一个有着五千年文明的社会主义国家，正在向市场经济国家转型。在这个巨大的转型中，社会利益在短时间内以较为激烈的方式被重新分配，人们的观念也随之发生着剧烈变迁，各种不同的人群基于诸多不同的原因而上访。基层政府面对的重要挑战之一，在于遏制其中的无理上访。基层法治实践中，由于无法有效遏制无理上访，无理上访有扩大化趋势，并出现了“谋利型上访”。基层政府颇为尴尬，在权利话语和上级政府的压力下，只能游走于法律的边缘。因此，研究需要面对基层政府的尴尬和困境。最近几年，我们一直行走在中国基层，在县乡村开展各种调研，一直关注上访问题及其治理。本文将在调研掌握的资料和形成的问题意识的基础上，系统地讨论这一问题，并从相关历史经验中寻求走出困境的对策。

“治理”意味着权力对社会的作用。对权力的理解存在不同的理论传统，如韦伯关注权力的“拥有”，重视作为权力中心的国家机构，关注权力拥有者的合法性来源；福柯则反对权力中心化的模式，认为权力是生产性的实践，是非中心化、无主体、多元的弥散性关系存在。吉登斯则综合了韦伯和福柯的权力观，既关注到了权力的能动性，也关注到了权力的支配性。受其启发，本文将基层政府的上访治理（权力运作）与其可以调动的“资源”及相关话语联系起来，这或许可以开辟出“治理—资源”的研究进路。

吉登斯将权力同资源联系起来，认为权力的生产离不开资源的集中，“资源是权力得以实施的媒介，是社会再生产通过具体行为得以实现的常规要素。”[3]它可以分为两类：权威性资源和配置性资源。前者源于对人类行动者活动的协调，后者则出自对物质产品或物质世界各个方面的控制。权力是所有行动的普遍特征，“行动本质上包括运用‘方法’以获得结果，这种结果是通过行动者直接介入事件过程所带来的”，而“权力代表了能动者调动资源建构那些‘方法’的能力”。[4]不过，资源能否用来达到个人的权力目的，却要依赖于个人是否能从他人那里获得必要的遵从。遵从并不完全取决于权力的直接作用。

在吉登斯看来，凡是人类的互动，都包括意义的沟通、权力的运作以及规范的制裁模式。能动者在互动的生产或再生产过程中，纳入了与社会体系相符应的结构要素，包括示意（意义）、支配（权力）与合法性（制裁）。这些结构要素提供了一种可用下表述形式对制度进行分类的方式，可表述如下：[5]

表意——支配——合法性      象征秩序/话语模式

支配——示意——合法性      政治、经济制度

合法性——支配——示意      法律/制裁模式

在这个分类体系中，特定的象征秩序/话语模式可以通过表意来获取支配能力，而特定的政治、经济制度通过聚集资源来实现支配，法律/制裁模式则是对象征秩序及政治、经济制度的法律化。在国家治理活动中，政治、经济制度是权力运作的基础，是治权的基础；而象征秩序/话语模式是权力运作的意识形态合法性基础，是话语权的基础。治权是治理主体凝聚、配置资源进行社会治理的权力，话语权是通过语言表述产生的象征性权力，进而维系象征秩序。现代国家的治理尤其依赖象征秩序/话语模式，它们将表意过程与局部利益合法化联系在一起，是某些支配关系中的不对等。[6]话语权常常构成治权的基础。本文将从治权及其背后的话语权来理解基层上访治理的困境。研究表明，基层政府日益缺乏治权，缺乏足够的资源遏制无理上访，其原因在于政府日益丧失话语权，越来越受制于权利话语。

必须指出，本文无意于解释或解决所有的上访问题。实际上，上访问题太复杂，需要分类研究并寻求分类治理方法。从上访诉求是否合理来看，至少存在三种类型的上访：有理上访、无理上访、合理性模糊的上访。一个守法的基层政府困于应对的，不是有理上访，而是无理上访和合理性模糊的上访。本文试图透过无理上访来把握基层治理的困境和出路。

 

二、基层政府对无理上访的治理

维权的视角通常会认为，上访人权利受到了侵犯，而基层政府要么是侵权人，要么放纵他人侵权，因此受侵害的权利无法受到救济。然而，事实并非总是如此。进入上访治理的场域，我们通常可以看到很多匪夷所思的无理上访。以荆门市桥镇的杨云发上访为例：[7]

现年57岁的杨云发无业，“靠上访谋生”。2004年他因患慢性肾功能衰竭而获得每月10元的低保。2005年村里考虑平衡其他困难户，就没再给他低保。杨云发因此踏上了上访之路，至今他几乎每个月都要去上访。他的上访诉求是要求低保、特困救助、大病救助和过年补贴；理由主要有两条，一是他的父母曾经赡养过烈士母亲，二是他家有多人患病。从2006年年底到2009年，杨云发共获得了3个农村低保（父母和自己）和2个城镇低保（儿子和儿媳），l另获补助资金1.7万元，其中大病补助就有7次。另外，他还在村级债务被国家锁定的情况下，通过上访讨回了1万多元。2009年4月，杨云发曾与政府签订协议，答应“永远不再上访”。但6月全国道德模范评比活动开展期间，他又上访要求被上报为道德模范。与我们谈及此事时，杨云发说：“（评道德模范）目的是要搞点钱用，没有其他意思。”他还说：“我没有事，反正不是去市里区里，就是到民政局去。”“只要给票子，我就喊共产党万岁。”“只要钱，不要面子。”杨云发一心谋利的行为大大影响了他在村里的声誉。他过去因家贫而受人同情，但如今一心要钱不要脸面的作风引起许多村民的反感。在村民代表会议评审低保名单时，他几次都没有获得通过。但他还是通过上访弄到了低保。在村民眼中，杨云发已经是一个上访专业户，他也因此被村庄边缘化。

杨云发的上访几乎与维权无关，他只是借上访来谋取利益，属于“谋利型上访”。这种上访的诉求很难说合法，也很难说合理，但上访人能够抓住基层政府的弱点并借此谋利。并非湖北荆门才有谋利型上访。在湖南邵阳调研时，我曾听说过这样一例上访：某领导人在视察该县时，临时改变计划，随意走进了一个农户家里，并与该农户合影，从此以后该农户拿着这张合影到处上访赤裸裸地要求好处，并威胁说县乡政府如果拒绝，他就要去北京上访。此后只要一到重要时刻，县乡政府都必须给他准备一份“礼物”。在河南安阳调查时，一名干部告诉我：有一次，几个上访户在一起吃完饭，打电话让当地的一名领导来结账，并威胁说，“如果不来，马上就去北京上访”。谋利型上访千奇百怪、超乎想象，底层民众的狡黠大大出人意料。列举这么多谋利型上访的例子，并非认定上访都以谋利为目的，更不是要完全颠覆维权话语的上访认知，而只是说，底层民众的上访诉求纷扰复杂，并非维权话语所能轻易概括。除了谋利型上访之外，精神病人的上访、没有合法或合理依据的偏执型上访也可以归入无理上访之列。[8]

面对上访人，基层政府一般会根据上访诉求是否有理，将上访区分为有理、无理和部分有理三种。从常理而言，有理上访要满足其诉求，部分有理的上访要满足有理部分的诉求，无理上访则不应该满足诉求而让其息访。由于距离所带来的信息成本过大，中央和上级政府很难区分有理上访和无理上访。基层政府倒是有条件和能力进行区分，但是却未必能够有效治理。一个依法的基层政府，应当可以满足有理上访的诉求，却难以让无理上访人放弃诉求。而上访人只要诉求得不到满足，常常就会继续上访。中央和上级政府难以承受蜂拥而至的上访人所带来的各种压力，因此只能坚持“稳定压倒一切”，对上访实行“属地管理，分级负责”，要求基层政府将不稳定因素消灭在萌芽状态，并以此作为政绩的考评因素。也就是说，在上访治理中，中央和上级政府要求基层政府做好息访工作，而不论有理上访还是无理上访。但是，无理上访的诉求谁都很难满足。

最近几年来，一些学人深入基层，对选定调研点的上访问题进行了长期观察和深入研究，均发现无理上访有不断增多的趋势。在湖北桥镇，2003年以来出现了以谋利为目的的“上访专业户”11人，他们至今每年“以上访为业”，2008年占上访总人数（125人）的9%，占上访总人次的29.5%，耗费了乡镇信访部门的大部分精力。[9]在河南新丰县，2008年农民的无理上访占信访总量的31%，而2001年这一数字只有4%，考虑到当地的信访总量在8年间增长了197%（从103件到306件），无理上访的数量增加颇为惊人（从4件到95件）。[10]在河南省和平乡，精神病人上访等无理上访也不断增长。[11]另外，在其他信访工作者的报告中，也可以看到无理上访的增长趋势。[12]

在这种情形下，上访治理能如何进行？对于基层政府来说，“保稳定”是必须做到的，要想尽一切办法做到，而且必须在合法、尊重权利的前提下做到。既然无理上访的诉求本身无法满足，就只有在问题的外围想办法，在合法之外的灰色地带想办法。这些办法有的成了明文制度，有的则“上不得台面”，“只做不说”。明文制度包括目标管理责任制、同级部门联动机制、领导干部包保责任制、敏感时期的重点人员稳控措施等。这些制度从文本上看并不违背法治，但其具体运作很难说符合法治精神。

实践中，对那些上访可能性很高的重点人员，需要派两名官员24小时“监控”，这种“监控”不能限制上访人的人身自由，却必须保证上访人在视线之内，一旦“失踪”，要立刻报告。很多干部被分派到火车站、汽车站等交通要地“巡视”，以劝返可能的外出上访户。所有干部的手机都必须24小时畅通，等待着去应对可能的突然任务，比如接待上访，去路口拦访，或外出截访、接访等。总之，所有的干部被动员起来了，他们不但需要展开工作，而且神经极度紧张，就像在打一场不知“敌人”会从什么地方出现的战争。一旦上访者出现，政府官员却并不敢把他们怎么样。他们只能前去讲政策、讲感情，并不敢采取强制措施。但是，对于无理上访来说，讲政策几乎没用，却消耗基层干部的大量时间。讲感情就是要求上访人考虑与劝导官员之间的感情而息访，这有时会有效。有理的上访人如果没有被“感情”打动，则要跟政府官员讲权利、讲政策，讲政治话语。这就形成了上访治理中“干部讲感情、农民讲法治（政治）”的怪异现象。而那些无理的上访人很难被“感情”打动，他们上访本来早就摆出不管不顾的阵势。

基层政府官员必须完成维护社会稳定的任务，而不论上访诉求是否有理，问题是否可以在法律和政策框架内获得解决。也就是说，无论用什么办法，都必须阻止上访人继续上访，尤其是赴京上访。如果上述办法都不凑效，想让上访人息访，就只有给好处。尤其是在敏感时期，必须想尽办法把上访人拖住，不让其脱身去上访。在劝说无效的情况下，就只能陪上访人喝茶、吃饭、打麻将、钓鱼，甚至陪旅游等，总之要严防死守，不让其再去上访。豫北某县每逢敏感时期，就把那些可能上访的人集中起来，带他们到外地旅游，从而防止他们上访。一个老上访户告诉我，他几次进京上访，都是县里接回来的，县里的官员带着在北京玩遍了他才愿意回来。当然，所有的费用都由县里出。上访人到了北京，说要坐飞机才愿意回来，基层干部也只好答应。按照规定，上访人员限时由基层政府接返，正是由于接访成本高昂，基层政府才会愿意为了“留住”他们而花钱。

这样一来，一些了解上访治理体制的上访人就可以借机谋利。他们最初或许还有合理诉求，但到后来诉求往往越来越无理。他们起先往往是由于合法权益遭到侵害而上访，在上访过程中逐渐掌握了基层政府的弱点，知道了基层政府的软肋。基层政府和官员怕缠、怕闹、怕去上级部门上访，因此只要上访人会缠、会闹，并善于缠、闹，或者威胁去上访，常常就能得到利益。在与政府的长期互动中，这些上访人逐渐摸索出了一些“门道”，他们能够抓住基层政府的弱点并借此谋利。由于基层政府“委曲求全”，事实上营造了“会哭的孩子有奶吃”、“只要上访就有好处”的氛围，形成无理上访的风气，这在一定程度上纵容了无理上访的复制。这些人甚至借助常年上访积累的经验去“帮助”或者“代理”他人上访，从中牟利，成为盈利性的上访代理。这样就形成了“上访产业”，最终基层政府不堪其扰，背上了沉重的负担。

可以看出，在中央上访治理越来越法治化，制度建设越来越健全时，基层上访治理的方法却显得越来越诡异。其中的明文制度越来越强调“综合治理”，而不是依靠权威机构解决争议，而另一些方法强调的却是一种“摆平就是水平”的官场哲学。这些工作方法离现代法治还有距离，正是在这种背景中，无理上访（尤其是谋利型上访）被不断生产出来。从维系上访秩序而言，让无理上访人息访更为重要。因为有理上访问题得不到解决，还不会扩张人们的上访需求；而无理上访问题如果得不到解决，更多的无理上访就会被生产出来，这会挤压基层政府应对有理上访的空间。

即使目前基层的上访治理能达到一定的效果，使得去中央和上级政府上访的人不再增多，但治理方式本身已经表明上访治理陷入了困境。因为上访的问题并没有被解决，上访人也没有息访。上访人都要去北京，北京当然解决不了问题，“石头飞上天，最终还是要回到地上”，问题最终只可能在基层获得解决。北京可以要求基层政府将上访者限期接回，并“将问题解决在基层”，保证上访有序进行；但是基层政府却只能将上访人困住，他们只能讲感情，或者“花钱买平安”。面对成千上万的上访者，国家无法通过一套制度装置来对上访者的问题进行裁判。国家信访局多次表态，80%的上访是有理上访，无理取闹的只占一小部分。从敦促基层政府积极应对上访潮而言，这种表达是有意义的；但在上访治理层面，并没有多少意义。因为国家制度装置无法区分有理上访和无理上访；或者即使可以区分，却没有办法区别对待。无法将有理上访和无理上访区别对待，而仅仅将息访当作考评基层政府的要求，就必然会混淆有理上访和无理上访，进而最终放纵无理上访，谋利型上访正是在这种环境下催生的。

 

三、上访治理的历史经验

上访问题自古有之，新中国历史上也有几次上访潮，维持的时间都不长，且经过治理都有所回落。也就是说，过去国家一直能够有效应对上访潮。而最近十多年来，国家的应对措施却捉襟见肘，疲于应对却效果不大。思考上访潮的治理之策，无法绕开历史经验。

（一）中国古代的经验

中国古代，从尧舜时代到清代，一直都存在类似于当今信访的制度。相传尧舜时代即设“敢谏之鼓”、“诽谤之木”、“进善之旌”于宫门外，以鼓励臣民进谏，方便人民告状伸冤。《周礼·秋官·大司寇》中即有关于“以肺石达穷民”的记载，即设肺石于天子的外朝，臣民有了冤情可以站在肺石旁边一边敲一边申诉。到了晋代，出现了“登闻鼓”，悬挂在宫殿的门外，臣民可以击鼓鸣冤。唐朝时，西都长安、东都洛阳都设有登闻鼓。从宋朝起开始设立受理臣民上访的专门机构——登闻鼓院，明以后称通政院；推究其职能，大约近似于今日之信访局；至清代，其职责被都察院和步兵统领衙门所替代。传统中国上访制度与上诉制度结合在一起，至明清时，发展到最完善，形成了完善的京控制度，“凡审收，直省以州县正印官为初审。不服，控府、控道、控司、控院，越诉者笞。其有冤抑赴都察院、通政司或步军统领衙门陈诉者，名曰京控。”[13]京控人可以擂击设于都察院和步军统领衙门外的“鸣冤鼓”，其所控案件可能被发回京控人本省督抚，或者奏交刑部提讯，或者被驳回控诉。有少数案件会呈送到皇帝面前，皇帝既可以委派钦差大臣，也可以责令巡抚等地方官员受理该上诉。通过在宫门前或沿皇帝行进的路边“叩阍”，绕过都察院和步军统领衙门直接将上诉状呈递到皇帝面前，也不是不可能。[14]

在中国古代的“上访”制度中，越诉、邀车驾、挝登闻鼓等，都可以作为上访的手段，但使用这些上访手段必须接受惩罚，而不论上访所控是否属实。以清代为例，《大清律》对“越本管官司、辄赴上司称诉”、“邀车驾及挝登闻鼓申诉”等情形规定了相关惩罚。《问刑条例》则进一步对“车驾行幸瀛台等处，有申诉者”、“车驾出郊行幸，有申诉者”、“擅入午门长安门叫诉冤屈”、“跪午门、长安等门及打长安门内石狮鸣冤”、“有曾经法司、督抚等衙门问断明白，意图翻异，辄于登闻鼓下及长安、左右门等处自刎、自缢、撒泼、喧呼”等多种情形作出了详细的受理及处罚规定。这是一种“愿访服罚”的制度设置，这种制度装置一方面为民间冤情的昭雪留下了一线希望，却又以制度性惩罚堵住了涌向京城的上访洪流。这种制度性惩罚，与古代所有的诉讼中将诉讼当事人“预设”为“刁民”的逻辑是一致的。在诉讼中，

“把‘犯人’拖上堂，先各打屁股若干板，然后一方面大呼冤枉。父母官用了他‘看相’式的眼光，分出那个‘獐头鼠目’，必非好人，重加苛责，逼出供状，结果好恶分辨，冤也伸了，大呼青天。”[15]

上述诉讼/上访/申冤方式建立在“刁民—顺民”的二分法基础之上。在古代应对诉讼和上访的制度装置中，帝国臣民被划分为“刁民”和“顺民”两种。国家提倡、追求的是“无讼”的法律秩序，顺民是按照儒家伦理老老实实过日子的人，他们父慈子孝、兄友弟恭，安分守己，忍让为先，不与人相争；那些争执不下提起诉讼的人，要么是“刁民”，要么是背后有“刁民”作怪。清代名幕王又槐的议论颇能反映这种认识：

“讼之起也，未必尽皆不法之事。乡愚气量褊浅，一草一木，动辄争竞，彼此角胜，负气构怨，始而投之族邻地保，尚冀排解。若辈果能善于调处，委曲劝导，则心平气和，可无讼矣。乃有调处不当，激而成讼者；亦有地保人等希图分肥，幸灾乐祸，唆使成讼者；又有两造不愿与词，因旁人扛帮，误听谗言而讼者；更有平素刁健，专以斗讼为能，遇事生风者；或有捕风捉影，凭空讦讼者；或有讹诈不遂，故寻衅端者；或因夙积嫌怨，借端泄忿者；或因孤弱可欺，以讼陷害者。”[16]

古代社会推崇无讼，否定诉讼，更是否定累讼和上访，并将诉讼行为与人品联系起来，将诉讼预设为不正当的行为，预设为“刁民”的无事生非。因此，在诉讼中，先对当事人斥责一番、打了大板，然后再来讲理。在国家的认识中，顺民是抽象的，隐藏在民间，只有刁民才是具体的，出没于公堂。当然，国家也承认民间有时会有冤案，因此留下了上访申冤的制度空间。由于申冤的“上访”制度建立在“刁民”话语之上，对“刁民”的惩治理所当然地具有合法性，因此上访治理就没有多少压力。

古代社会将诉讼、上访预设为“刁民”的无事生非，这并非事实的描述，而只是一种“刁民—顺民”话语。在这种话语下，官僚集团获得了惩治上访人的权威性资源，因此可以在几乎没有配置性资源的前提下，实现有效的基层治理。“刁民”话语是占统治地位的儒家精英集团的意识形态的一部分，它通过国家的道德教化政策向民众传输，被纳入广泛传播的故事和在乡村巡回演出的戏剧之中。[17]统治集团的这一话语很容易就成为社会的“全部”认识，因为在前现代社会，大多数人被排除在政治的话语领域之外。而前现代社会的整合也并不依赖于“意识形态的完全一致性”，不严重地依赖大多数人全面接受特定的象征秩序。其体系整合靠的是，统治者和国家机构的上层精英对统治阶级的其他成员和行政官员行驶意识形态霸权，通过统治阶级的部分成员接受这一象征秩序来实现话语支配。[18]这印证了马克思和恩格斯所言，“一个阶级是社会上占统治地位的物质力量，同时也是社会上占统治地位的精神力量。支配着物质生产资料的阶级，同时也支配着精神生产资料，因此，那些没有精神生产资料的人的思想，一般地是隶属于这个阶级的。”[19]

（二）新中国的经验

新中国成立后，中国共产党人建立了新的人民政权，“刁民—顺民”的二分法当然地被扔进了历史的垃圾堆，取而代之的是“人民—敌人”的新二分法。毛泽东在早年革命中就提出：“谁是我们的敌人？谁是我们的朋友？这个问题是革命的首要问题。”[20]这一提问的背后，实际上区分了三类人：干革命的“我们”、可以团结的朋友、作为革命对象的敌人。这是“人民—敌人”二分法的最初雏形，此后的话语一直坚持这种划分。不过，“人民”和“敌人”的标准在不同时期有所不同。在抗日战争时期，一切抗日的阶级、阶层和社会集团都属于人民的范围；在解放战争时期，一切反对美帝国主义、国民党反动派、官僚资产阶级、地主阶级的阶级、阶层和社会集团都属于人民的范围；在社会主义建设时期，一切赞成、拥护和参加社会主义建设事业的阶级、阶层和社会集团，都属于人民的范畴；改革开放后，拥护祖国统一的人也被纳入了人民的范畴。不同时期的这种划分适应了阶级斗争和经济建设的需要。

1950年代中后期，国内外存在很多动荡不安因素，毛泽东在新形势下提出了正确处理人民内部矛盾的问题，对敌我矛盾和人民内部矛盾两种不同性质的矛盾进行区分。[21]这种区分对中国社会影响深远，其中人民话语的具体内涵当然与西方社会的公民话语有着重大区别，也与苏联模式下的人民话语有着很大不同。在这种话语下，“一切反抗社会主义革命和敌视、破坏社会主义建设的社会势力和社会集团，都是人民的敌人”。敌我矛盾适用专政的办法来解决，要“压迫国家内部的反动阶级、反动派和反抗社会主义革命的剥削者，压迫那些社会主义建设的破坏者”，“对于那些盗窃犯、诈骗犯、杀人放火犯、流氓集团和各种严重破坏社会秩序的坏分子，也必须实行专政。”因此，人民话语成功地将阶级斗争应用到了社会主义建设时期。在这一话语下，“人民—敌人”二分法具体化为“人民—坏分子”，从而不仅仅局限在革命中，而且延伸到了社会主义建设的日常生活中。人民中又有先进分子（积极分子）和一般群众（落后分子），因此“人民—敌人”二分法有时又被具体化为“先进分子（积极分子）—一般群众（落后分子）—坏分子”三分法。

人民内部矛盾用“团结—批评—团结”的方法解决，其主要方式是民主的说服方式。“不是用强迫的方法，而是用民主的方法，就是说必须让他们参与政治活动，不是让他们做这样做那样，而是用民主的方法向他们进行教育和说服工作。这种教育工作是人民内部的自我教育工作，批评和自我批评的方法就是自我教育的基本方法。”[22]在一般情况下，人民内部矛盾不是对抗性的，但是处理得不恰当，或者失去警觉，麻痹大意，也可能发生对抗。发生对抗的原因在于反革命因素在起作用，“社会主义国家内部的反动派同帝国主义者互相勾结，利用人民内部矛盾，挑拨离间，兴风作浪，企图实现他们的阴谋。”[23]“发生少数人闹事，……再有一个因素，是反革命分子和坏分子的存在。”“对闹事的人，要做好工作，加以分化，把多数人、少数人区别开来。对多数人，要好好引导、教育，使他们逐步转变，不要挫伤他们。”[24]“我国广大的人民群众是拥护社会主义的，他们很守纪律，很讲道理，决不无故闹事。”“在我们的社会里，也有少数不顾公共利益、蛮不讲理、行凶犯法的人。他们可能利用和歪曲我们的方针，故意提出无理的要求来煽动群众，或者故意造谣生事，破坏社会的正常秩序。对于这种人，我们并不赞成放纵他们。相反必须给予必要的法律制裁。”[25]对待他们，用专政的方法，“在必要的时期内，不让他们参与政治活动，强迫他们服从人民政府的法律，强迫他们从事劳动，并在劳动中改造成为新人。”[26]

“先进分子（积极分子）—一般群众（落后分子）—坏分子”三分法鲜明地体现在毛泽东对上访、闹事事件的认识上，这一认识很快成为政府的主流认识。大多数群众是明白事理的，不会上访闹事，但个别别有用心的坏分子却会寻找机会制造混乱，他们不顾公共利益、蛮不讲理、行凶犯法，会歪曲政策来煽动群众，或者故意造谣生事，破坏社会的正常秩序。少数群众素质不高，或者立场不坚定，很容易受坏分子的蒙蔽，因此会参与到闹事中去。发生闹事事件后，政府和党员干部应当“克服官僚主义”，改正工作中的错误，改进工作方法，并在工作中教育干部和群众，争取大多数群众的理解，因此不应当随意将闹事者排斥在人民之外。对于少数坏分子，则不能放纵，必须给予严厉制裁，制裁的目的不是消灭他们，而是将他们在劳动中改造成新人。“对于闹事群众中的领导分子，如果行动合理合法，当然不应该加以歧视；即使犯有严重错误，一般也不应该采取开除办法，而应该将他们留下，在工作和学习中教育他们。对于抱有恶意煽动群众反对人民政府的坏分子，应该加以揭露，使群众彻底认识他们的面目。对于这些分子中犯了严重错误的人应该给适当的处罚，但是不应该开除他们，而应该不怕麻烦地教育他们，帮助他们改正错误。至于确实查明的现行反革命分子和严重违犯刑法的凶犯，则应该分别情况，依法处理。”[27]

以毛泽东为首的共产党人在将“刁民”话语扔进历史垃圾堆的同时，创造出了“人民”话语。在这一话语体系内，不但有人民与敌人的区分，还有积极分子、一般群众和坏分子的区分。这套话语为基层治理获取强大的权威性资源奠定了理论基础。“人民为了有效地进行生产、进行学习和有秩序地过生活，要求自己的政府、生产的领导者、文化教育机关的领导者发布各种适当的带强制性的行政命令。没有这种行政命令，社会秩序就无法维持，这是人们的常识所了解的。这同用说服教育的方法去解决人民内部的矛盾，是相辅相成的两个方面。”[28]“对于闹事，要分几种情况处理。一种是闹得对的，我们应当承认错误，并且改正。一种是闹得不对的，要驳回去。闹得有道理，是应当闹的；闹得无道理，是闹不出什么名堂的。再有一种是闹得有对有不对的，对的部分我们接受，不对的部分加以批评，不能步步后退，毫无原则，什么要求都答应。”[29]“我们也不害怕斗争，在需要用强硬的斗争的办法来解决矛盾的时候，我们是不吝惜斗争的。……只在必要的时候才采取强力的办法、压服的办法。”[30]

新中国治理社会的具体制度装置都处于人民话语的支配之下，人民话语使基层政府拥有的丰富权威性资源具有合法性，从而使基层政府拥有治理社会的广泛治权。其中最典型的是1957年出台的《国务院关于劳动教养问题的决定》和《治安管理处罚条例》。全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》，确认了“对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施”，其目的是为了管理“游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动力的人”，针对的是“不够逮捕判刑而政治上又不适合继续留用，放到社会上又会增加失业的”人员。劳动教养人员带薪参加教养，通过劳动生产和政治教育，“建立爱国守法和劳动光荣的观念，学习劳动生产的技术，养成爱好劳动的习惯，使他们成为参加社会主义建设的自食其力的劳动者”。[31]毛泽东主席亲自公布的《治安管理处罚条例》则是“人民对各种坏分子实行专政的一个武器”。“在应当处罚的违法行为中，还有许多却是属于人民中某些轻微的违法行为”，“因为他们侵犯或者妨害广大人民群众的利益和公共秩序，所以也要给以必要的处罚，而处罚的执行，又带有一定的强制性。”“对于少数人的轻微的违法行为，实行必要的行政处罚，这是同用说服的方法而不是用压服的方法去处理人民内部的思想问题和辨别是非的原则，不仅不相违背，而且是相辅相成的。”在农村中，“依靠广大农民的自觉自愿，依靠广大农民的支持来管理环分子，依靠多数人的支持来约束极少数人侵犯他人利益扰害公共秩序的行为，是一定能够顺利推行的。”[32]

毛泽东的人民话语和相关制度在邓小平时代被完全继承。邓小平曾对高级干部说，“近来上访人员很多，其中确实有少数坏人”，“人民群众（包括党员、干部）普遍地对特殊化现象（包括走后门）不满意，一些别有用心的人利用这个问题闹事，‘西单墙’和混在上访人员中的少数坏人就是利用这个东西。”[33]“我们要向群众做细致的思想工作，包括对那些经常在‘西单墙’贴大字报、发表演讲的人，也要做细致的思想工作。当然，对极少数坏人也要打击一下。对他们要有两手，不能只有一手，应当把教育分化当作主要的一手。”[34]“只有人民内部的民主，而没有对破坏分子的专政，社会不可能保持安定团结的政治局面，就不可能把现代化建设搞成功。”[35]可见，邓小平对上访、闹事问题的认识完全在毛泽东时代“先进分子（积极分子）—一般群众（落后分子）—坏分子”三分法的框架内。

1979年全国人大常委会批准了《国务院关于劳动教养的补充规定》，1982年1月21日国务院转发了公安部《劳动教养试行办法》，重申将劳动教养作为为强制性教育改造的行政措施和处理人民内部矛盾的方法，针对对象包括“有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的”等六种人，适应了当时社会的需要。而1957年的《治安管理处罚条例》则一直到1986年才被修改，其基本精神也被修改后的条例所坚持。这些制度也构成了政府治理上访潮的有效权威性资源。1980年8月22日发布的《关于维护信访工作秩序的几项规定》，“对于来访人员中已经接待处理完毕、本人坚持不走、说服教育无效的，可以由信访部门出具公函，公安部门协助，送民政部门管理的收容遣送站收容送回。”此后，在其它国家机关的信访工作规则中也可以见到类似规定。[36]中共中央办公厅、国务院办公厅信访局曾专门颁发《关于认真处理上访老户问题的通知》，规定“对上访问题已经解决，本人在京流窜，不务正业，坚持过高要求和屡遣屡返教育无效又不够依法处理的人，可以建立一个劳动场所，把他们集中起来，加强管理，边劳动，边教育，直到他们不再到处流窜为止。”

从上面的规定来看，治安处罚、劳动教养等措施构成了政府有效的权威性资源，为维护当时的社会秩序作出了历史性贡献，也成功地应对了缠访和无理取闹的问题。这种上访治理的成功建立在“人民—敌人”话语的基础上。当然，在毛泽东的这套认识体系中，坏分子和落后分子的分类存在一些模糊性，并非严格的法律概念。正是这种模糊性，给不同政治风潮下，政府治理上访闹事留下了足够的空间。

 

四、话语权与治权的流失

上访治理陷入困境，原因之一是基层政府无法应对无理上访。基层政府日益缺乏治权，不能使用强制性手段。其根本原因不在于制度不完善，而是因为政府在上访治理的意识形态领域日益丧失话语权，越来越受制于权利话语。上访问题的表达，在社会上占据主流的是维权话语，这种话语使一切上访有了天然的合法性，尽管事实上存在很多无理上访；在这种话语及其它限制下，基层政府日益缺乏权威性资源，丧失了治权。这些甚至助长了无理上访的增多。我们可以从治权及其背后的话语权的流失来理解基层上访治理的困境。

（一）话语权的流失

话语是由话语领域中的所有有效声明（包括书写或口述）的总体性所组成。话语蕴涵着权力关系，话语的争夺即权力的争夺，话语的拥有意味着对权力的掌控。话语权力主要表现为通过语言表述来达到一种意义、价值和规范的建构，从而规范人们的思想行为和价值观念。[37]话语能产生象征性权力，维系象征秩序。象征权力是社会生活中比专政机关的暴力更常见的权力形式，它是一种隐形的，通过言语能构成既定现状的权力，一种使人理所当然地接受的权力。[38]象征性权力之所以能够维持或破坏社会秩序，赋予话语以权威性，正是由于人们确信话语和发话人的合法性。

现代社会中，社会和政府机构通常依靠掌握话语来掌握权力。“国家的发展必然与话语方式的形成相融合，话语方式建构性地塑造了国家权力。”[39]但是，国家不可能垄断话语体系，不同的话语会在公共领域展开争夺，不同群体在其中以话语形式宣扬其利益方案。主流的话语通常被人们不加反思地视为真实。“‘什么被视为社会真实’是直接与权力分配有关的——不仅在日常互动最世俗的层面上，而且在全球文化与意识形态层面上，它的影响甚至在日常社会生活本身的任何一个角落都能感受到。”[40]因此，“包含在社会再生产的监管中的话语能力”对于国家来说，就极端重要。

改革开放以后，在社会文化领域出现了许多话语，具体到上访问题上，最有影响的是权利话语，认为当事人权利被侵犯是其上访的原因，上访的目的在于维权。这种话语的社会影响力非常大，是报刊和网络媒体中的主流话语，几乎所有的上访故事都是以维权为理论预设进行叙述的，最后都会以权利话语对基层政府进行批判。毫不例外，这种言论认为上访潮的原因在于上访人的权利未能得到有效保护，化解之道要依靠权利的赋予和保障。权利话语的基本理论框架是“国家—社会”，国家是一个随时都可能践踏人们权利的“利维坦”，天然具有膨胀和堕落的倾向，有侵害人们权利的倾向，因此国家权力应当受到社会的制约，制约的方式就是通过赋予人们权利，以权利制约权力。人们通过上访求助于上级和中央，原因就在于基层政府违反了法治原则，侵害了权利，信访行为因此构成了呼吁对国家权力进行限制的政治诉求表达，甚至是对抗国家权力的政治性抗争。这样，话语权力就指向了基层政府，基层政府被想象成了罪恶的根源，因此其上访治理行为的合法性就存在疑问。

权利话语常常以良知代言人自居，以维护弱势群体利益的形象出现，传达了“正义”的观念，因此能构成通过言语使人承认并相信的权力。在权利话语面前，上访人获得了上访的“天然”合法性，基层政府几乎丧失了话语权。话语权的丧失，使得基层政府官员在上访治理中被上了一道“紧箍咒”，他们在信访工作中必须尊重权利，这种尊重权利的要求程度甚至超过了法律。因为法律上规定的某些可用手段，也越来越遭到权利话语的质疑。美国学者在审查美国权利话语的过程中指出，“我们已经看到了一种用权利术语来规范重要事项的趋势；一种用僵化、简单而又绝对的形式来陈述权利主张的倾向；一个极端自由的、自觉而又绝对的形式来陈述权利主张的倾向；以及发展完善的责任话语的缺位。”[41]中国的权利话语有过之而无不及。在上访、拆迁等社会热点事件中，只要现状不符合权利话语，不论何种原因，基层政府都会遭到媒体和社会的谴责。媒体不时有基层政府官员在信访工作中侵犯信访人权利的报道，这些报道会激起社会和民众的强烈不满，导致相关官员会受到上级追责。权利话语的要害是不允许出现任何问题，尤其是不允许政府出现任何问题，哪怕是偶然性的失误。只要出现了问题，就会强烈谴责政府，而不问实践本身的复杂性，也不问问题本身出现的概率。强烈谴责的结果，就是政府越来越怕出事，越来越只求不出事，越来越不敢做事。

在权利话语的压力下，基层政府就越来越找不到治理可以凭借的话语。1990年代，国家提出了建设社会主义法治国家的口号，法治话语、权利话语日益进入中国，成为上访和人们看待上访的主流话语。权利话语下的上访处于“侵权—维权”的认知结构中，它有天然的正当性，因此不能被当作“无理取闹”，上访人不能被当作“坏分子”进行教育或给予惩罚。虽然人民内部矛盾的话语还不时出现在官方媒体上，但“人民—敌人”话语因执政党的转型而日渐被遗忘。建国初期，共产党刚刚领导人民经过艰苦卓绝的斗争争取了民族独立，建立了人民的政府，并通过土地改革使农民“翻身做主人”，党和政府与人民的利益完全一致，“人民—敌人”话语具有坚强稳固的基础。改革开放后，随着共产党从革命党向执政党的转变，社会矛盾日益突出，人民内部出现了分化，利益结构日趋多元化，敌我、好人—坏人的区分越来越难以操作化，建国初期易于分辨的敌人和“一小撮”坏分子日渐模糊化。加上基层政府因自身利益而侵犯公民权益的事件频繁发生，“人民—敌人”话语因此日渐在权利话语面前丧失了解释力和说服力。没有“人民—敌人”话语的支持，改造社会主义新人的话语就没有了市场，强制劳动也丧失了制度合法性。因此，基层政府的治权日益流失。

（二）治权的流失

在基层治理研究领域，最早提出治权问题的是李昌平，他有着从事乡村治理工作的丰富经验。在他的工作经验中，1980年代的农民上访量很少，1990年代开始增多，税费改革后尤其多，并出现了新的上访高潮。在他看来，农村上访日渐增多，原因不在于信访制度有问题，也不是农民维权意识的兴起，而是因为乡村两级丧失了治权。在李昌平那里，乡村治权是乡村治理的经济基础，主要是指集体土地所有制。由于集体土地所有权的虚置，集体经济空壳化，乡镇企业破产，乡村治理由“块块为主”变为“条条为主”，导致乡村治权逐步丧失，乡村治理无法有效达成，农民权利无法得到有效保障和落实，上访遂急剧增多。[42]申端锋在此基础上发展了乡村治权这一概念，用之来指称基层政权在乡村治理中的权力。在他看来，乡村治权乃是对乡村权力与治理资源关系的一种概括，是指乡村组织凝聚、配置治理资源从而进行乡村治理的权力。他将治理资源分为两大类，即物质性资源和权威性资源，物质性资源主要是指乡村组织所拥有的物质和财政资源，包括集体土地、乡镇企业等；权威性资源指乡村支配农民的手段与制度，如综合治理、“两工”制度等。[43]

上述定义显然受到了吉登斯的影响。吉登斯将权力同资源联系起来，认为权力的生产离不开资源的集中。资源在能动者为完成其一切事务的活动过程中被运用，它们内嵌于社会体系的再生产过程之中，包括权威性资源和配置性资源。权力与时空有所关联，某种聚集时空范域的场所为配置性资源和权威性资源的集中提供了可能性，从而构成了“权力集装器”。场所类型的变化体现了行政力量的不同，资源聚集程度的不同反映了权力扩张的范围不同。在现代社会中，组织的行政管理场所，如公司、学校、大学、医院、监狱等，均是资源的聚集中心，但是只有现代国家在许多方面才成为最突出的权力集装器。[44]当居于情境中的行动者将资源纳入日常的生活行为中时，资源才得以运作。作为生产行政力量的舞台，“权力集装器”通过集中配置性资源和权威性资源而生产出权力。

历史唯物主义从生产力的增长来讨论历史发展和社会组织变迁，[45]这可以被视为对配置性资源的强调。李昌平在讨论乡村治权时对“经济基础”的强调，其理论资源应该来源于此。申端锋在具体研究中显然更加全面。一方面，村组集体财政能力不断弱化，尤其是取消农业税后，只能靠上级政府的转移支付维持运转，无法依靠自身力量进行公益事业建设；土地二轮延包后，国家强调土地承包“三十年不变”，反对土地调整，土地利益结构逐渐刚性化，这些都使得村庄解决问题能力下降。另一方面，“两工”制度取消，乡村干部在治理中越来越无法约束村民，而只能指责农民“素质低”、“缺乏集体主义观念”。这从配置性资源和权威性资源两个方面的缺乏揭示了乡村治权的弱化，但仍然以配置性资源（经济基础）的流失为主线。这在对基层上访增多、乡村组织困于应对有相当的解释力，但难以解释政府在解决上访问题中也处于被动境地，难以解释无理上访的扩大化。实际上，基层政府治权的丧失，更加关键的是权威性资源的流失，这很大程度上源于改革开放后政府在话语体系的被动。

改革开放后，阶级斗争不再是政府的主要工作，因此整个社会治理模式也要从阶级斗争中解脱出来。这个转型过程在1980年代开始起步，到1990年代开始加速，其标志是“建设社会主义法治国家”口号的提出。治理方式的转型意味着旧的权威性资源的流失和新的权威性资源的聚集。旧的权威性资源的流失意味着批斗、游街、禁闭等阶级斗争年代的手段不能再被使用；而新的权威性资源的聚集需要建立与现代法治社会相匹配的公共规则和公民意识，这不是朝夕的事情。因此，基层治理处于转型时期的悖论之中，立法按照现代法治社会的理想已经建设完成，但社会治理却无法按照立法的理想去实践。公民意识未能最终形成，公共规则未能确立，社会治理却需要进行，新的权威性资源用不上，旧的权威性资源又不能用，这导致转型期治理的权威性资源十分缺乏。

因此，基层只能通过各种办法聚集资源，综合治理是其中最典型的体现，它的要害在于“综合”各个方面的治理资源，从某种意义上说，综合治理是基层政府治权流失的标志和能动反应。在这一能动反应的过程中，还有很多非法的方式登上了治理的舞台。阶级斗争中针对敌人的批斗、游街，针对落后分子的禁闭，演变成了针对钉子户、上访户的体罚、关小黑屋等。[46]这些强制手段都已在法律上被否定。通过合法与非法的手段聚集权威性资源，在世纪之交前，基层政府基本能够有效维持治理。

1990年代以后，法治话语、权利话语全面进入中国，阶级斗争年代的各种话语日渐在权利话语面前丧失了对社会现象的解释力和对民众的说服力。在权利话语面前，收容遣送和强制劳动也丧失了制度合法性。2003年，在“孙志刚事件”的推动下，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》取代了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，流乞收容遣送制度被废除。正是在权利话语的压力下，[47]不久信访收容制度也在质疑声中退出历史舞台。2009年11月，深圳市发布了《关于依法处理非正常上访行为的通知》，明确列出包括在市委市政府办公场所外聚集、滞留等14种非正常信访行为。对于多次非正常上访行为人，除予以行政拘留、追究刑事责任等之外，符合劳动教养条件的，将予以进行劳动教养。有关机构解释说，当前许多非正常上访行为扰乱了正常的社会公共秩序，如果不采取措施加以整治，势必会愈演愈烈。但媒体和社会对此种说法并不接受，普遍认为这种做法侵犯了信访人权利。[48]

权利话语限定了基层政府的工作方法，使他们在上访治理中可利用的手段大为减少。那种对钉子户、上访户进行体罚、关小黑屋的治理方法，基层政府再也不敢用。在追求“法治”的社会中，在去阶级斗争的年代，上访人错误再大，只要没有犯罪行为，也只是属于批评教育的范畴。在权利话语的支配下，劳动教养制度日益受到批评，被指责违反了法治精神，并与中国政府签署的人权公约相背，并成为有关部门滥用权力、非法剥夺公民人身自由现象屡屡发生的根源，[49]因此要求废除这一制度。在这种情况下，基层政府甚至连劳教制度这样的合法手段也越来越不敢使用，不依法对可以进行劳动教养的无理上访人采取措施。这些都导致上访治理中权威性资源的进一步流失。

 

五、现代国家的基层法治

上访潮居高不退，中央不断强调“属地管理，分级负责”，要求“将矛盾解决在基层”。然而，由于缺乏治权，基层政府疲于奔命，游走在法治的边缘，上访问题却无法解决。面对权利话语，政府显得比较被动，丧失了话语权。行文至此，自然会想到出路问题。中国已经将建设社会主义法治国家提上了日程，而当下西方法治国家则可以为我们提供一套关于法治的想象，因此不妨先参考一下西方法治国家的具体做法。

（一）西方经验：民族国家的形成与公共规则的治理

西方法治国家中上访并不常见，背后的原因可能很复杂。但就纠纷解决而言，西方的司法机构较为有效地解决了社会争议，且司法机构在社会中有很大的权威。当然，这并不是说，西方国家的司法就可以完全带来公正，从而让民众都信服。西方民众如果对法院的判决不信服，他们通常不会通过上访来获得新的救济。在司法途径之外，某些西方国家有“申诉专员”制度，它是针对政府的失当行政行为进行监督与实施救济的一项制度。这一制度系瑞典于1809年首创，1960年代以后为西方各国广为借鉴。它通过隶属于议会的申诉专员独立调查，得出结论，提出解决问题的建议。申诉专员可以驳回无理申诉、向行政机关提出建议和批评、对行政机关提出控诉等，但一般只调查当事人的投诉是否成立而不对争议作是非判断，只提出解决问题的建议而不作决定。

在一般情况下，穷尽了司法救济途径之后，如果民众还不信服，还可以去影响立法，而影响立法往往是通过社会运动的方式。社会运动是一群人共同参与并推动某一目标或想法的活动，群众藉由游行、示威、罢工等方式来支持或反对社会变迁。社会运动并非一人之力可为，它需要借助群体性的力量，参与者必须是广大民众，群体越大，持续性越高，力量越大。通过社会运动的方式，试图从立法击破，大概是西方民众面对司法不满时的反应。

在西方，还存在“公民不服从”措施，它也称“非暴力反抗”，是“一种公开的、非暴力的、既是按照良心的又是政治性的对抗法律的行为，其目的通常是为了使政府的法律或政策发生一种改变。”[50]从苏格拉底明知对自己的审判不正义仍然甘愿接受死刑，到梭罗明确提出公民不服从的思想并以抗税的形式亲身践行，再到马丁·路德·金领导的争取黑人自由的示威游行，西方在法治化的过程中形成了“公民不服从”的传统。[51]公民不服从是一种公开的行为，并愿意承担违法后果；是一种出自良心的违法行为，通过违反法律来引起社会注意而表达的抗议；它是一种政治行为，是向拥有政治权力的多数提出来的，诉诸的是构成政治秩序基础的正义观；它是一种非暴力的行为，是在试过其它手段都无效之后才采取的正式请愿，是忠诚于法治的对法律的不服从。[52]“公民不服从”有时也通过社会运动的方式来进行。

西方社会的治理是近代以来西方在其法治的思想传统中发展起来的，其背景是民族—国家的形成和国家政权建设的完成，分散的、多中心的、割据性的权威体系，逐渐变成一个以现代民族国家为中心的权威结构。在这一进程中，君主希望通过它来扩大并加深自己对社会的统治，试图控制相对自治的地方社会结构，扩大对地方资源的支配，并在国家的支持下发展新的建制。民族国家控制有明确疆域、集中的权力支配、统一的强制性方式。这种政治结构反映了新的权威和社会关系。逐步掌握了强制性手段的君主与底层民众结合，并充当后者基本权利的保护者。旧有的权威基础因此遭到破坏，这一过程是通过释放公民权利来实现的，民族国家范围内的公共规则整合了民族国家内的成员，减少了他们对地方权威的依赖和归属感，旧有的作为特权的割据的权威因此被民族国家的公共权威所替代。[53]公共规则的基本内涵，就是权力从个别集团的垄断过渡到公共控制，参与并分享权力的人具有公共特征。也就是说，西方在民族国家形成过程中确立了以公共规则进行治理的方式，它因公民观念的形成而被广泛接受。人们即使反对公共规则也以认可规则、愿意接受惩罚为前提。

西方国家的法治是在特定历史文化情境中生长出来的，与中国当下的契合度可能较低，在中国尚缺乏足够的民众心理基础和制度环境。让中国人在遇到具体不公时，通过社会运动或公民不服从的方式来发泄不满和推动法律规则变迁，仍然是相当困难的。这一方面当然是由于中国的制度环境并不鼓励社会运动和“公民不服从”，另一方面，无论是中国政府还是民众，都缺乏以公共规则解决问题的习惯。对政府来说，“你可以反对，也可以闹事（游行示威），但政府同样可以不理你。”政府在作出回应时，也往往倾向于通过非规则的手段来“摆平”具体个案，但并不改变规则。对民众来说，他们上访、闹事往往是为了引起政府重视，从而将问题解决，但也很少有改变规则本身的诉求。他们并不会满足于在划定的区域游行示威喊口号，而一定会去干扰政府办公，或制造非解决不可的矛盾（如堵马路）让官员出来解决问题。对一般民众来说，“公民不服从”是闻所未闻的理论和实践；违法行为诉诸于作为实在法之高级法的“自然法”，更是不知所言。为公民不服从提供正当性的自然法观念和社会契约论在西方经过了长久的历史发展和对民众生活的影响，而中国民众缺乏这些理论对日常生活的浸润，因此是很难理解和接受的。而且，在本来就缺乏公共规则传统的中国，让民众遇到不满时，“不积极解决”，而是贸然诉诸社会运动或“公民不服从”的外在形式，可能“橘生淮南则为橘 生于淮北则为枳”，起不到社会运动或“公民不服从”在西方所起到的效果，反而会妨碍我国公民公共规则观念的形成。[54] 对中国而言，要建立公共规则的治理，更加需要政府官员和民众接受法治的价值和公共规则的正当性，并逐渐习以为常。

 

（二）中国出路：民权与治权的平衡

 

中国正处在迈向现代国家的进程中，其理想状况也是公共规则的治理。然而，任何社会都有不服从规则的人，西方现代社会在公共规则的空间中有效应对了这一问题。面对当下中国的无理上访，西方的方案显然不太适合，我们必须从中国实际出发，另寻解决方案。

对上访治理困境，目前有三种主导的解决思路，一是期待上访行动能成为推动政治改革、重塑国家与社会关系的契机，因此主张废除信访制度，以民主法治建设来化解上访潮。[55]二是通过强化责任追究机制，在既有制度框架下加强信访工作来解决问题。[56]三是期望通过上访权的法治化，赋予公民法定信访权利，来对基层政府进行制约。[57]第一种思路试图通过政治改革来重塑国家与社会的关系，从而解决信访问题，它源于西方权利理论的误导，可能把上访问题引到非常危险的局面，因为政治改革的可控性及其解决上访问题的有效性都值得怀疑。第二种思路试图通过强化和完善信访体制来解决问题，但这样势必将地方政府没有责任的诸多矛盾上移，这最终会导致上访问题北京化，不但无法有效治理上访，还可能导致中央政治合法性的流失。第三种思路的思考重心在于上访人权利的维护，但上访权的进一步法治化并不能解决上访问题，因为很多上访人不会在权利的界限面前止步。

目前的信访机制面对成千上万的上访者束手无策。由于信息不对称，中央政府无法通过制度装置对上访问题进行区分；基层政府虽然可能具备区分能力，但没有区分的动力，因为在考核压力下，即使进行区分也不能区别对待。如果建立上访的分类治理机制，对上访案件进行有效分类，并按类别进行治理，[58]淤塞的信访机制就可能被疏通。

上访问题的有效解决，可以从新中国的历史经验中得到启发。有效应对无理上访，需要在新时期加强基层政府的治权。这构成了国家政权建设和现代民族国家建构的一环。现代民族国家需要依赖高度的监控能力，尤其需要对归其统辖的社会体系的再生产的各方面实施反思性监控，包括全民性规范、行政监视、工业管理、意识形态的制约等。[59]正如亨廷顿所说：“必须先存在权威，然后才谈得上限制权威。在那些处于现代化之中的国家里，恰恰缺少了权威，那里的政府不得不听任离心离德的知识分子、刚愎自用的军官和闹事的学生的摆布。”[60]目前学界高呼民主与自治，以及权利话语的片面化，大多是从西方国家的现况出发，主张按照目前西方政治模式对中国国家政权进行塑造，忽略了中国面临的国家政权能力建设这一关键问题，误导了当下中国基层政权建设的方向。

在当前社会背景下，基层治权建设要获得广泛认可，就必须与话语权的建设结合起来。权利话语有其合理性的一面，因为基层政府确实存在侵害民众权益问题。然而，上访潮本身很复杂，基层政府的处境本身也很复杂，它常常相当弱势，无法应对无理上访者。权利话语使人们在给定的“侵权—维权”的空间中思考，这不利于上访问题的分类治理。“离开了特定的社会经济结构、政治结构和文化结构，权利话语就会像一本只有词汇和词组而没有语法和句法的书。”[61]真正意义上解决中国上访问题，一方面，必须加强基层治权建设，在基层政府的治权与民众的权利之间寻求合理平衡；二是要进行治权话语的建设，并以社会主义和宪法引导当前权利话语，在治权话语和权利话语之间的寻求合理的平衡。

加强基层治权建设，需要从加强基层政府的配置性资源和权威性资源着手。迈克尔×曼曾区分国家权力的两个不同维度：专制权力和基础权力，前者是国家精英凌驾于社会之上的权力，后者则是指国家实际渗透到社会、在其统治的疆域内执行决定的能力，它是一种国家通过其基础设施渗透和集中地协调社会活动的权力。[62]当前上访治理的困境，正表明国家对社会的渗透和控制能力仍然有限，国家基础权力的建设尚未完成。因此，基层治权的加强，毫无疑问会加强国家的基础性权力。这样，基层政府才可能有足够的能力应对各种问题，包括有效应对无理上访的能力。为了保证基层政府的专制权力不伴随着基础权力（治权）的加强而膨胀，仍然要对治权加以种种法律约束，防止政府侵害民众的权利。治权的加强，并不意味着否定或减弱民众的权利，“在当今世界，作为一种旨在借助权利语言和机制来维护弱势者、受压迫者的尊严和自由的普遍道德权利，人权在价值认受上已然无人敢于公开反对，在制度上已然成为普通法。”[63]总之，要在中国现实的基础上完善基层治权，在基层政府权力与民众权利之间寻求平衡。

当前基层治权建设，不可能完全照搬阶级斗争背景下的权威性资源。上访是底层人民诉求于党和政府，其中的矛盾属于人民内部矛盾。人民内部矛盾主要适用说服教育的方法处理，但并不排斥强制性的处罚。无论是说服教育还是强制处罚，都应当建立在社会主义法治的基础上。因此，应当以公共秩序而不是阶级斗争为基础赋予基层政府治权，构筑相关强制处罚措施，对上访过程中破坏公共秩序者处以警告、罚款、行政拘留、劳动教养等。法治国家需要良好的社会公共秩序，不能容忍破坏。对于上访过程中的轻微违法破坏行为，说服无效的，应当采取必要的行政处罚，这也是为了达到积极教育和劝诫的目的。当然，为了防止这些措施被基层政府滥用，应当在法治框架下对基层政府施加必要的监督和约束。当事人对处罚不服的，有权向法院起诉，法院拥有最终的裁决权。

加强治权话语建设，需要对目前的权利话语进行纠偏。目前的权利话语将权利视作反对所谓“政府专制”的武器，其实质是一味反对政府的无政府主义，这是有所偏颇的。上访问题非常复杂，并非权利话语所能简单概括。尽管权利话语可以通过给基层政府施压来解决一些上访案件，但并非全面治理上访的有效长久之计。对权利话语进行纠偏，需要向媒体和社会展现上访潮中无比荒诞的无理上访（特别是谋利型上访），这有助于社会全面理解上访潮，从而对基层政府加强治权建设，持更加务实的态度和看法。而且，应当强调权利不是不受约束的自由，强调权利的道德资格。“强调德性并不必然导致降低权利的重要意义，增进权利也非必然会削弱对集体利益的道德关怀。”[64]“强有力的权利话语并不需要排斥一种相当发达的责任语言；权利不需要用绝对化的形式规范，以使之印象深刻、铿锵有力；权利的承载者可以被想象为既社会化又自觉的形象。”[65]权利也作为一种潜在责任而存在，它依赖于“公民道德”。人们拥有权利，仅在他们大体上负责地行为的意义上。[66]这样，可以降低政府进行上访治理的成本，更有利于上访问题本身的解决，也会有利于民众权利的落实和法治进程的推进。当基层政府能够成熟地面对权利话语，就既可以受权利话语的压力而保障上访民众的权利，又不会受权利话语约束以至于无法正常开展上访治理工作。

跳出目前权利话语的迷思，引导中国权利话语的健康发展，进而为基层政权加强治权建设开辟制度道路，最终政府能够从象征秩序和治理资源两个方面有效应对上访（尤其是无理上访）。在话语合法性基础上，享有充分的治权，基层政府就可以对现有的上访案件依法进行分类治理，有效遏制无理上访，并从治理中树立全国性的规则，这样最终必能推进公共规则在中国社会的普及，在务实的基础上推动中国法治建设。

 

 

 

 

通信地址：（430073）武汉市中南财经政法大学法学院理论法学系

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* 陈柏峰，中南财经政法大学法学院副教授。本文属于国家社科基金青年项目“民主法制进程中的乡村司法制度建设研究”（09CFX060）的成果。本文写作受益于同贺雪峰教授、申端锋博士的讨论，张继成、侯猛、章永乐、刘思达等师友提出了批评意见，一并致谢。

[1] Kevin O'Brien &Li Lianjiang, Rightful Resistance in Rural China, New York: Cambridge University Press, 2006. pp. 1-24；于建嵘：“当前农民维权活动的一个解释框架”，《社会学研究》2004年第2期；应星：“作为特殊行政救济的信访救济”，《法学研究》2004年第3期。

 

[2] 冯象：“法学三十年：重新出发”，《读书》2008年第9期。

 

[3] 吉登斯：《社会的构成》，李康、李猛译，王铭铭校，三联书店1998年版，页77-78。

 

[4] 吉登斯：《社会学方法的新规则》，田佑中、刘江涛译，社会科学文献出版社2003年版，页210。

 

[5] 吉登斯：《民族—国家与暴力》，胡宗泽、赵力涛译，王铭铭校，三联书店1998年版，页21。

 

[6] 吉登斯：《社会的构成》，李康、李猛译，王铭铭校，三联书店1998年版，页98。

 

[7] 详见田先红：“从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架”，《开放时代》2010年第6期。

 

[8] 笔者在“上访的分类治理研究”（未刊稿）一文中对这些无理上访类型有较为明确的界定。需要略作说明的是，一些上访虽然缺乏合法依据，却可能有意识形态、政策、地方性规范、情感等方面的依据或诉求，笔者将其归为商谈型上访。商谈型上访是合法性比较模糊的上访，上访人不一定有明确的合法权益受到侵犯，却认为相关法律和政策不合理，因此上访“商谈”，这种上访有改变法律和政策的潜在可能性。

 

[9] 田先红：“从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架”，《开放时代》2010年第6期。

 

[10] 孙敬林：《农村信访问题及其对策研究》，华中科技大学博士论文，2010，页64-71。

 

[11] 申端锋：《维权与治权》，华中科技大学博士论文，2009。

 

[12] 王进忠：“解读非正常上访”，《辽宁警专学报》2009年第2、3期；丁胜、文思宛、罗思源：“非正常上访问题研究”，《唯实》2009年第2期；谭鹏：“妥善解决无理上访，促进社会和谐稳定”，《云南行政学院学报》2007年第4期。

 

[13] 赵尔巽等撰：《清史稿》（第15册）卷144《刑法三》，中华书局，1976年，页4211。

 

[14] 《清史稿》中提到的叩阍事件就有23起。

 

[15] 费孝通：《乡土中国 生育制度》，北京大学出版社1998年版，页54-55。

[16] [清]王又槐：《办案要略》，群众出版社1987年版，页69。

 

[17] Hsiao Kung-ch’üan, Rural China: Imperial Control in the Nineteenth Century, Seattle: University of Washington Press, 1960.

 

[18] 吉登斯：《民族—国家与暴力》，胡宗泽、赵力涛译，王铭铭校，三联书店1998年版，页17、95。

 

[19] 《马克思恩格斯选集》第一卷，人民出版社1995年版，页98。

 

[20] 《毛泽东选集》第一卷，人民出版社1991年版，页3。

 

[21] 《毛泽东选集》第五卷，人民出版社1977年版，页363-402。

 

[22] 同上，页28、371。

 

[23] 同上，页370。

 

[24] 同上，页354。

 

[25] 同上，页396。

 

[26] 同上，页28、371。

 

[27] 毛泽东：“对《中共中央关于处理罢工、罢课问题的指示》（修正稿）的批语和修改”，《建国以来毛泽东文稿》（第六册），中央文献出版社1992年版，页370。

 

[28] 《毛泽东选集》第五卷，人民出版社1977年版，页369。

 

[29]  同上，页354。

 

[30] 《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，页302。

 

[31] “国务院关于劳动教养问题的决定”（1957年8月1日）。参见本书编写组：《中华人民共和国法律全编（2009年版）》，法律出版社，2009年，页551。

 

[32] 罗瑞卿：“关于中华人民共和国治安管理处罚条例草案的说明”（1957年10月22日），参见编辑组编：《罗瑞卿论人民公安工作：1949-1959》 北京：群众出版社1994年版，页338-346。

 

[33] 《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，页217。

 

[34] 同上，页229。

 

[35] 《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，页154。

 

[36] 如最高人民法院1980年6月20日发布的《最高人民法院信访处接待来访工作细则》，1986年12月10日发布的《最高人民检察院发人民检察院控告申诉检察工作细则试行》第十二条，1996年1月1日起施行的《信访条例》第二十二条等。

 

[37] 尹宗利：“从启蒙、权力话语看‘隐蔽的教育家’福柯”，《江苏社会科学》2010年第1期。

 

[38] Bourdieu, Language and Symbolic Power, London: Polity press, 1991, pp.170.转引自张意：《文化与符号权力》，中国社会科学出版社2005年版，页119。

 

[39] 吉登斯：《民族—国家与暴力》，胡宗泽、赵力涛译，王铭铭校，三联书店1998年版，页254。

 

[40] 吉登斯：《社会学方法的新规则》，田佑中、刘江涛译，社会科学文献出版社2003年版，页215。

 

[41] 玛丽×格伦顿：《权利话语》，周威译，北京大学出版社2006年版，页142。

 

[42] 李昌平：“乡村治权与农民上访”，《三农中国》（第12辑），湖北人民出版社2008年版。

 

[43] 申端锋：《维权与治权》，华中科技大学博士论文，2009，页22。

 

[44] 吉登斯：《民族—国家与暴力》，胡宗泽、赵力涛译，王铭铭校，三联书店1998年版，页14。

 

[45] 《马克思恩格斯选集》第二卷，人民出版社1995年版，页32-33。

 

[46] 可参见李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社2002年版；陈桂棣、春桃：《中国农民调查》，人民文学出版社2004年版。

 

[47] 盛学友：“两公民质疑‘信访收容’”，《南方周末》2003年10月9日。

 

[48] 陈方：“如何保护‘非正常上访’中的正当权利”，《潇湘晨报》2009年11月13日；刘今定：“从某县制定《非正常上访行为处理办法》谈越权立法问题”，《人大研究》2005年第5期。

 

[49] 2004年1月，广东省政协委员朱征夫提案要求废除劳教制度，并要求广东先行一步。2007年底，茅于轼、李方平、胡星斗等69位社会名流联署发表了公开信，呼吁取消劳动教养制度。2008年3月，全国人大代表、陕西省人大常委会委员马克宁正式提交建议，呼吁废除劳动教养制度。

 

[50] 罗尔斯:《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1988年版，页365。

 

[51] 参见何怀宏编：《西方公民不服从的传统》，吉林人民出版社2001年版。

 

[52] 罗尔斯:《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1988年版，页365-367。

 

[53] 蒂利：《强制、资本和欧洲国家》，魏洪钟译，上海世纪出版集团2007年版，页106-118。

 

[54] 谢维雁：“公民不服从的宪政意义及其中国语境”，《浙江学刊》2007年第4期。

 

[55] 于建嵘：“中国信访制度批判”，《中国改革》2005年第2期。

 

[56] 张修成：《1978年以来的中国信访工作研究》，中共中央党校博士论文，2007。

 

[57] 应星：“作为特殊行政救济的信访救济”，《法学研究》2004年第3期。张清：“农民阶层的宪政分析——以平等权和上访权为中心的考察”，《中国法学》2005年第2期。

 

[58] 笔者在“上访的分类治理研究”（未刊稿）一文中将上访分为有理上访、无理上访和商谈型上访三大类及若干小类，并对具体分类治理措施有详细论述。

 

[59] 吉登斯：《民族—国家与暴力》，胡宗泽、赵力涛译，王铭铭校，三联书店1998年版，页19。

 

[60] 亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海世纪出版社集团2008年版，页6-7。

 

[61] 夏勇：《中国民权哲学》，三联书店2004年版，序，页12。

 

[62] 迈克尔×曼：《社会权力的来源》（第二卷×上），陈海宏等译，上海世纪出版集团2007年版，页68-72。

[63] 夏勇：《中国民权哲学》，三联书店2004年版，序，第14页。

 

[64] 同上，页128。

 

[65] 玛丽×格伦顿：《权利话语》，周威译，北京大学出版社2006年版，第188页。

 

[66] 霍尔姆斯、桑斯坦：《权利的成本》，毕竞悦译，北京大学出版社2004年版，页109-111。