一、问题的提出

近些年司法体制改革中的一项重大举措，便是跨行政区划法院的设置与运行。其中，“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。”地方则积极“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”[1]因而自2014年12月初《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》和《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》获中央深改组第七次会议审议通过后，有关跨行政区划法院的设置与实践便在当下中国司法场域中随之迅速展开。其中，2014年12月底，北京市第四中级人民法院和上海市第三中级人民法院率先成立，前者主要受理“以本市区（县）人民政府为被告的行政案件”和“跨地区的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件”，后者主要受理“以市级人民政府为被告的一审行政案件”和“市级行政机关为上诉人或被上诉人的二审行政案件”。[2]此后，2015年1月底，最高人民法院第一巡回法庭和第二巡回法庭也分别在深圳和沈阳成立，主要受理“全国范围内重大复杂的第一审行政案件”和“在全国有重大影响的第一审民商事案件”。除此之外，全国其他地方法院也都积极探索并建立跨行政区划法院。比如，作为浙江第一家跨行政区划法院，杭州铁路运输法院自2016年1月1日起开始集中管辖杭州市、区（县、县级市）两级人民政府作为复议机关作共同被告、原来属于其他基层人民法院管辖的一审行政诉讼案件。[3]又比如，江苏依托南京、徐州铁路运输法院，完善跨地区案件的司法管辖制度，试点跨行政区划法院工作；其中自2016年4月1日起，南京铁路运输法院开始机制管辖原来由南京市各基层法院管辖的一审行政案件。[4]还比如，广东在推行跨行政区划法院的试点工作中，将“原属广州两级法院管辖的行政案件”都纳入广州铁路运输法院的管辖范围。[5]

不仅跨行政区划法院的组织规模在不断扩大，而且它的样式类型也在不断创新。尤其是近些年，伴随着区域间社会合作与经济协同发展的日益紧密甚至常态化，司法的区域合作也越发地迫切，司法合作的区域协同机制及其创新更是越发普遍。因而实践中我们看到，比如为更好地服务于京津冀协同发展，京津冀三地法院不仅建立了常态化的三地法院联席会议机制，集体“研究和解决京津冀协同发展中的重大司法事项、司法需求、司法政策和重大疑难法律适用问题，促进司法裁判尺度的统一”[6]；而且积极“探索将北京四中院的案件管辖范围拓展到天津、河北，由北京四中院管辖跨京津冀行政区划特定范围、特定类型的重大民商事案件；探索建立跨区划知识产权案件集中在北京、涉外海事商事案件集中在天津、跨区划资源案件集中在河北管辖的制度，促进司法统一，破解地区经济社会发展壁垒。”[7]又比如，为更好的服务于跨11省份的“长江经济带”发展，最高人民法院不仅要求区域内各地方法院认真总结区域审判工作经验、积极探索契合“长江经济带”区域发展大局的审判工作机制，而且建立起以最高人民法院为中心、区域内各法院纵向一体化的司法联动格局，以加强区域内各法院之间的司法协同与行动一致，确保区域内司法资源的最优化配置以及司法服务能力的最大化提升。[8]这些虽然看似只是一种司法机制在跨行政区划空间里的重新组合或者二次分工，但它们无疑也都属于广义上的跨行政区划法院。

如何看待这一新事物？很显然，相比于试点初期它们在案件处理上的优异表现，更重要的还是它们在制度功能上的定位以及在实际运行中所取得的效果。因为一方面，不同的功能期待会对跨行政区划法院的内部组织结构、制度机制以及审判权的运行逻辑产生不同的影响，进而导致它们在司法产品生产活动中出现波动，造成司法能力发挥上的不稳定。另一方面，尽管司法机构的制度机制创新在某种程度上可以看成是法院为了应付案件负担增长所做的一种制度回应，也尽管跨行政区划法院还会根据不同的功能期待来对其内部的组织结构与制度机制进行自我调试，但要从整体上合理评估它们的稳定性或者有效性，还是必须要在跨行政区划法院的功能结构中来进行。因为只有在这种特定的功能结构以及其所关联的整个社会情境系统之中，我们才能够获得一个较为宽广且稳定的视域结构，才能够从中看清跨行政区划法院出场所需面对的问题以及作为问题解决方案的跨行政区划法院又是如何在其中被规定的。而这，也是本文关注的核心问题所在。

二、跨行政区划法院参与区域治理的现实需求与功能期待

尽管就目前而言不同的跨行政区划法院在案件受理的范围上确实各有不同，也尽管跨行政区划法院的出场与新修改的《行政诉讼法》以及立案登记制的施行在时间节点上几乎前后，但如果把跨行政区划法院的功能仅限定在行政诉讼案件的处理上，把跨行政区划法院的出场看成是为了应对立案登记制的施行所带来的行政诉讼案件的增加，显然过于狭窄。[9]我们要意识到，尽管它的出场可能确实主要是为了解决因制度调整所带来的行政诉讼案件增加这一即时性问题，但作为整个司法制度的有机组成部分，它仍然不得不面对司法场域中的历史性难题，更需要对司法场域中的共识性与历时性力量相交织而成的司法困境有所突破。因此，只有在当下中国司法场域的整体逻辑结构中对跨行政区划法院进行综合审视，才能合理评估其中的改革效果，才能发现其对于中国司法而言在当下以及未来所可能具备的意义。

第一，法院成为国家治理的重要主体。自党的十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[10]作为全面深化改革的总目标，以及党的十八届四中全会把“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家……促进国家治理体系和治理能力现代化”[11]作为全面推进依法治国的重要任务以来，当下中国的司法体制改革便被提到国家治理的层面，赋予其重大的政治意义。换言之，司法体制改革从根本上来说是一种提升国家治理体系与治理能力现代化的战略行动，它要直面并解决国家治理现代化进程中治理体系法治化程度不足、治理能力不够等问题。与此同时，作为一种整体性的治理，“国家治理的核心是强化制度建设，而制度建设的核心无疑又在于从宪法到司法、行政法等一整套法律制度与规范的确立和运行。”[12]此外，伴随着中国特色社会主义法律体系的形成以及法治体系建设的推进，国家法治建设的重心逐渐从立法转向法律的实施，司法也就日益成为法治建设的中心。由此所带来的，不仅是司法对社会生活的影响越拉越大，而且司法也更积极地在回应社会，更加主动的参与社会治理。这样，不仅人民法院成为了国家治理的重要主体，而且深化人民法院改革也就成为一种“落实中央决策战略部署、提高社会治理水平、推进全社会多层次多领域依法治理、促进国家治理现代化”的重大举措和重要手段。[13]而这其实也就意味着，作为此一轮司法体制改革的一项重要举措，有关跨行政区划法院的设置与运行，必须要放置在国家治理的结构性场域中来予以整体审视，要在推进国家治理体系与治理能力现代化的延长线上来理解。

第二，司法区域性合作的需要日益迫切。首先，跨区域案件的大量存在，为司法的区域性合作提供了前提基础。近些年，因由社会经济发展所带来的区域合作日益频繁，造成跨行政区划案件也随之增多。如何规范这类案件的管辖与审理，确保案件公正处理的同时最大化的保护区域间合作的积极性以及提升司法服务区域协同发展的能力，既是一道司法难题，也考验司法智慧。因此，这就需要通过区域间司法的协同与合作，努力在形成制度机制合力的基础上，共同致力于案件的妥恰处理。其次，区域间司法的不统一，不仅容易造成“同案不同判”的格局，也会导致区域间司法的冲突，进而影响司法的公信力以及司法化解社会纠纷的整体能力。这也就对司法的区域性合作与协同治理提出了现实要求。换言之，“同案同判”或者“相似的情形作相似处理，才能表明法律在实践中具有确定性和可预见性，‘法治’即规则之治才能得以贯彻落实”，^[14]司法公正才能得以实现。然而实践中，由于不同地方的法院/法官对于法律和政策的理解存有差异，因而容易在司法裁判中形成法律适用上的不统一。与此同时，由于不同地方的法院/法官所置身于其中的社会情境系统各不相同，所需具体考量的地方性因素差异较大，因而也就容易造成案件裁量基准或者尺度上的不统一。这种法律适用以及裁量尺度上的不统一，不仅导致“同案不通判”的状况，也造成法院间的司法矛盾与冲突。而这一旦与区域结构内“近距离”的空间感相纠缠，就会激起当事人对司法的“疑惑”甚至不信任。最后，社会纠纷（尤其是涉诉信访）的实质性化解大部分都需要通过区域间的协作来发挥法院间联动机制的作用，要通过强化各级法院的协调配合并由此整合起区域内的各方力量与社会资源，共同促使纠纷的实质化解。实践中，一些法院由于缺乏整体思维与大局意识，在社会矛盾纠纷的化解上没有履行好主体责任，未能做好系统工作，不敢担当，结果不仅导致社会矛盾纠纷久拖不决，而且还将矛盾上移，增加上级法院化解纠纷的成本与难度。

第三，司法的地方化状况未有明显改善。尽管司法体制改革一直致力于去地方化，但效果却并不明显。特别是“随着社会主义市场经济深入发展和行政诉讼出现，跨行政区划乃至跨境案件越来越多，涉案金额越来越大，导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理，甚至利用职权和关系插手案件处理，造成相关诉讼出现‘主客场’现象，不利于平等保护外地当事人合法权益、保障法院独立审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施。”^[15]换言之，司法权的地方化，不仅导致司法的运行受制于地方，司法活动易受地方干扰，进而使“地方法院”演化为“地方的法院”，而且造成司法地方保护主义的形成以及国家法律与司法政策无法获得一致性的适用，从而影响司法权依法独立公正行使的同时破坏国家法治的统一性。与此同时，司法地方保护主义的存在，又不仅会加剧地方间的利益冲突，也会造成地方与中央的利益矛盾，形成地方壁垒的同时影响统一的经济市场与社会秩序的形成。因此，此轮司法体制改革的逻辑和主轴，就是要通过司法的“去地方化”来进一步确立司法的中央事权地位。

第四，司法的一般性矛盾依然尖锐。这是跨行政区划法院所置身于其中的整个司法环境。主要的表现是：（1）法院“案多人少”的矛盾不仅没有明显缓解，而且立案登记制施行后所带来的案件数量急速增长又使这一矛盾更加尖锐也更加结构化。比如，截至2016年3月，全国法院登记立案1420万件，同比增长28.44%。^[16]案件数量的激增带来的是法官办案压力的增大。比如，立案登记制改革后，“一位基层法官原来一年审理200件左右的案件，现在要审理400至500件案件。”^[17]（2）申诉、信访案件数量居高不下，化解难度日益增加。近些年，不仅涉诉信访特别是到最高人民法院上访的数量逐年上升，^[18]而且申诉信访案件数量在四级法院又呈“倒金字塔”型结构分布，形成最高人民法院受理申诉信访案件数量最多、工作压力最大的格局。^[19]（3）司法行为的不规范现象在司法领域中依然普遍存在。实践中，司法行为的不规范既表现为形式上的、司法制度/程序在施行的过程中无法做到“一视同仁”，出现所谓“选择性司法”的现象，比如对申诉案件的“选择性立案”、“选择性纠错”；也表现为实质化的、当事人诉讼权利行使或者法官义务履行上的不充分、不到位，比如法官在行使释明权时存在的不规范、随意性很大的问题。司法行为的不规范，不仅影响司法公信力的提升，也会引发当事人对司法公共服务的非理性消费。

应当说，这些来自司法场域中的现实需求，意味着跨行政区划法院要在有效化解社会矛盾纠纷的基础上，实现因由空间上的“跨行政区划”设置所具备的、适度阻隔甚至彻底消除案件所涉行政区划内的地方性利益以及地方社会力量对司法活动影响的功能，实现司法的“去地方化”，进而确保司法权能够依法独立公正行使。与此同时，通过案件管辖机制所带来的跨行政区域内社会矛盾纠纷的集中处理，以及通过强化对下级法院审判工作的监督指导（尤其是最高人民法院巡回法庭），跨行政区划法院不仅能够规范所辖区域内的司法行为，也能够统一所辖区域内的司法，进而统一正义。此外更重要的是，通过司法的社会治理，不仅有助于推进国家治理体系以及治理方式的法治化，也有助于国家治理事业的整体实现。而这其实反映出，尽管表面上看，对跨行政区划法院出场的司法需求各不相同，但实质上，不仅对于它的功能期待是相辅相成的，而且其司法行动的指向也是一致的。也就是说，跨行政区划法院的设置与运行，就是要在有效化解社会矛盾纠纷的基础上，“排除对审判工作的干扰、克服地方保护主义、地方领导干预司法的问题，保障法院依法独立公正行使审判权，”确保法律适用标准的统一，进而平等保护各方当事人合法权益的同时，提高司法的公信力，^[20]最终促进国家治理体系与治理能力的现代化。

那么，跨行政区划法院是通过什么样的途径来确保这种功能的充分发挥？以及这种司法功能的背后，又隐含着一套怎样的社会逻辑？

三、跨行政区划法院参与区域治理的方式及其逻辑

尽管法院的基本社会职能是化解社会矛盾纠纷，但是通过社会矛盾纠纷的化解过程以及其中所包含的制度机制功能结构的开放性，跨行政区划法院得以一种更加立体而饱满的方式参与到区域社会的治理活动之中。

一是将纠纷的化解纳入司法/法治化的轨道。纠纷的多样性使得纠纷的解决机制也是多元化的。“将社会纠纷纳入司法和法律的框架，既是司法自身的规律和使命使然，也是宪法和法律赋予司法的天然职责，更是一个国家法治实现的关键环节。”^[21]因为通过司法化解社会矛盾，不仅有助于维护诉讼主体的合法权益以及确保其强制义务的履行，也有助于国家法的强制实施以及国家法秩序尊严的统一维护。跨行政区划法院设立一年多来所取得的成绩直观地表明，不仅大量的社会纠纷涌入到了这些法院，而且也被实质性的化解在了这些法院。这反映出，它们不仅有效地将区域内的社会矛盾纠纷吸附进入其中并以司法/法治化的方式化解，也确保了这种社会纠纷化解方式在纠纷解决机制的区域性市场竞争中取得优势。

当然，为了提高自身吸附/化解社会纠纷的能力，跨行政区划法院在实践中还采取了一系列有针对性的改革措施。主要包括：（1）优化司法资源的配置。比如，主要利用铁路运输法院的司法资源，成立地方性的跨行政区划法院，集中审理因由新行政诉讼法和立案登记制施行所带来的大量行政诉讼案件；又比如，在法院内部的人力资源的配置上，向办案一线倾斜，全力确保审判团队的人力资源供给；还比如，在司法行政管理上，逐步采用扁平化的模式，实现司法管理从行政化模式向服务司法的本位回归。（2）优化司法职权配置。比如，通过赋予主审法官、合议庭依法独立行使审判权、突出他们办案主体地位的同时强化其办案主体责任，“落实谁办案谁负责”的原则；又比如，明晰院/庭长的权力清单与责任清单，并将院/庭长部分审判管理职能下放给主审法官。（3）推行为民便民利民措施，降低当事人诉讼成本的同时提高他们参与诉讼的用户体验感和满意度。因为“司法为民”的司法政策在整体上的要求，就是法院/法官在司法活动中要全力做到“在感情上心系群众，行动上贴近群众，不能高高在上，脱离人民群众，……要扑下身子、主动服务，深入群众、贴近群众，自己多做工作，让群众少跑路、少花钱、少受累。”^[22]这样，形式多样的、司法为民举措的综合采设与共同发力，在整体上就不仅会大大提高跨行政区划法院对于社会矛盾纠纷的吸附力，也会提升它们的纠纷化解力。

二是向社会输出规则。尽管相较于立法，司法的规则创制功能虽然更多只是在行动意义上的，但是通过将社会纠纷的化解纳入司法/法治化的轨道以及通过这种司法方式的累积，不仅能够确保国家法的坚定实施，也有助于社会生活的法治化塑造。因为一方面，面对社会急剧转型的当下中国司法，其在实践中不仅需要勾连起“法律规则”与“社会生活”两个世界，也需要整合起“法律规则”与“社会规则”的所有资源。另一方面，司法中心主义时代的来临，也使得某一案件的解决方式和裁判结果会迅速影响其他人未来的行为选择。这样，现代司法社会里的个案裁判，就不仅会对当事人产生约束力，也会对整个社会产生影响力。与此同时，这种影响力不仅包括对于法律规则的遵守，也包括对法律规则的认可度和信任感，还包括对于法律规则在社会公平正义实现中统一尺度价值的期待。这样，通过司法的纠纷化解，就不仅会向其所在的社会输出行动中的国家法规则，也包括经由国家法实践所认可的社会规则，还包括正确对待这些规则的“规则”（态度或者意识）。

为了确保规则的最大化输出，跨行政区划法院在实践中除规范司法行为、践行公正司法外，还采取了一系列制度措施来加以保障。比如慎用调解；除非案件中确实存在再审申请人与其他当事人主动达成一致而可能撤回再审申请的情形，否则最高人民法院巡回法庭在再审审查案件询问的过程中原则上不组织各方当事人进行调解。也就是说，最高人民法院你巡回法庭对于再审审查案件的办理，并不倡导以调解的方式来进行所谓的化解。又比如编辑精品案例进行推送；尽管“我国目前存在的是司法解释与指导性案例并存的二元司法规则供给体制”，^[23]但考虑到巡回法庭对于巡回区内法院审判工作的影响力，其所编辑推送的经典案例，也会影响巡回区内各法院的司法审判行为。

三是通过司法的公共理性倒逼社会理性。“在中国特色社会主义现代化建设的进程中，人们的社会流动和社会交往日益频繁，这在促进社会全面进步的同时，也导致了一些新的社会矛盾和社会冲突的出现，以及一些偏激和波动的社会情感的产生。”^[24]从根源上来看，这些问题都可归为中国由传统社会向工业化社会、后工业化社会转型时的“现代性缺失”问题。^[25]因而在治理的策略上，就必须要以理性化的方式来引导人们在日常生活中“以平和的心态、现实的态度，提出自己合理的有限的利益要求，并在商谈、对话中作出必要的妥协和让步，从而获得社会交往的积极成果。”^[26]换言之，就是要在公共生活的实践中建立现代社会交往理性的基本标准，引导社会参与公共理论实践，实现社会交往实践的理性化。

司法作为一种公共理性的存在与实践，它不仅能够为我们提供参与公共生活、学会欲望克制与诉求妥协、锻炼交往实践能力的平台，也能够为我们生产具有公共理性的法律服务产品，为我们的社会输入公共规则以及公共价值的伦理判准。从跨行政区划法院的实践来看，制度的改革与机制的调整，都旨在让法院成为“最讲理的地方”。^[27]比如，第二巡回法庭不仅创设了“庭前释明”程序，而且在庭审与接访导诉时都始终坚持“最后一问”，确保司法公开以及让当事人都能把话说话、把话说在法庭上，保障其充分行使诉权的同时，要求法官全力做好当事人的解疑释惑工作。又比如，第一巡回法庭创设了“阶段性合议”的方式，——即“合议庭在休庭期间进行阶段性合议，针对双方当事人质证及事实争议情况，经过合议，在随后的庭审中对当事人予以回应”，^[28]不仅增强了庭审的针对性、提高了庭审的效率，也增加了庭审的互动沟通与说理回应的功能。再比如，很多地方设立的跨行政区划法院都要求注重庭审以及裁判文书的说理，要对当事人“有诉必应”。很显然，跨行政区划法院通过强调司法理性实践，不仅能够有效回应当事人/访民的司法需求，也能够强化法院作为公共事项处理平台的价值，提升司法作为社会交往实践、社会共识凝聚、社会公共利益分配等机制的重要性，提高司法对于社会的塑造力进而使得通过司法实现社会的理性化训练、完成区域社会的综合治理。

四是通过司法权威提升国家权威。我们要意识到，司法权威是国家权威的有机组成部分。因为，不仅人民法院是国家审判机关，而且“司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。”^[29]这样，任何法院的设置与运行，都不仅意味着国家的在场，也会引导社会朝向国家的认同。与此同时，如果由于司法不公导致司法权威不立，不能使司法“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，人民群众就不会相信政法机关，从而也不会相信党和政府。”换言之，因司法公正的缺乏所导致的司法权威不立，“不仅严重败坏政法机关形象，而且严重损害党和政府形象。”^[30]此外更重要的，作为司法权威基础的司法公正，它既是国家法治的生命线，也是维护社会公平正义的重要保障。^[31]

通过将社会纠纷的化解纳入司法/法治化的轨道并予以公正处理，跨行政区划法院不仅通过化解纠纷使国家“法律或统治秩序的尊严与权威得以恢复”，^[32]也确保“在涉及国家基本政策和社会基本权利的重大问题上必须保持国家法律的畅行无阻和司法政策的一致性”，^[33]进而实现纠纷化解中的“国家在场”。这样，伴随着跨行政区划法院的实践以及由此所带来的司法公信力与司法权威的提升，国家权威也会随之得到夯实与提高。

可见，在社会与国家的开放性结构中，通过法律世界与社会生活世界的意义沟通和规则连接，跨行政区划法院积极参与区域治理，实现国家治理与社会治理在区域内的协同。换言之，通过跨行政区域法院的区域治理中，不仅让社会治理中国家的形象与意图始终在场，也让国家治理中社会的因素和力量始终被尊重。而也正是在这种协同治理逻辑的背后，彰显出的是跨行政区划法院更加丰富的区域治理功能。

四、跨行政区划法院的区域治理功能以及类型

当下中国区域治理的中心议题，是要在维护区域社会秩序稳定的基础上，实现“中央与地方之间、地方政府之间的沟通、协调、合作”。^[34]通过跨行政区划法院的司法参与区域治理，既是国家治理与社会治理的重要组成部分，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要观测指标。跨行政区划法院通过纠纷化解这一基本功能以及借助开放性的司法机制，不仅实现了对区域社会秩序的维护，也沟通起了区域间以及中央与地方之间的法制关系，进而完成其对区域社会的法律控制，实现区域治理的目标。

第一，化解社会冲突，恢复社会秩序。法院最基础的社会功能，就是化解社会矛盾纠纷，整合社会结构功能，恢复社会秩序。从跨行政区划法院一年多的实践来看， 它们对于社会矛盾纠纷的强劲吸附力和化解力，反映出的正是它们在参与区域社会治理上的优异表现。因为衡量治理是否有效的一个重要标准，就在于“秩序建设”。也就是说，不仅秩序的恢复或塑造是治理的重心与基础，而且社会秩序的稳定性与和谐度也是治理绩效考核的重点。^[35]而这其实意味着，通过跨行政区划法院的设置与运行，不仅建立起了社会问题制度化回应的有效机制，实现了对于社会矛盾纠纷及时妥善的司法化解，而且也形成了规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度程序与工作机制，进而从根本上保障了社会秩序稳定的有效维护。

第二，化解司法冲突，统一司法与正义。由于不同的法院对于法律理解的不一致以及司法裁量标准的不统一，因而容易造成“同案不同判”甚至同一法院对同一案件做出两个截然相反的判决，进而导致司法冲突。司法冲突现象的存在，不仅会造成司法的不确定性进而影响司法的公正，也容易造成当事人对司法的疑惑甚至不信任进而导致他们对司法的非理性消费，从而不利于司法的良性运转以及削弱通过司法参与社会治理的效果。通过地方设立的跨行政区划法院对特定类型的案件进行集中管辖与审理，有助于司法在这些案件上的裁判统一。比如，最高人民法院巡回法庭的主审法官则会在案件合议前“要求助理检索最高法院近三年来同一类型案件的裁判情况并报合议庭，便于合议庭把握类案裁判尺度”，^[36]由此确保司法裁判的统一。与此同时，通过最高人民法院巡回法庭自身的司法示范以及它们对下级法院的指导监督，也能够推动巡回区内司法的规范化与统一性。此外，通过巡回法庭与最高人民法院本部之间的功能区分，能够形成面向巡回区域的“规范司法、统一司法”的双重结构，夯实规范、统一区域司法的效果。而这意味着，从整体上来说，跨行政区划法院的实践，不仅有助于区域间司法冲突的化解，也有利于区域司法的统一，进而保障司法的确定性以及司法的公正性，从而统一司法正义产品的类型以及提升生产的能力。

第三，化解区域间的法治冲突，实现国家法治的多样性统一。在中国这样一个超大型的国家里，不仅区域间法治发展存在差异性、不平衡的格局，而且区域法治与国家法治之间也存在内在紧张与关联统一的矛盾结构。与此同时，地方立法权主体的扩容，又不仅会加剧这种格局的差异化以及差异的内在化和紧张，也会使得法治统一在区域和国家双重层面上同时面临结构性难题。更重要的是，如果区域或者国家都无法从这种矛盾性的结构中寻求到均衡性的张力，那么这不仅会反过来进一步加剧区域法治的碎片化以及国家与地方因由法治分化所带来的冲突和紧张，也会使法治的国家统一性难度进一步增大，进而造成经由法治的国家统一所带来的社会整合与政治融合也面临风险，最终危及国家权威。这样，在当下中国区域与国家的复杂性法治结构关系中，不仅如何通过差异性的法治来化解社会矛盾、维护社会稳定同时又避免因由法治分化所造成的社会冲突甚至分裂，就成为了一道政治难题；而且寻求一种有效的新机制来调和国家与区域之间的关系，确保区域法治发展始终保有活力的同时又能实现国家与区域在法治发展领域中的协调统一，也已然是一项重要的政治任务。

从跨行政区划法院的实践来看，一方面，它在整体上不仅追求以法治化的方式来化解社会冲突，而且行动的指向也是朝着一种统一性的司法（权）。这意味着跨行政区划法院的设置与运行，就为维护国家法治的统一性提供了一种技术与机制上的可能。另一方面，为了推动纠纷的实质性化解，它不仅需要充分考量纠纷所在的地方社会情境系统，也需要在化解纠纷时充分整合地方性因素、聚集地方性力量、调动地方性资源，以确保能够及时有效地就地化解社会矛盾纠纷。这又意味着跨行政区划法院的有效运转，必须建立在充分了解并尊重地方法治及其差异性格局的基础之上。由此所形成的，便是跨行政区划法院内在性的具备一种知识-行动上的张力性结构，一种“在中央统一司法权与有限的地方司法自治权之间谋取平衡、在重大法律政策事项的法治统一性与兼顾地方差异性之间谋取公平正义的新型结构。”^[37]而也正是这种张力结构的存在，使得它有足够的能力去处理国家法治与区域法治的冲突与平衡问题，去维护国家法治的统一并兼顾不同地区的法治差异的问题。换言之，跨行政区划法院所同时拥有的、空间上的“跨区域性”与“在地性”以及知识-行动上的“地方性”与“国家统一性”的身份特性，使得它在司法实践中寻求的并非只是以体现国家意志的法律来彻底否定区域性法治，也并非只是以体现中央意志或者全局利益的公共政策压倒地方性的具体考量，而是在中央与地方的关系上进行动态化、均衡性调整，在“去地方化（地方保护主义）”与“在地化（尊重地方社会因素）”之间进行审慎取舍，确保中央与地方之间建立一种相对稳定且比较紧密的法律政治关系，进而在此基础上，实现区域法治差异化基础上的国家法治统一。

第四，化解区域间以及中央与地方之间的利益冲突，实现地方最大化的灵活自主与中央高度集中统一的结构性平衡。就中央与地方的关系而言，一方面，中央“高度的集中统一必定造成地方的灵活性少，自主性、积极性少；而地方主动性高则必定导致规则的统一程度低。任何分权的制度结构都无法完全消除这个权力统一和分散之间的悖论以及可能引发的种种社会问题。”^[38]因此，不仅中国的立法体制需要在这种统一性和多样性之间保持一种必要的张力，而且司法也需要在这两个同样值得追求的极端之间寻找到“黄金分割点”。另一方面，在中国社会转型的过程中，“原来依赖于高度中央行政集权而形成的统合力或统一性早已失效，但新的统合机制并未同步形成，经济发展所必须赋予并必然增长的地方自治权由于与中央集权模式的冲突，而导致的结构性失序”^[39]在社会各领域都有着诸多体现。这样，伴随着原本高度集中的立法权逐步分散、地方化，以统一的司法（权）来作为社会控制的核心工具，进而调和中央与地方之间的冲突，无疑也就成了国家治理的一项重要选择。与此同时，就区域间的关系而言，地方政府之间的竞争在当下中国无疑是一种常态化的存在。地方政府之间的良性竞争，不仅可以促进地方资源配置效率的提高，也能够引导地方以合理的方式以及较小的代价去获得更多的利益，还能够激发各地方政府通过合作治理与协同创新来不断改进区域绩效的积极性，提升区域内公共服务产品的供给效率。但是，地方政府间的恶性竞争则不仅会降低资源的配置效率，也会在固化地方利益的基础上影响整体利益的提高，凸显地方主义进而扰乱利益的全局配置、弱化制度的整体安排，进而危机到区域乃至整个国家创新发展的可持续性。因此，要运用包括司法在内的各种手段来引导地方政府之间的协同合作与良性竞争，并及时化解区域间政府恶性竞争所带来的各种冲突，以确保地方政府竞争正效应的合理利用以及负效应的有效规避，从而促进区域社会的健康可持续发展。

从跨行政区划法院的设置与运行来看，一方面，通过建立由地方设立的跨行政区划法院集中受理行政诉讼案件的机制，不仅能够破解司法的地方保护主义，确保地方利益重新配置的合理化；也能够促进地方政府依法行政，推动地方法治政府建设。这样，不仅社会正义得到了很好的分配，而且国家治理者治理国家的行为也纳入到制度化的轨道。另一方面，通过最高人民法院巡回法庭对于巡回区内“跨行政区域重大行政和民商事案件”的审理，不仅能够调和巡回区域内地方政府间的利益冲突，也能够法治化地方政府行为的同时统一中央与地方的利益配置格局。而这其实意味着，跨行政区划法院的设置与运行，从整体上既有利于维护地方政府间的利益平衡，进而保护地方的积极性，也有利于维护国家利益的统一性，从而夯实国家的权威性；不仅有助于区域间政府行为的法治化，也有助于中央与地方关系的法治化。与此同时，正是基于跨行政区划法院的设置所带来的、新的司法机制的存在，又意味着通过法治化的途径来化解区域间以及中央与地方之间的利益冲突、实现地方最大化的灵活自主与中央高度集中统一的结构性平衡成为了可能。

可见，作为一种社会治理机制，通过跨行政区划法院的司法，不仅更多面向的是实践诉求，而且强调对问题要予以制度化回应。与此同时，作为一种国家治理方式，无论是在社会纠纷与司法冲突的化解上，还是在中央与地方的法治格局中，跨行政区划法院在实践中所表达的，其实都是一种通过规则治理的立场，一种更多朝向国家的知识行动。而这种知识立场的行动坚持，必将有助于推进国家治理体系与治理能力的法治化、现代化。而也正是在此意义上，尽管跨行政区划法院的出场更多直面的是当下中国司法场域中的现实问题，发挥的也主要是司法法治与社会治理的功能，但它在某种程度上确实又预示和勾勒着中国司法的未来。

[1]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第21-22页。

[2] 参见《北京市高级人民法院关于北京市第四中级人民法院案件管辖的规定》以及《上海设跨行政区划法院检察院跨区域管辖行政诉讼案》，载《人民日报》2014年12月29日；《上海三中院跨区划行政诉讼满一年》，《中国青年报》2016年1月5日，第6版。

[3]王庆丽：《浙江第一家跨行政区划法院今开庭第一案是民告官》，《浙江日报》2016年2月25日。

[4]《4月1日起 南京“民告官”案由铁路法院一审》，《现代快报》2016年3月31日。

[5]陆捷生：《广东：铁路法院检察院跨区划管辖拟5月试点》，《南方日报》2015年3月13日。

[6]参见《最高人民法院关于为京津冀协同发展提供司法服务和保障的意见》（法发〔2016〕5号）。

[7]《京津冀地区将探索设立跨行政区划法院》，《北京日报》2016年6月4日。

[8] 参见《最高人民法院关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》（法发〔2016〕8号）。

[9]客观来说，这一时间段内，除立案登记制和新的《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日实施以外，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》也于2015年2月4日开始实施。与此同时，实践中，因立案登记制所带来的，不仅是行政实施案件的增多，民事诉讼案件较之以前也有所增长。

[10]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版，第3页。

[11]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版，第4页。

[12]蔡拓：《全球治理与国家治理：当代中国两大战略考量》，《中国社会科学》2016年第6期。

[13]周强：《深入推进司法体制改革，让司法更贴近人民群众》，《中国法律评论》2015年第1期。

[14]陈杭平：《统一的正义：美国联邦上诉审及其启示》，中国法制出版社2015年版，第3页。

[15]《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第79-80页。

[16]《立案登记制改革实行一年全国法院立案数同比增三成》，《人民日报》2016年5月11日，

[17] 李亚兰：《立案改革监督工作有成效》，《人民法院立案登记制改革一周年回顾与展望座谈会发言（摘要）》，《人民法院报》2016年5月11日，第2版。

[18]侯猛：《进京接访的政法调控》，《法学》2011年第6期。

[19]胡云腾：《为什么要设立巡回法庭？》，《求是》2015年第12期。

[20]人民法院报评论员：《跨行政区划法院，跨出历史性的一步》，《人民法院报》2014年12月29日，第1版。

[21]杨建军：《通过司法的社会治理》，《法学论坛》2014年第2期。

[22]周强：《深入推进司法体制改革，让司法更贴近人民群众》，载《中国法律评论》2015年第1期。

[23]刘树德：《最高人民法院司法规则的供给模式》，《清华法学》2015年第4期。

[24]孙利天：《现代性的追求和内在超越》，《中国社会科学》2016年第2期。

[25]刘雪莲、姚璐：《国家治理的全球治理意义》，《中国社会科学》2016年第6期。

[26]孙利天：《现代性的追求和内在超越》，《中国社会科学》2016年第2期。

[27]参见任重远：《第一巡回法庭：“法院应该是最讲理的地方”》，《南方周末》2016年2月3日。

[28]《巡回法庭：司法改革的“排头兵”——专访最高人民法院第一、第二巡回法庭庭长》，《中国法律评论》2015年第3期。

[29]《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第78页。

[30]参见《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第71页。

[31]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版，第20页。

[32]顾培东：《社会冲突与诉讼机制》，法律出版社2016年版，第30页。

[33]傅郁林：《最高人民法院巡回法庭的职能定位与权威形成》，《中国法律评论》2014年第12期。

[34]杨龙：《中国国家治理中的区域治理》，《中国社会科学报》2015年10月14日。

[35]陈志敏：《国家治理、全球治理与世界秩序建构》，《中国社会科学》2016年第6期。

[36]刘贵祥：《巡回法庭改革的理念与实践》，载《法律适用》2015年第7期。

[37]傅郁林：《最高人民法院巡回法庭的职能定位与权威形成》，《中国法律评论》2014年第12期。

[38]苏力：《当代中国的中央与地方分权》，《中国社会科学》2004年第2期。

[39]傅郁林：《最高人民法院巡回法庭的职能定位与权威形成》，《中国法律评论》2014年第12期。

新一轮司法改革的取向已经明朗，在不久的将来即有具体实施方案“落地”。中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。这意味着司法改革将要向体制性独立迈出关键的一步。虽然这一改革取向值得期待，但仍有必要前瞻其与当前中国司法现实对接后可能面临的障碍甚至挫折。

因此，在肯定总方向之余，对“司法独立”做一番现实的“冷思考”并非多余。尽管这些冷思考没有直接证据（至多有佐证），只是根据现实政治逻辑和政治潜规则所做的推测或揣测，但相信还是能对司法改革做出些许预警，并能为改革前的调研、论证提供一些切入点。

一、对人财物省级统管的后果推测

1、实现省以下地方司法机关人财物的省级统管，必然需要一个省级机构，负责审批地方司法机关编制的预算报告，并监督预算的执行情况。而将预算审批权和预算监督权赋予哪个机构，是司法改革设计者首先面对的问题。目前，围绕这项权力的政治博弈正在进行。但是，考虑到省级司法机关在管理地方司法机关方面久已形成的权威和信息优势，可以合乎情理地预测，省级法院、检察院最有可能在竞争中胜出，分别获得省以下地方法院、检察院的预算审批权和预算监督权。

2、有效的管理需立足于准确的信息。事实上，由于省级司法机关对于地方司法机关人财物的真实需求，并不比地方政府更加清楚，因此，实现省级统管后，如何避免司法资源的无效率分配，将是一个更为艰巨的制度挑战。此外，由于编制和审批预算的信息不对称加剧，地方司法机关之间的预算竞争和编制竞争会较此前（地方司法机关与地方党政机构之间的预算竞争和编制竞争）更为激烈。而上述两个因素的直接后果则是，围绕预算审批和预算监督，省级司法机关会获得相对于地方政府更大的寻租空间。况且，由于省级司法机关原则上并不承受无效率分配的直接后果，所以没有理由简单认为，实现省级统管就能有效遏制与预算审批和监督相关的腐败。相反的推测反而更可能成立。

3、省级司法机关对地方司法机关的“预算盘剥”也难以避免。这个推测是有佐证的。以山东省为例，目前，省以下地方法院收取的诉讼费按固定比例（25%）上缴给省法院，省法院将这部分诉讼费在全省统筹后再分配给地方法院，这种做法就隐含着省法院对地方法院的“预算盘剥”，并且已让地方法院颇为不满。倘若，司法实践中，基于种种法定因素，基层法院需要退还当事人全部或部分预交的诉讼费，那么，已经上缴省法院的那部分诉讼费绝无可能再退还给基层法院。而且，根据基层法院的以往经验，较之向地方财政要钱要物，向省法院要钱要物的难度要大得多。

4、省级司法机关的权力膨胀，还会导致地方司法机关的人事权被逐级压缩。倘若地市级司法机关的高层正副职全部由省级司法机关派出担任，那么，基层司法机关的高层正副职则很可能会被地市级司法机关人员挤占。这一推测的佐证是，尽管根据现行组织制度，地方司法机关的高层正副职均由地方人大选举产生，但由于多年来司法改革一直强化系统内的垂直管理，所以地方司法机关“一把手”的任命权早已悄悄转移，以至于，地方司法机关的“一把手”过半数是从上级司法机关产生。这一事实，让我们有理由担心，一旦实现省级统管，除非硬性阻止上下级司法机关之间的人事流动，否则上级司法机关向下级司法机关“排泄”人事任命权的趋势就难以阻挡。其结果将有可能是，地方司法机关的工作人员升迁到中层正职就撞“天花板”了。

5、强化职称激励是个好办法，但作为一种激励机制，职称晋升不可能完全取代职务晋升。并且，除非职称晋升只以工作年限为标准论资排辈，否则，省级司法机关在制定晋升标准和控制晋升名额时，必定要朝着有利于省级司法机关工作人员的方向倾斜。

6、实现省级统管后，地方司法机关在失去了地方政治资源的支持之后，必然会在与省级司法机关的上下博弈中处于绝对弱势。而要有效约束省级司法机关的特权，就需要某种相当的制衡力量。这不能只靠制度约束，因为任何完美的制度都会因为实力悬殊而在实施过程中扭曲变形甚至形同虚设。设置出针对省级司法机关的制衡力量，无疑是司法改革设计者的又一道难题。

7、从前述分析还可以进一步推测，实现省级统管后，省级司法机关的权力会过度膨胀，并且其过度膨胀的权力几乎不可能被有效监督。这一结果很可能进而产生一个由以最高法院和最高检察院为龙头、以省级司法机关为主体的新的垄断性利益集团。尽管，省级统管后来自地方党委、政府的“政治干预”可能会减少，但来自司法系统上峰的“司法干预”则必定要增加。并且，同样是由于省级司法机关原则上并不承受“司法干预”的直接后果，所以有必要警惕——“司法干预”比“政治干预”的社会后果更加糟糕。

8、即便将预算审批权和预算监督权赋予省政法委或其他机构，也无助于问题的根本解决，权力膨胀只是从省级司法机关转移到了其他机关，由此引发的问题及引发问题的逻辑，都没有发生根本性变化。一个权力极度膨胀的省政法委符合司法改革的初衷吗？如果答案是不，那么有什么可靠的办法能够避免这种情形的发生？此外，我们还应注意到，工商系统、质检系统以及药监系统都曾经尝试过类似省级统管的改革，理由也大同小异，无非抗拒来自地方党委、政府的执法干预，但这些改革最终都以失败告终。失败的原因是什么、问题究竟出在哪里？这是设计司法系统省级统管之前的必要调研课题。

二、对地方政治干预的重新评估

在呼吁“司法独立”的语境中，来自地方党委、政府的“政治干预”很可能被夸大了，甚至可能被妖魔化了。无论出于哪种考虑，在设计司法改革之前，都应对“政治干预”的数量、频度和效果做一个广泛深入的调研。

1、根据我们有限的了解，至少在山东省，地方党委、政府以组织名义干预司法判决的情形并不多见。原因不言而喻，相关领导人不能不考虑其干预司法的政治风险。事实上，只有当严格依法判决或依法强制执行会严重损害地方经济、政治利益的时候，地方党委、政府才可能出面干预司法。此外，根据基层法院目前的经验，上级法院为管理、监督下级法院而下达的调研、报表、统计、信息、宣传等任务，几乎占到了下级法院工作量的三分之一，相比之下，地方党委、政府交办法院完成的任务则少得多。

3、司法上的“地方保护主义”，并不全部来自于地方党委、政府的政治干预，占尽“地利” “人和”的法院所在地企业，也能通过各种途径对法院施加显性或隐性的“经济干预”。而由于实现省级统管割裂不了地方法院与其所在地企业的地缘联系，所以，这一改革举措能在多大程度上防范“地方保护主义”，也成为司法改革的一个调研课题。

4、一些情况下，法院对政治干预并不排斥，反而持欢迎态度。尤其在面对涉及拆迁、环保等棘手案件时，法院以其有限的政治资源常常无力应对。此时，党委、政府的政治干预客观上帮助法院解脱了困境。诸如此类的政治干预，尽管没有法律依据，但却有政治合理性。此外，在棘手的执行案件中，法院也经常借助党委、政法委的政治支持；地方司法实践中颇有成效的“执行联动机制”，其核心就是通过依托政法委、背靠党委来强化执行的力度。

5、在地方政治生态中，法院和党委、政府很容易形成一种默契：法院一般不会触碰地方党委和政府的底线，并且，党委政府也很少突破法院的底线。这很类似于美国的联邦最高法院与政治机构的关系。当中国学界讨论美国的司法独立时，经常忽略的事实是，联邦最高法院是个政治性法院，经过长期博弈，它和其他政治机构早已达成了超越宪法的默契。

6、政治干预会多大程度损害法律的权威？这个问题在深入调研之前也不能想当然给出答案。必须综合考虑许多因素：（1）倘若政治干预较多是为法院解决难题，较少是给法院制造难题，那么长远看，政治干预也许会在某种意义上强化法律权威。（2）由于政治干预司法的真实数量并不像人们通常想象得那么多，并且几乎所有政治干预都是暗箱操作，再加之有相当比例的政治干预会让纠纷各方和法院大致满意，所以，政治干预损害法律权威的程度可能被夸大了。（3）倘以整体社会福利作为更高的参照，倘若政治干预所产生的社会收益足以补偿法律权威受损所造成的社会损失，那么，为了维护地方经济政治利益，而在一定程度上牺牲法律权威，就应算是社会转型期内的一种合理代价。假定某个地区的支柱企业因欠债而被法院强制执行，由于法院首选的执行措施是查封企业账户，即使该企业资产足以偿还全部债务，也可能由于其资金账户被查封而被迫停产，这会给地方经济、财政、就业带来严重的压力。通常情况下，这种案件会由地方党委、政府出面协调，必要时还会调动金融机构共同参与。通过这种政治干预，原被告双方更容易获得一个在既定条件下的双赢。尽管如此处理案件也会损害法律权威，还会激励机会主义诉讼，但相比于法院百分之七八十以上的调解率和执行和解率，前者的正面效果要大得多，而其负面效果却只是边际性的。毕竟，在社会转型期，法律还不够完善的条件下，法律决策并不拥有相对于政治决策的天然合理性。

7、法律和政治之间的冲突是常态化的，各国莫不如此。在社会转型期，尤其是大国的社会转型期，两者之间的冲突自然会更加尖锐、也更加频繁。因此，客观上需要一个缓解这种冲突的协调机制。在中国当代的地方政治生态中，党委、政府、政法委以及法院内部的审委会，就经常通过政治潜规则的形式单独或联合扮演协调者的角色。这一协调政治和法律冲突的隐蔽渠道当然带来了许多负面后果，但若这一隐蔽渠道被司法独立彻底堵塞，法律与政治之间的冲突就不能及时化解。司法独立的隐含义，是当法律决策和政治决策发生冲突的时候，保证后者无条件服从前者。但在当代中国，这种追求很可能遭遇两个陷阱：

（1）地方政治势力的全面反弹。一旦法院判决因屡次触碰地方政治经济利益的底线而遭到地方党政机关的大面积抵制，结果将会很糟糕——且不说法律权威会更大程度受损，更重要的是，原本在地方层级可以化解的冲突，就被迫被推到了省级部门，甚至需要由中央直接面对。对此，一个有力的佐证是，1997年首次修改的《刑事诉讼法》实行后，羁押期限的缩减招致了全国范围内公安机关的普遍反弹，其结果是“超期羁押”屡禁不止。此外，由于忍受不了《刑事诉讼法》对传唤、拘传的严格时间限制，检察机关与纪委联合办案（利用纪委的“双规”突破传唤、拘传的时间限制）就越来越成为公开的秘密了。

（2）司法孤立。实现省级统管后，在地方政治生态中，检察系统的权威多半会进一步增强，而法院系统的权威则很可能会被继续弱化。审判权是一种天生弱势的权力，它的权威理应来自公信力，但在司法公信力匮乏的条件下，就要被迫求助于政治支持。一旦省级统管使得地方法院失去了地方政治资源的支持，法院就会在地方政治生态中被迅速边缘化，强制执行也可能因此遭遇更多的障碍。在“党领导一切”的政治环境中，“司法独立”搞不好就成了“司法孤立”。

8、相比之下，地方党委对检察机关的政治干预更值得防范，这种政治干预通常会削弱反腐败的力度，并且还可能使得反腐败工作与地方权斗纠缠不清。但仍需注意的是，反腐败工作面临几个刚性约束：预算约束、编制约束、制度约束以及“政治承载力约束”。后者很少被提及，但却不能被忽视。反腐败工作如短期内不能法治化、彻底化，其力度可暂以不超越地方政治承载力的极限为宜。

三、司法改革的延伸思考

在国内学术界，“司法独立”不仅常被用来描述西方司法制度的成功经验，而且被当做中国司法改革毋容置疑的“价值取向”。然而，迄今为止，我们对于“司法独立”的知识积累还相当薄弱，经验值是零。至于，体制性独立的改革措施能否在当代中国极其复杂的政治生态中存活下来，在当下中国的司法现实中会遭遇何种抵制、变异，还未有过令人信服的试验和论证。司法改革不能基于信念和理论，它必须指向问题。对应于解决问题，“司法独立”只是手段，而不是目的。但在中国学术界，“司法独立”却变成了一种目的性的“价值追求”。这种观念会削弱人们对中国式“司法独立”的反思能力，对于问题的关注也容易被淹没在意识形态的争论之中。

当前中国司法面临的主要问题是什么，“司法独立”能否真正解决这些问题？即使能，也还需进一步研究：着眼于解决实际问题，是否还存在替代性方案？以及，“司法独立”所带来的负面社会后果（包括制度转换成本）会有哪些？上述问题，都要求司法改革设计者在广泛调研的基础上继续深入研究。

司法改革需要“成本观念”。无视成本的改革只是折腾。理论上，即使某个改革方案能够产生一些积极后果，但若改革收益最终会被改革成本所淹没，仍无法避免失败的结局。

司法改革还需要“均衡理念”。即使某个改革方案确实能够解决某个问题，但若这个问题被解决之后又引发另一个问题（所谓“按下葫芦起来瓢”），那么改革的目标，就不再是彻底解决其中某一个问题，而应致力于将这两个问题的潜在社会损失的总和降至最低。换言之，司法改革不应当追求一个单向度的极点，而应当在多向度之间努力捕捉一个恰当的均衡点。

对当下中国法院、法治的症结归结于司法不“独立”，因而相应的对治策略就是“司法独立”，是一种在思想市场上颇占风头的一种意见。对此，我们想强调一点：本文的写作目的并非否定“司法独立”。恰恰相反，我们真诚地希望，文中对司法独立提出的所有质疑，在经过广泛调研和严谨论证之后，能够最终被彻底消解。

作者分别为中国海洋大学法政学院特聘教授、山东省聊城市东昌府区法院副院长

注：本文正式发表于《中国法学》2014年第5期。作者已授权本网站发布此文，转载请注明转自基层法治研究网，文章链接：http://www.jcfzw.cn/?p=2874

一、引言

2011年，我以S省C市中级法院的相关实践为样本，对人民法院审判权运行机制构建问题进行了探讨和研究，并吁请决策层和学术界关注审判权运行机制构建对于我国司法体制微观基础重构的意义。[1]时至今日，司法权运行机制完善已被决策层确定为新一轮司法改革的重要内容，法院审判权运行机制的构建则成为司法权运行机制完善中的重中之重；C市中院亦被最高法院选定为全国法院改革的试点单位。然而，对审判权运行机制究竟如何构建，各方面意见并不一致，各地的试点方案也不尽相同。我认为，对于这样重大的改革事项，意见上的分歧是正常的，试点模式的差异也是必须的，但问题在于，这些分歧与差异背后潜隐着对我国法院审判工作乃至司法制度一些基本问题的不同认识与主张；而对这些基本问题，理论界或实务界并未展开过足够充分的讨论。特别是“去行政化”、“去地方化”等口号式话语的盛行，使得很多人往往忽略了对具体问题和具体实践的深入思考，从而使许多在改革中必将面临的问题以及在改革措施具体实施中所可能引发的矛盾“夹生”地遮掩在某些简单化的判断和结论之中。这种状况无论对决策层的“顶层设计”还是对各级法院的自主创新，都可能带来一些不利影响。有鉴于此，尽管过去在相关论文中已经比较全面地表达了我对审判运行机制构建的主要观点与设想，但仍愿就这一主题进一步阐述我的一些认识，特别是揭明在此问题上的歧见，以期推动相关讨论的深入。当然，受这一段时期改革实践的启发，我对自己先前的某些看法亦有所修正或补充。

二、现实中人民法院审判运行的主要问题或主要缺失究竟是什么

毫无疑问，司法改革的主要目的是为了解决司法实践中存在的主要问题，构建审判运行机制的基本动因也在于消除影响审判权恰当、有效行使的主要缺失。这就首先需要弄清：现实中人民法院审判运行中的主要问题或主要缺失究竟是什么？从这些年发表的相关论文看，学术理论界几乎一致认为，人民法院审判运行的主要问题或缺失在于审判权行使的“行政化”；正因为如此，“去行政化”成为审判运行机制构建乃至于法院改革的基本任务和主要取向。[2]然而，本文以下分析将表明，审判权行使的“行政化”确实是人民法院审判工作中的一个重要弊端，解决“行政化”所带来的一些问题也确实应当成为改革的重要内容，但“行政化”并不是人民法院审判运行的主要问题或主要缺失，至少不是全部问题所在。

1、“行政化”：现状、成因及利弊

首先看“行政化”的现状。何谓“行政化”？虽然这一概念没有恰切、统一的解说，但从各种论述中可以看出，这一概念大体包括两层涵义：一是法院裁判的形成需要经历内部层层审批，亦即实行院、庭长以及审委会审批决定案件制度；二是在案件的层层审批中，实际存在着下级服从上级的关系。不可否认，这种“行政化”现象在我国法院审判工作中有一定的普遍性，但也并非是法院审判运行的全貌。在此方面，需要辨识的至少有这样几点：其一，就总体情况而言，越是级别高的法院，特别是最高法院，由于受理的案件一般都比较重大，“行政化”的情况越突出，而多数基层法院乃至一些中级法院，并非主要依“行政化”的方式决定案件；另一方面，越是受案量较少的基层法院，“行政化”的特征越明显，而受案量较大的基层法院以及一些中级法院，“行政化”的色彩则相对较淡，因为常年面对大量的案件，事实上也不允许经历层层审批的“行政化”程序。其二，即便是在层层把关的“行政化”审判流程中，也并非一定是“下级服从上级”。通常情况下，院、庭长的作用在于“审核”而非“审批”。院、庭长对于合议庭或独任法官的裁判结论有不同意见，往往要求或建议独任法官或合议庭复议；合议庭或独任法官坚持自己意见的，院、庭长可提交或建议提交审委会讨论。实践中，院、庭长直接改变或强制要求合议庭或独任法官改变裁判结论的情况并不多见。其三，院、庭长在对裁判文书审查过程中，如发现问题，一般都会审阅全卷，依靠自己对案卷材料的判断以及合议庭的汇报而形成对案件处理的意见，很少有仅凭审阅裁判文书即改变合议庭或独任法官实体处理结论的情况发生。因此，在院、庭长的“审批”或“审核”过程中，包含有“审”的成份。其四，更需要看到的是，现实中虽然很多法院要求裁判文书须经院、庭长签发，但这种签发主要是出于形式上的审慎以及强化院、庭长管理责任的需要，虽有“审批”之名，并无“审批”之实，绝大多数情况下，裁判的实际决定者仍然是合议庭或独任法官。前述几点表明，对法院审判运行的现状应作具体分析，不应简单地用“行政化”一词概括其全貌。

其次看“行政化”的成因。上世纪70年代末我国司法审判制度恢复后，法院审判的确是按行政化方式进行的。但人民法院“一五改革”后，在“还权于合议庭”的改革取向下，“行政化”的情况有了很大改变。根据最高法院《“一五改革”纲要》的要求，除了法律规定应由审委会讨论决定以及合议庭主动提交审委会讨论的重大疑难案件外，其他案件都由合议庭或独任法官自行裁决。尽管这一要求并未全面落实，但各级法院普遍实行了对合议庭及独任法官的“还权”或“放权”。由于在《“一五改革”纲要》中院、庭长的角色被边缘化，所以，《“二五改革”纲要》在进一步强化合议庭作用的同时，强调院、庭长应更多地参加到合议庭中，负责重大疑难案件的审理。《“三五改革”纲要》虽然强调审判管理，但也没有明确否定《“一五改革”纲要》中确定的合议庭或独任法官的地位。然而，事实上，在“一五改革”的后期，各级法院下放给合议庭的权力又相继不同程度被收回，“行政化”的方式则不同程度地恢复。出现这种反复的原因主要有这样几个方面：一是由于制约监督机制不健全，在普遍放权后，案件审判质量出现了不少问题。为遏止案件审判质量进一步下滑，各级法院又纷纷开始上收权力。二是近10余年来，随着我国各类社会矛盾的加剧，提交给法院的纠纷日益复杂，经济纠纷或一般刑事案件中常常蕴含着阶层间、群体间的社会对抗，司法案件很容易转化为社会问题甚至政治问题，审判中所要综合考量的因素也越来越多，合议庭或独任法官的能力及素质都很难匹配某些类型纠纷解决的要求，即便完全放权于合议庭或独任法官，合议庭或独任法官也仍然会将问题诉诸于院、庭长或审委会，这就迫使院、庭长以及审委会不得不更多地介入到一些案件的实体处理之中。三是近些年法院内、外部各种考核指标体系相继建立并实际运用，各级法院不得不强化对审判过程的管理，而这种管理又不能不体现在对案件实体处理的把关监督之上，因此，考核中的层层责任制很自然地转化为审判运行中的层层把关。总之，这些年，面对内、外部复杂的环境与条件，面对繁重的审判任务与复杂的外部社会的要求，任何法院都无法接受“权力在法官、压力在法院、责任在院长”的格局，这就使得在“一五改革”期间从“窗户”中扔出去的“行政化”方式，近些年却堂皇地从“正门”中走了回来。前述分析表明，当下我国法院审判运行的“行政化”问题，并不是法院院、庭长及审委会权力欲望膨胀的结果，也不是各级法院领导层对所谓“司法客观规律”的故意忽略或罔顾，而很大程度上与法院审判工作的实际状况及实际需求相关。虽然这并不意味着需要对“行政化”方式给予肯定，但如果看不到“行政化”方式的这些成因，势必难以有针对性地解决“行政化”所带来的问题，更难以真正实现“去行政化”的目标。

再次看“行政化”的利弊。作为改革的对象，“行政化”在现实语境中无疑是一个完全负面的概念。当下学术界对“行政化”方式的批评主要集中于：“行政化”方式造成了法院内部“审而不判、判而不审”的状况，而院、庭长及审委会决定案件缺乏“亲历性”，从而违反了司法的客观规律；同时，层层审批延缓了审判的周期，造成一些案件久拖不决；再有，院、庭长权力过大，为院、庭长滥用权力造成了机会，容易滋生司法腐败。学术界对“行政化”的否弃，其实还有一个重要的理由通常没有被揭明：院、庭长与地方党政组织之间的政治半径较短，容易受地方党政组织的影响，因此，如果院、庭长在审判运行中权力过大，不利于法院独立行使审判权。应该说，对“行政化”的这些批评大体是正确的，但仍然需要作具体分析，在此仅需要强调的是，“行政化”方式既有其“弊”的一面，亦有其“利”的一面。无法否认的事实是，院、庭长及审委会的把关和监督，对当下各级法院的审判质量都起到了不可忽略的保证作用，特别是在一些重大疑难案件的处理中，院、庭长以及审委会的正面作用更是不应否定。很多法院的经验表明：一个高素质的分管院长或庭长，能够在很大程度上保证该法院相应类型案件审判的基本质量。这也是“行政化”在现实中“欲去却归”或“既去还留”的原因。

2、人民法院审判运行的主要问题及缺失

在我看来，人民法院审判运行的主要问题及缺失在于审判运行秩序的紊乱。由于长期以来法院内从独任法官、合议庭到副庭长、庭长、副院长、院长以及审委会，各自的职责范围、相互间的权力边界、彼此关系的内容在制度上与实践中都不够明确或统一，[3]并且各主体都具有参与审判活动、影响甚而决定裁判内容的权力依据（独任法官、合议庭及审委会依据于审判权，而院、庭长则依据于审判管理监督权），因此实际运行很大程度上取决于各法院工作习惯及管理风格，甚至取决于相关主体个人的行为偏好和习性。由此带来的问题是：首先，对于特定案件来说，案件裁判究竟由谁说了算不清楚。既可能是独任法官或合议庭直接作出决定，并且不将裁判文书呈报院、庭长而直接签发，又可能是独任法官或合议庭顺从院、庭长的意见，从而使院、庭长的意见主导着裁判的内容。其次，院、庭长是否介入到特定案件的处理不确定。院、庭长对所分管的审判业务，既可以主动且深度介入，又可以被动敷衍，甚至放手不管，是否参与到某一具体案件的处理过程之中，随机性、甚而随意性很大。再次，与前相联系，某一案件在法院内部究竟应当经历什么样的程序或环节亦不明确。某些并非重大疑难的案件可能因为一些偶然性因素而在法院中经历层层评价，延滞很久，而某些确需审慎处理的重大疑难案件则可能由合议庭草率作出裁判。还有，除了审委会外，各主体对于裁判的权力位序实际上也并不十分确定。尽管院、庭长通常具有高于合议庭或独任法官的位势，但合议庭或独任法官坚持已见，不接纳院、庭长意见的情况在实践中也不鲜见。在一定意义上说，各主体的权力既可以说很大，也可以说很小。此外，院、庭长影响案件处理的方式也多种多样，既可以是明示，也可以是暗示，既可以直接参与合议庭讨论，也可以向审判长或承办法官打招呼或倾向性地批转材料等等。前述情况直接导致了三个后果：一是法院内部的审判责任约束松懈，乃至实际瓦解，各主体既不需要对审判过程负责（均有将案件的实际处理推诿给他人的理由和可能），也不需要对裁判结果负责（很多情况下，说不清裁判是如何形成的、体现了谁的意志）。二是审判资源的运用与解决案件的实际需求之间不相匹配和对应。三是为法院内部人员以权谋私和舞弊，办理“人情案”、“金钱案”、“权力案”提供了机会和条件。总之，因法院内各主体职责不清、责任不明、行为失范、权力失控导致的审判运行失序才是当下我国法院审判运行存在的突出问题和主要缺失；有效解决这些问题，确立我国法院审判运行的基本秩序和基本规范也才是审判运行机制构建的主要内容和任务。至于在确立这种秩序过程中，重新配置各主体权力，尤其是将权力重心下移至合议庭或独任法官，当然也很重要，但相对于审判运行秩序的确立来说，其意义仍然是次生的、从属性的。

三、“法官独立”是不是我国法院改革与发展的方向

基于对“行政化”的否弃以及对合议庭或独任法官在审判中作用与地位的强调，在围绕这一轮司法改革的讨论中，“法官独立”的问题再度被一些学者提起，并且有学者把“法官独立”视为我国法院体制与制度改革的基本方向或终极目标。[4]与此相应，在相关讨论中，普遍存在着褒扬法官（通常指未担任院、庭长职务的普通法官）角色而贬抑院、庭长角色的倾向，语境中也暗含着法官在道德及业务素质上优越于院、庭长的前提性假设。

为避免引起误解，在对这一问题具体讨论之前，必须表明我对此问题的认识与立场：我高度认同扩大独任法官及合议庭在审判运行中的权力，并且认同强化对院、庭长权力及其行使过程监督和制约，通过改革，改变目前法院内部权力配置的格局，但我既不认为“法官独立”是这一轮改革的主要内容或目标，也不认为“法官独立”是我国法院改革与发展的基本方向和终极目标。

一些学者主张或支持“法官独立”的基本理由或者论证“法官独立”正当性的主要理据在于“尊重司法客观规律”；而“法官独立”之所以被认为是“司法的客观规律”，理由又主要在于两方面：一是司法权本质上是一种判断权，而法官（通常指承办法官或合议庭成员）在审判活动中具有“亲历性”，因此，法官、也唯有法官才能对案件事实及法律适用作出正确判断，否则会形成“审者不判，判者不审”的情况。[5]二是“法官独立”是现代法治国家普遍奉行的原则，这种普遍性体现了司法的规律性。我认为，对这两个理由需要作具体分析。

1、关于亲历性及何谓审判之“审”？

关于亲历性的内涵及意义，贺卫方教授的诠释是：“对当事人言辞的判断，对证人所作证词可信性的判断，都离不开判断者对被判断者的‘近距离观察’，而只有这种‘近距离观察’基础上的判断，才更接近真实，也更让人信服”。[6]陈卫东教授在相关论文中亦引用了这段话作为论据。[7]不难看出，很多学者所说的“亲历性”，是指法官与诉讼当事人及其他参与人面对面的接触，物理空间上的“近距离观察”。唯有如此，“亲历性”才能成为法官排他地独立行使审判权的理据。然而，无论是对“亲历性”的这种理解，还是把这种“亲历性”作为支持“法官独立”的理据，都经不住实践的检验。理由是：第一，大量的民事、行政审判中，当事人并不直接出庭而由律师代理（代理律师陈述事实与当事人陈述事实的心理状态是完全不一样的），至于在各类诉讼中证人基本不直接出庭作证（而是通过证词作证），更是我国司法审判中的一个普遍现象，而这种情况的存在并未影响法院对相关案件的裁判。由此可见，与当事人或证人“近距离观察”的“亲历性”并非是法院裁判的必要前提或必要条件。第二，审判活动中，大量地存在着书面审理的情况，特别是制度上允许部分案件的二审（作为终审）可以不开庭审理。虽然从趋势上看，法院开庭审理或听证的程序会更广泛地适用，但任何时候都不可能避免“书面审”的情况存在。这也表明，在不少情况下，能够决定案件实体处理或其他诉讼事项的法官，与当事人或其他诉讼参与人之间并没有“近距离观察”的“亲历性”。第三，现代审判早已不是戏剧《十五贯》中况钟审讯娄阿鼠那样依靠对当事人察言观色而断案的场景。在现代信息技术的支撑下，诉讼主张、事实陈述及法庭记录的文字化，纸质材料的电子化，甚至庭审现场的音像化，已成为当今法院审判活动的基本实践，在此条件下，了解案件事实，判断案情完全超越了依靠“五听”（即：辞听、色听、气听、耳听、目听）审案的阶段或水平，因此，把对当事人或其他诉讼参与人“近距离观察”作为当今法官了解案件事实和判断案情的必备要求，无异于以冷兵器思维考量现代战争。

需要指出的是，前述讨论，并不是从根本上否认亲历性对于审判活动的意义，只是不认同把亲历性等同于“面对面接触”、“近距离观察”。我认为，亲历性的正确涵义有两个方面：一是就整个诉讼活动而言，法院应与当事人或（及）其代理人以及其他诉讼参与人有直接接触，尽可能充分地听取各方当事人及每一个诉讼参与人的陈述，任何案件都不能在当事人或（及）代理人以及其他诉讼参与人对整个诉讼过程完全没有直接参与的情况下，法院自行作出裁判（法律规定可以缺席判决的情况除外）；二是就法院内部而言，参与案件审判活动的人员（不限于承办法官或合议庭成员）应当尽可能充分地接触案件材料，全面了解案件事实，把自己的判断建立在对案情全面了解之上。事实上，直接参与庭审、阅读案卷材料、观看庭审录像，甚至听取承办法官汇报等，都是了解案件事实和判断案情的有效途径和方式；不能说没有与当事人或证人面对面接触、“近距离观察”，就不可能真实、全面地掌握案情。经验和常识都表明，在很多情况下，即便是依据他人对案情的全面介绍，具有一定法律水准的法律人或法学人也能够对案件的处理形成正确意见。一个有力的例证就是：这些年，不少学者在没有与当事人或证人“近距离观察”的情况下，仍然不妨碍其理直气壮、义正辞严地对一些热点司法案件的处理发表评论并表明自己的意见。当然，就一般情况而言，越是与案件当事人及诉讼参与人有更多的接触，越是更多地接触案件材料，就越容易全面了解案情，在案件处理上就应有更大的发言权；扩大合议庭或独任法官在审判中的权力，突出合议庭或独任法官在审判工作中作用和地位的改革取向，也正是在此意义上提出并成立的，但不能因此而把狭义上的所谓“亲历性”作为法官独立行权的依据，更不能把这种“亲历性”作为排斥法院内其他主体对审判过程不同形式的参与，并作为倡导“法官独立”的理由。

进一步看，对审判之“审”也需要加以辨析。与“亲历性”、“法官独立”等主张相一致。在很多学者语境中的审判之“审”，都是指“庭审”。但前面的分析和讨论已经表明，如果把“审”的目的和作用定位于了解案件事实和判断案情的话，那么，庭审固然是“审”的主要环节和方式，而阅读案卷材料、听取承办法官汇报以及对案件进行讨论等围绕了解案情所进行的一切活动，都应当被看作“审”的过程和“审”的方式。因此，对“审理者裁判，裁判者负责”这句话或许应当作这样理解：一方面，在法院与外部的关系上，法院是案件的审理者，只有法院才能对案件进行审理和作出裁判，并对裁判负责；另一方面，在法院内部关系中，各主体对案件裁判的话语权必须建立在对案件事实进行审理（当然不限于“庭审”）的基础之上，并且应对其影响或决定裁判的行为负责。至于参加“审理”过程的法院内各主体的权力具体如何配置，当属另一个层面的问题。在此，我仅想表明的是，不应当把“审理”狭窄地限定于“庭审”，并据此引申或推导出“没有主持或参与庭审，对案件裁判就没有参与权或发言权”，进而“法官必须独立”的结论。

2、“法官独立”原则为什么不适合我国国情

不可否认，“法官独立”确实是当代西方各国（主要是英美法系国家）普遍实行的原则，但这一原则与相关国家政治制度、司法传统以及其他社会条件是密切联系的。因此，不能简单地把这种具有一定普遍性的情况看作“司法客观规律”使然。在我国，姑且不论我国制度上明确规定依法独立行使审判权的主体是法院，而不是法官，因而“法官独立”与我国宪法规定不符，即便撇开这一制度性因素不论，“法官独立”的原则或制度安排也与我国国情不相适应。理由是，第一，从法官数量看。我国法院工作人员有33万余人，其中具有法官资格的近20万人，即使剔除在法院从事其他工作的法官，从事一线审判工作的法官亦有约14万人。[8]从世界范围看，实行法官独立原则的国家，无一不是走法官高度精英化路线。而高度精英化必然是法官队伍的小众化。可以说，高度精英化、小众化是法官独立的必要前提。因此，依我国法官队伍的这样规模，根本无法保证法官高度精英化。在这一轮改革中，亦有人建议削减我国法官总量，同时，对法官分类管理也可以把直接从事一线审判工作的法官与法院内从事其他工作的法官区分开来，但无论怎样削减，也无论是怎样区分，不断增加的案件受理量对法官数量的“刚需”是无法改变的。这就意味着我国法官队伍的总体规模不可能大幅度减缩。目前，一些试点法院试行选任部分优秀法官作为审判长或主审法官制度，其中蕴含中突出“精英”地位和作用的意味，并且能够在一定程度上强化审判长或主审法官的责任，但这一制度仍然不足以为“法官独立”提供必要的支撑，其实际意义更多是进一步明确法院内办案的基础组织形式和责任单元，并且在院、庭长之外，创设一个新的职级位阶，增加对法官的激励资源。第二，从法官业务素质看。与我国恢复法治建设时间不长的客观事实直接相关，我国法官的业务素质总体上不能说很高。基于审判工作的急迫需要，许多法学院学生刚从学校毕业不久便担任法官，从事一线审判工作。有些非法律专业的学生，经过一段时间的突击学习即能通过司法考试，进而又招入法院充任法官。很多法官在专业知识、社会经验、文字与语言表述能力等诸多方面与法官职业的基本要求都有较大差距，不具备独立承担审判任务的能力。不仅如此，由于我国并未普遍实行上级法院法官从下级法院优秀法官中遴选的制度或方式，因此，不同层级法院法官的业务素质并未充分显现出法院层级监督把关所应有的差异，上级法院法官业务水平低于下级法院法官的情况并不鲜见。这也从另一个方面限制了法官独立的可能。第三，从法官队伍的职业操守看。这些年法院系统所暴露出来的违法违纪案件，多少可以说明我国法官队伍的职业操守尚不够理想。或许有人会争辩：法院违法违纪问题的存在正是院、庭长权力过大、法官未能独立的结果。不能否认，现实中，法院违法违纪案件相当程度上与院、庭长的权力不受制约相关，但问题在于，如果将权力放归于普通法官，并且其权力不受他人制约（因为要保证其“独立”），普通法官就不会出现违法违纪的问题吗？事实上，随着司法审判在全社会资源分配中的作用越来越大，社会上各种势力利用多种手段争夺司法资源（甚至争夺能够影响司法的资源）、谋求利己裁判的现象也愈演愈烈，司法人员始终处于各种社会势力的争夺与包围之中。在决定裁判的权力集中于院、庭长的情况下，社会势力争夺与包围的对象会是院、庭长；而当决定裁判的权力集中在普通法官时，争夺和包围的对象就会是普通法官。如果说院、庭长不能抵御这种争夺和包围，那么，我们也不能指望普通法官具备这种抵御能力。在职业操守方面，以“普通法官优越于院、庭长”作为假设，既不符合实际（因为院、庭长也是法官，并且通常是较为优秀的法官），更不符合逻辑。需要提及的是，陈卫东教授在论证“法官独立”时认为，“法官独立”不是无限制的恣意，而是必须以“法律为限”，法律能够成为“套在法官头上的‘紧箍咒’”。[9]卫东教授这段话没有错，但说了等于没说。因为法官应否独立的关键并不在于法官是否应当依法而是如何保证其依法；如果把“法官独立”的保证仅仅建立在有“依法”两个字的约束之上，这种保证显然是不可靠的。这里之所以要提到卫东教授这段话，其实是要说明，在目前有关我国法院权力配置的讨论中，所有主张“法官独立”的学者，都没有（或无法）说明法官的权力还需不需要监督制约以及如何监督制约。第四，从法官的职业保障看。尽管提高法官职业保障是这一轮司法改革的重要内容，加强司法职业化建设也是我国司法改革与发展的一个方向，但对我国司法职业保障的期待不应过高，更恰切地说，职业保障的加强和改善很难达到足以支撑“法官独立”的程度和水平。这是因为，无论是否把法官从公务员系列中单独列出实行分类管理，都不可能期望给予所有法官很高的职级和物质待遇，庞大的法官（还有检察官）队伍与有限职级和物质资源之间的紧张关系，以及国家机关工作人员（法官可以脱离公务员序列，但不可能改变其作为国家机关工作人员的身份）之间待遇的相互参照与平衡，决定了法官职业待遇的提升空间是十分有限的。总体上说，职业保障的强化，能够增加一些对法官的激励，但远不可能使我国法官达到西方国家法官高薪厚禄的水平。第五，从文化观念来看，我国是崇尚平均主义与集体主义文化的国家，因此，无论是主流意识形态还是人们的社会观念，都不太倾向于给予某种精英化的社会职业以特殊的社会地位，并且越是精英化的职业，往往越是要低调地存在于社会之中。不仅如此，我国司法制度及司法文化所突出的是机构集体而非个人的作用，个人在司法活动中缺少鲜明的辨识度，个人的司法见解和个人的作为遮盖在“本院认为”的结论以及司法机构的印章的背后，司法人员很难在司法活动中形成个人尊荣感。不能说这些文化观念都是正确的、积极的，但却是我们在思考是否实行“法官独立”原则时所不能忽略的。第六，从一些国家的经验教训看。前苏东一些国家社会制度变化后，纷纷仿效西方国家，实行了法官独立原则，但由于缺少整体制度及其他社会条件的配套，缺少法官独立的文化传统，不同程度出现了司法失控、法官失控的情况，以至于老百姓抱怨法官太过独立，[10]使得“谁来管法官”成为一个社会问题。应当看到，前面所分析的不支撑在我国实行“法官独立”的因素中，有些是可以变化和改变的，有些则不可变化或不能改变。因此，无论是从当下还是从长远看，“法官独立”都不应成为我国法院改革与发展的方向和目标。我认为，就法院的权力配置而言，人民法院改革与发展的方向和目标应当是：在充分发挥独任法官和合议庭在审判中的基础和主导作用的前提下，统筹综合、且恰当有效地运用法院整体的审判资源去实现法院所面临的各项审判任务。

一些学者之所以主张在我国实行“法官独立”，还有两个被忽略或没有被说破的原因：一是很多学者往往自觉不自觉地把“法官”作为一个非人格化的抽象符号，而不是实际生活中真实具体的个人，把“公正无私、聪明睿智”作为对法官品性及能力的既定想象，并以此作为认识和论证问题的前提，由此形成了对法官作用的误判。二是部分学者的潜在意识认为，普通法官与地方党政组织的距离较远，因而受外部因素的影响较小，实行“法官独立”会有助于排拒地方党政组织的不当干预。前面所提到的褒扬普通法官而贬抑院、庭长的倾向也主要源于这些认识。对于前者，用非人格化的抽象符号代替真实的个人，显然会谬之千里。实际生活中的法官，既有七情六欲，也可能聪颖或愚钝；既有人性的优点，也有人性之积弱。“和任何其他人一样，一位法官也是由有限知识和能力组成的一个选择有机体”。[11]把法官都想象成“公正无私、聪明睿智”，那么，诚如美国现实主义法学代表人物弗兰克所问：“法官是人吗？”[12]对于后者，如前所述，外部势力的影响所向，关键看裁判的权力在谁手中，即便在“法官独立”的情况下地方党政组织的影响或许弱一些，但其他社会势力的影响和干扰也未必就能够排除。总之，对在我国国情下是否实行“法官独立”原则，应当持极为审慎的态度。

四、如何看待审委会的地位和作用

在有关法院改革的讨论中，审委会的地位与作用也成为各方面关注的焦点之一。总体上说，学术界对审委会制度的批评和抱怨较多，基本理由是审委会讨论决定案件势必会造成“审而不判、判而不审”。[13]因此，对审委会制度的改革，一种激进的主张是取消审委会或取消审委会讨论案件的职能；另一种是相对和缓的主张是减缩审委会讨论案件的范围，同时，审委会只讨论法律适用问题，而不讨论案件事实问题。[14]我认为，这些主张都值得商榷。对于审委会的地位和作用，我的主要观点是：

第一，审委会是人民法院审判活动中不可或缺的制度和装置。依据现行制度，审委会与独任法官、合议庭共同作为法院的审判组织，因此，审委会行使审判权无疑具有制度上的正当性。但我更愿意强调的是审委会的另一方面的功能，亦即：审委会是解决法院内部对案件处理争议的必要制度安排和制度设计。如前所述，在法院机构作为审判主体的体制下，法院内部各主体对案件的处理不可避免会出现各种分歧，由此自然会生成“谁最后说了算”的问题，审委会制度通过集中法院内的优秀法官对案件进行讨论，按照少数服从多数的原则决定案件的处理结果。[15]这一功能的意义在于，一方面它能够统一或排除法院内部的歧见，形成代表法院的最终意见，体现了法院机构行使审判权的特质；另一方面，审委会的意见产生于集体讨论和有规则的表决，至少在制度层面排除了按个人或简单按下级服从上级的行政运作方式解决分歧的情况。因此，只要仍然实行法院机构行使审判权制度，在任何情况下，审委会都是不可或缺的制度和装置。

第二，审委会讨论决定案件具有一定的合理性。首先，审委会讨论案件仍然是以承办法官的汇报为基础的，这其中自然包含着对承办法官意见的尊重，换句话说，审委会结论的产生过程包含着具有“亲历性”的承办法官的重要参与。有些主张“法官独立”的学者诟病审委会依凭承办法官的汇报而决定案件不科学，理由是承办法官的汇报可能偏颇或失实。但相应提出的问题是：倘若承办法官或因故意或因疏忽而在汇报中偏颇或失实，那么，又有什么样的理由对如此不靠谱的法官付以信任并赋予其独立的审判权呢？好在听取承办法官汇报只是审委会讨论决定案件的依据之一，而不是全部。其次，如果不是偏执地固守所谓的“亲历性”的话，那么我们将不得不承认一个常识：无论是认定事实还是适用法律，众多人的讨论较之单个人的思考或少数人的合议，前者更容易得出正确的结论。特别是对于重大疑难案件，讨论者从不同角度提出问题，展开充分的讨论甚至是争辩，更有利于弄清事实，把握案件的实质与关键，并在很大程度上能够保证法律适用的准确性和恰当性。甚至可以认为，就案件办理质量而言，审委会讨论案件的方式，明显优于独任法官或合议庭决定案件。可以证明的事实是：虽然审委会讨论决定的案件一般都是重大疑难案件，但由审委会讨论决定的案件的发、改率，通常仍低于或大致等同于合议庭直接作出决定的案件（理论上说，重大疑难案件的发、改率应更高一些）。只是因为面对如此大量的案件，法院不可能都采用审委会讨论的方式决定案件。

第三，审委会讨论决定案件的作用事实上会进一步凸显，同时，审委会对案件的讨论也决不应限于“法律适用”问题。在这一轮的改革中，尽管各级法院都会在制度上压缩审委会讨论案件的范围，但我推测，由审委会讨论决定案件的总量或比例不会因此而减少或降低。[16]这是因为，随着院、庭长审批或审核案件的权力的取消或削弱，很多先前在院、庭长环节中处理的案件可能会提交到审委会；同时，合议庭与院、庭长之间的制衡关系真正形成后，合议庭诉诸审委会解决的争议也会有所增加。审判长联席会及专业法官会议或许能够分解一些审委会讨论的案件，但鉴于审判长联席会及专业法官会议只是咨询性质的组织，没有决定案件的权力，故审委会讨论案件的方式总体上不会减弱，甚至会进一步凸显。是否减缩审委会讨论案件的总量或比例，更主要取决于审判运行的实际需要，而不完全取决于人们的主观愿望。更应强调的是，目前流行的“审委会讨论案件，只讨论法律适用，不涉及事实认定”的主张，我认为只是一种不切实际的臆想。这是因为，首先，很多重大疑难案件，其“疑”其“难”不在于法律如何适用，而主要是事实如何认定，尤其是证据如何采信，特别是在一些死刑案件中，某些事实或情节的认定更是决定案件的关键。[17]对于这些案件，合议庭拿不准而请求审委会讨论，审委会是不可能置之不理的。其次，对每一个案件来说，适用法律必须以认知案件的事实为前提，而当审委会成员认为合议庭认定的事实有误时（至少审委会成员自己认为认定有误），任何一个有责任感的审委会成员都不可能依据这种错误的事实认定而进一步去讨论其法律适用问题。再次，在许多案件中，认定事实与适用法律之间根本就无法区分，两者缠结在一起。对于需要为案件的处理作出最终结论的审委会来说，人为地设定讨论问题的边界无异于画地为牢、缘木求鱼。实际上，很多人之所以主张审委会只讨论法律适用而不讨论事实认定，仍然是基于所谓的“亲历性”而推导出来的。对所谓的“亲历性”，前文已作了较为充分的分析。不宁唯是，这一主张与实践逻辑的相悖性，又从另一个侧面证明了那种片面化的“亲历性”的乖谬。

第四，现行的审委会制度与实践需要进一步改革和完善。在为审委会制度进行论证和辩护的同时，我也明确地认为，现行的审委会制度与实践是需要改革和完善的。改革和完善的内容主要有：一是在审委会内分设民事（行政）和刑事专业审委会。由于民事（行政）与刑事之间的知识跨度较大，同时兼具几个领域专业知识和审判经验的审委会成员并不多。依据自己并不很熟悉的知识去讨论其他专业的案件，势必难以形成正确的判断和结论；而如果完全顺从其他专业的审委会成员的意见，事实上又未起到讨论的作用。不仅如此，刑事专业的审委会成员通常只是少数，由多数为非本专业（民事、行政专业）的审委会成员讨论刑事案件，并且依少数服从多数原则表决，显然也不恰当。因此，审委会内设专业审委会是十分必要的。分设后，绝大多数案件依其性质实行分专业讨论。二是强化审委会讨论中“审”的成分。对于由审委会讨论的案件，审委会办公室（或相应机构及人员）应事先对讨论的要点作出归纳；审委会成员应通过内网审阅案件的相关材料，尽可能充分地熟悉案情。讨论中，对于案件事实认定的争议，应当集体审看证据材料，同时。由审委会讨论的案件，应当事先将参加讨论的审委会成员名单告知当事人，给予当事人申请回避的权利。三是改革审委会讨论案件的表决方式。为防止院长或分管院长率先表决而对其他成员产生不当影响，审委会成员表决可采用书面同时表决的方式。四是进一步强化审委会成员的责任约束，审委会成员的意见与错案责任追究挂钩，至少要纳入到考评指标体系之中。

五、人民法院审判权运行机制构建的基本任务和主要工作

依据于对前面几个问题的讨论以及C市中院几年来改革的具体实践，我认为，人民法院审判权运行机制的构建的基本任务或这一轮改革所要着重解决的问题是：完善法院内部的主体结构，恰当配置法院内各主体的权力，形成有利于充分发挥法官主导作用的权力格局，同时明确各主体在审判活动中的职能及责任，确保各主体权力与责任的对应、行为与责任的统一，建立起既能对各主体行为实行有效监督制约，又能保证法院审判资源合理配置和综合利用的审判运行秩序；通过审判权运行机制的构建，实现中国特色司法审判制度的基本定型并逐步趋向完善和成熟。

1、审判权运行机制构建的主要工作

审判权运行机制构建的主要工作，亦即此项改革的主要措施是：

第一，完善法院内主体形式，形成能够突出一线办案法官地位与作用的法院内部主体结构。包括三个方面：一是选任部分优秀法官作为主审法官或审判长（由于这种职位意义上的“审判长”不易与合议庭中的“审判长”相区别，故我更倾向于用“主审法官”的称谓），配备其他法官、助理法官和书记员，形成法院办案的基本单元。[18]在独任审判中，由主审法官（或审判长，下同）带领法官助理及书记员负责审判；在普通程序中，由主审法官带领其他法官组成合议庭，依合议规则进行案件审理。选任部分优秀法官作为主审法官，一方面是在法官规模扩大、素质参差不齐的既有条件下，突出部分优秀法官的地位和作用，另一方面是通过这种设置（职级、报酬相应提高），培养出一批资深职业法官，改变目前把“能够当上院、庭长”作为法官的主要职业追求、“审而优则仕”的状况。二是根据各法院的不同情况，设立审判长联席会议及（或）专业法官会议，作为咨询性组织，为独任法官或合议庭提供各种指导和帮助。设立这类组织的意义，一方面是分解审委会的部分压力，另一方面也是分担过去由院、庭长承担的部分事务。三是在审委会内分设民事（行政）专业审委会和刑事专业审委会。

第二，合理配置并在制度上明确各主体的职权，形成重心向一线办案法官倾斜的权力格局。一是赋予独任法官或合议庭对多数或绝大多数案件的直接裁判权。对于某些案件，如新类型案件、群体性纠纷案件、社会高度关注的案件以及可能判处死刑等重大案件，独任法官或合议庭不能迳行决定裁判，而是提交院、庭长并由院、庭长提交审委会或审判长联席会以及专业法官会议讨论。对不允许独任法官或合议庭迳行决定裁判的案件，应在制度上作出明确规定；各地、各级法院根据本院受案量的多少、受理案件的主要类型、特征以及审判力量的具体情况，规定其范围。二是院、庭长除了作为审判长直接参加合议庭负责重大疑难案件审理外，其职责主要在于负责审判资源的调配，程序性事项的审核或审批，审理期限的监督管理，根据制度规定或应合议庭要求，向审委会或审判长联席会以及专业法官会议提交相关讨论事项。任何情况下，院、庭长不得直接变更或要求独任法官及合议庭变更实体裁判意见，但对独任法官或合议庭制作的裁判文书中不涉及实体处理意见部分的明显错误，院、庭长有权要求独任法官或合议庭予以纠正。三是审判长联席会议或专业法官会议应独任法官或合议庭以及院、庭长的要求，负责就案件审理中的各类问题提出咨询意见，供独任法官或合议庭参考，独任法官或合议庭不必服从其意见，但院、庭长认为意见正确而独任法官或合议庭不予接受的，可将案件提交审委会讨论决定。除极少数重大案件外，审委会讨论案件分专业进行。

第三，建立健全法院内部监督制约体系，尤其是建立审判权行使与审判管理权行使的双向监督机制。首先，运用网上办案平台和网上管理平台等信息化手段，保证法院各主体的行为高度透明化，即便是由独任法官或合议庭直接裁判的案件，院、庭长也能通过管理平台实时了解整个审判活动及裁判内容；同时，院、庭长、审判长联席会及专业法官会议的各项行为，也必须高度透明，每一个行为都必须全程留痕，记载于档案之中。其次，科学设计各主体以及各种行为之间的监督制约关系，提高法院对各个分散的、个别化的司法行为的把控能力，保持法院对各种不当或错误司法行为的纠错能力，切实做到有权必受限制，用权必受监督，并力求使“好的司法决定能够顺利形成，不好的司法决定出不了法院”。这种监督制约关系的内容以及具体实现方式可根据实际运行情况逐步探索，积累经验。再次，明确各主体的行为责任，保持权力与责任的对应、行为与责任的统一。无论是审判行为还是审判管理行为，各主体都必须对自己在审判运行中实施的行为承担责任。院、庭长超越权限而不当影响或干预独任法官或合议庭审判活动的，应承担相应责任；独任法官或合议庭放弃自己权力，未能坚持自己正确意见的，亦承担相应责任。最后，建立审判运行合规性评价制度和体系，将每一个案件审判运行中全部信息汇集于一起，运用专门软件进行分析，将各主体行为的合规性（包括是否按职权规定行事以及是否在规定的时限中完成相应事项）作出评价。此外，还应进一步完善现有的法院考评指标体系。一方面，把审判运行的合规性纳入到考评体系之中，与质量、效率共同作为考评的主要项目；另一方面，对考评指标以及分值、权重等进行合理调整，去除一些形式性指标（如当庭宣判率），恰当地设定各项指标的分值和权重。[19]更需提出的是，由于各级、各地法院案件受理及审理情况差异甚大，因而最高法院不宜对全国法院适用完全相同的考评指标体系，至少不应使用过于细化的考评指标，或者可以考虑对不同地区实行分类考评，各省级法院以及中级法院也应实行地区分类考评，切实做到当评则评、能比才比，更应彻底杜绝作假舞弊现象（现实中，这一现象比较突出）。各法院内部考核也应从实际出发，避免因考评指标体系的失当而形成不正确的引导。总之，考核评价指标应能够充分反映各法院真实的审判状况，有利于引导各法院提高审判水平，有利于调动各法院以及法院内各主体的工作积极性。

第四，编制并细化审判运行的流程。审判运行的流程既与诉讼流程相吻合并受制于诉讼流程，但也不同于诉讼运行流程。[20]诉讼流程反映的是法院、当事人以及诉讼参与人在审判中的互动关系，而审判流程反映的是法院内部各主体之间的互动关系。因此，应根据审判运行的实际状况，把审判运行分解成若干个节点，对每一个节点中参与的主体、各主体的权限或职责、各主体完成节点行为方式及时限作出细化规定，并通过专门软件把审判流程编成相应的程序，实时提示各主体在每一个案件、每一个节点中应有什么样的作为以及怎样作为。审判运行流程的规范化不仅有利于审判秩序的形成，同时也能提高审判运行的效率，消除审判运行中的瓶颈。

第五，建立和完善法官的职业保障。这一轮改革中，法官的职业保障问题被提上了议程。由于法官的职业保障更多涉及外部资源的提供，法院自身无力支付这一改革成本，因而尽管司法界对此呼吁甚高，但中央和地方相关部门能够在多大程度上予以回应和支持，仍然具有很大的不确定性，尤其是各地方之间会出现较大的差异。对法官职业保障问题，目前在认识上有些片面，亦即把建立法官的职业保障简单理解为通过提高法官的职级及物质待遇，强化法官的激励，增加法官的职业尊荣感，藉此强化法官行为的自律性。[21]我认为，这方面的作用固然不可否认，但更现实的意义是通过一线办案法官职级和物质待遇的提高，在院、庭长之外，为普通法官创设个人事业发展的空间，改变“不想当院、庭长的法官不是好法官”的现状，淡化法院内的行政色彩，逐步形成一批把从事一线审判作为终身职业追求的资深法官。以此为参照，中级及中级以下法院的资深法官的职级和物质待遇最高应当等同于本级法院的院长，省级及省级以上法院的资深法官的待遇最高应等同于同级法院的副院长。此外，职业保障还应体现在法官审判岗位的保障（非因本人自愿或个人重大过错并依相应程序不得被调离审判岗位）、职级晋升保障（依任职年限、办案量、发改率等客观条件晋升，而不依凭院、庭长主观评价晋升）权力行使保障等多个方面，创造法官敢于坚持自己正确意见的条件和氛围。

2、新机制下审判运行状况的描述

新机制下法院审判权运行的基本图景应当是：各级人民法院受理的案件，多数或绝大多数由独任法官或合议庭审理并迳行裁判，裁判文书无需经院、庭长审核签发。各法院可以根据审级以及受理案件的类型、特点和总量等因素，对不能由独任法官或合议庭直接作出裁判，而需交院、庭长审核或提交审委会讨论的案件范围作出明确规定。由独任法官或合议庭迳行裁判的案件，裁判文书发出前应在内网上放置一段时间（如五个工作日），分管院、庭长对裁判文书有不同意见可向合议庭或独任法官提出建议。合议庭把握不准或合议庭有重大分歧的案件，合议庭或合议庭成员均可将案件提交院、庭长，由院、庭长分别提交审判长联席会、专业法官会议讨论或提交审委会讨论决定。无论是合议庭提交院、庭长的案件，还是院、庭长主动提出建议的案件，如果涉及案件的实体处理，院、庭长的意见仅供独任法官或合议庭参考。院、庭长与独任法官意见有分歧的，独任审理改为普遍程序审理，与合议庭意见有分歧的，视情况分别将案件提交审判长联席会、专业法官会议或审委会讨论。审判长联席会或专业法官会议的意见，也仅供独任法官或合议庭参考，审判长联席会、专业法官会议意见与独任法官意见有分歧的，独任审判改为普通程序；与合议庭有重大分歧的，提交审委会讨论决定（如图1）。在权力行使方面，各主体行使职权都必须通过内部网络以文字方式进行或留下文字记录，实行全程留痕，各自对自己的行为承担相应责任。法院内审判运行在信息化技术的支撑下，全程、全面透明。各主体根据不同的权限，对于自己应当知晓的各种信息，包括案卷全部材料、其他各主体的相关行为及意见都能全面掌握，并适时、恰当实施自己的行为。

在新的机制下，人民法院审判工作将集中体现于两条主线，一条是由独任法官、合议庭、审委会为主体的审判权行使；一条是由院、庭长、审判长联席会、专业法官会议以及审管办、研究室等机构为主体的审判权行使的配套，这种配套包括辅助帮助机制、监督制约机制、协调管理机制三个方面（如图2）。

3、需要进一步解决的几个问题

前述对审判运行权机制的构想与描述，在实际运作以及实际工作层面上可能面临三个具体问题：一是院、庭长的隐性权威对于独任法官或合议庭的影响。尽管在制度上明确了各自的权力边界，但在目前体制下，法院内各项资源仍然主要掌握在院、庭长手中，院、庭长在很大程度上决定着普通法官的职业命运，因此，现实中，院、庭长对于普通法官具有不言而喻的权威，这种权威的过度影响很可能会瓦解制度上的权力制约关系。因此，除了要强化院、庭长的规则意识外，更需要在法官的职业保障方面有对应性措施，特别是法官的职业晋升依据应尽可能客观化，评价方式尽可能合理化，以减少院、庭长主观因素的决定性影响，增强法官敢于坚持自己正确意见的信心和能力。二是信息化技术运用的深度和广度。前述审判运行机制能否实际形成，在很大程度上也取决于信息化技术的运用。通过信息化技术的运用，实现全部案卷资料以及审判过程各主体的行为高度透明，并且通过网上办案平台以及网上管理平台使各种审判活动都能够在网上实时互动，更重要的是，各主体的权力关系及职能通过专门的软件编成程序，嵌入到办案平台和管理平台之中。目前在全国各法院中，多数法院的信息化运用尚未达到这样的水平。因此，在面上推行审判运行机制构建的改革，必须全面提高信息化技术运用的水平，尤其是要在各法院推广统一的办案软件及审判管理软件的运用。三是科学的责任评价及责任追究制度的形成。由于法律上给予审判者自由裁量的空间较大，特别是民事审判，在不少情况下，很难判断裁判结果的正确与错误；同时，由于上下级法院的水平与审级之间并不完全对应，因此，即便是发、改案件，也不能完全说明原审裁判有误；并且，即便是错误的裁判，也很难认定其出自审理者认识上偏差还是故意为之。因此，科学的责任评价制度及相应的责任追究制度事实上难以形成，而这对审判运行机制的形成及实际功效，也会产生较大影响。在此方面，可能采取的措施是：首先，要对明显的错案追究相关人员的责任，彰显责任追究制度的存在，使各主体感受到责任制度的约束力，同时，建立各主体审判业绩档案，其业绩与职级晋升或降低挂钩。其次，建立发、改案件分析制度，对发、改的原因进行分析，对确实可归因于审判者的案件，由审判者负责（不限于独任法官或合议庭，实行谁决定谁负责原则；参与意见的，也应负相应责任）。再次，引入第三方评价，吸收专家以及各方面代表参与到错案责任评判之中，改变简单由法院行政领导评判的方式，使评判更趋客观。

六、结束语

我十分清楚，本文中主要观点及主张与目前法学界的主流认识并不一致。但我认为，当下，我国司法改革正处于关键时期，法学人围绕司法改革所面临的一些重大问题展开充分讨论和对话，对于澄清是非，正确选择改革思路，避免因理论或认识上的偏误而导致实践中的偏失，无疑具有重要现实意义。这也正是本文作者不忌与法学界众识相违而力持己见的动因和理由。

Abstract: The pattern of the operative mechanism of the people’s courts’ adjudicative power is an urgent and significant matter of reality with which judicial reform is confronted. Around the topic arise huge divergences elicited by different judgment on realistic state of adjudicative work by, and different proposition along with expectation on the direct of reform and development about, the courts in this nation. This article discusses these cognitional divergences respectively, and argues unequivocally: The problem of “administrativization” exists in the practice of people’s courts’ adjudication, but not a major barrier to adjudicative work; rather, the disorder of adjudication is. “Independent judge” is not a right direct of court reform and development, while front-line judges’ power and responsibility should be broadened and intensified as much as possible. Further improvement to judicial committee is needed, while its overall functions will not be weakened, and its function shall not be limited on issues about “the application of law”. With all bases, this article discusses main efforts on establishment of operative mechanism of adjudication, and describes the prospect of people’s courts’ adjudicative operation under new mechanism.

*四川大学法学院教授，博士生导师。

本文中主要观点得益于与成都市中级人民法院相关同志的长期讨论，但文内偏颇缺失自然应由作者自行负责；四川大学博士生李鑫为本文写作提供了诸多帮助。

[1]相关论文参见顾培东：《人民法院内部审判权运行机制构建》，载《法学研究》2011年第4期。

[2]相关研究参见：赵学玲：《审判权去行政化的反思》，载《中国法律评论》2014年第1期；龙宗智、袁坚：《深化改革背景下对司法行政化的遏制》，载《法学研究》2014年第1期；陈光中、龙宗智：《关于深入司法改革若干问题的思考》，载《中国法学》2013年第4期；张泽涛：《法院向人大汇报工作与司法权的行政化》，载《法学评论》2002年第6期；谢佑平、万毅：《司法行政化与司法独立：悖论的司法改革——兼评法官等级制与院长辞职制》，载《江苏社会科学》2003年第1期；陈瑞华：《司法裁判的行政决策模式——对中国法院“司法行政化”现象的重新考察》，载《吉林大学社会科学学报》2008年第4期。

[3]虽然三次《改革纲要》都有一些要求，但并未落实到制度层面。

[4]较有代表性的观点体现于陈卫东教授《司法机关依法独立行使职权研究》一文中，该文载《中国法学》2014年第2期。

[5]相关研究参见：陈卫东、韩红兴：《以法官独立为核心推动我国法官制度的现代化》，载《人民司法》2002年第2期；王申：《司法行政化管理与法官独立审判》，载《法学》2010年第6期；王德志：《以保障法官独立为核心推进司法改革》，载《法商研究》1999年第1期。

[6]贺卫方：《中国司法管理制度的两个问题》，载《中国法学》1997年第6期。

[7]参见陈卫东：《司法机关依法独立行使职权研究》一文。

[8]数据来源：《我国法官人数近20万人》，载《京华时报》2013年7月26日第4版。

[9]陈卫东：《司法机关依法独立行使职权研究》。

[10]参见[美]弗兰克、埃黙特：《法官独立：一个在中东欧经常被误解的概念》，魏磊杰译，载[意]简玛利亚·阿雅尼、魏磊杰编《转型时期的法律变革与法律文化》，魏磊杰、彭小龙译，清华大学出版社2011年版，第322-329页。

[11] [美]理查德·波斯纳：《法官如何思考》，苏力译，北京大学出版社2009年版，第110页。

[12]参见[美]杰罗姆·弗兰克：《初审法院——美国司法中的神话与现实》，赵承寿译，中国政法大学出版社2007年版，第十章。

[13]相关研究参见：路昌其：《现行审委会制度的改革与完善》，载《法治论丛》2009年第5期；何艳芳等：《审判委员会制度的反思——从实践层面探析》，载《前沿》2004年第8期；何艳芳、余茂玉：《审委会制度之革新探析》，载《社会纵横》2004年第6期；刘传刚：《论审判委员会的职能》，载《行政与法》2003年第8期；黄金波：《审判委员会改革的有关问题探析》，载《法律适用》1999年第8期；陈迎新：《我国审判委员会制度反思》，载《西南交通大学学报》（社会科学版）2003年第3期。

[14]相关研究参见：贺卫方：《关于审判委员会的几点评论》，载《北大法律评论》1998年第2期；苏力：《基层法院审判委员会制度的考察及思考》，载《北大法律评论》1998年第2期；徐显明：《司法改革二十题》，载《法学》1999年第9期；陈卫东、李训虎：《先例判决·判例制度·司法改革》，载《法律适用》2003年第1-2期。

[15]有关判决生产机制的研究参见：代志鹏：《司法判决是如何生产出来的》，人民出版社2011年版；兰荣杰：《刑事判决是如何形成的：基于三个基层法院的实证研究》，北京大学出版社2013年版；孙光宁：《司法共识如何形成？——基于判决的可接受性》，载《山东大学学报》（哲学社会科学版）2010年第1期。

[16]对于各级法院与审委会有关改革举措的调查和研究参见：北京市第一中级人民法院课题组：《关于推动审委会制度改革强化其职能作用的调研报告》，载《人民司法》2014年第1期；宋国强：《完善审委会对审判权内部监督的路径探索——以H省S市S区法院审委会工作为实证》，载《公民与法》（法学版）2013年第7期；满志方：《充分发挥审判委员会职能作用 切实提高法院审判质效水平》，载《中国审判》2014年第1期。

[17]相关研究参见：孙海波：《案件为何疑难?——疑难案件的成因再探》，载《兰州学刊》2012年第11期；张媛娇：《疑难案件中法官的隐形决策——以<最高人民法院公报>案例为范本》，载《上海政法学院学报》2014年第2期；陈坤：《疑难案件、司法判决与实质权衡》，载《法律科学》2012年第1期。

[18]有关主审法官制度的探索参见：雷钧主编：《黄陵模式——中国法官制改革初探》，法律出版社2013年版。

[19]相关研究参见：巫国平：《法院绩效考评标准的协调及完善》，载《法律适用》2014年第7期；沐润：《法院绩效考核机制的评析及其完善》，载《云南大学学报》（法学版）2012年第2期。

[20]相关研究参见：重庆市荣昌县人民法院课题组：《审判流程管理的认知及完善——以<重庆市法院审判流程管理办法(试行)>的实施为视角》，载《人民司法》2013年第9期；葛治华、邓兴广：《法院审判流程管理模式:反思与进路》，载《政治与法律》2006年第4期；周晓冰：《民事审判流程控制研究》，载《人民司法》2008年第1期。

[21]相关研究参见：宁杰、程刚：《法官职业保障之探析——以<法官法>中法官权利落实为视角》，载《法律适用》2014年第6期；宋建朝、刘晓勇：《职业化建设视野中的法官职业保障》，载《人民司法》2005年第9期；李广兴：《法官职业保障刍议》，载《山东审判》2003年第4期。

习近平同志指出，要善于运用法治思维和法治方式领导政法工作。这不仅是对党委政法委工作的要求，也是新时期党领导政法工作的指导思想、基本理念、基本原则和主要路径。

　　重大意义

善于运用法治思维和法治方式领导政法工作，是适应我国社会主义法治建设的要求提出的。其实质在于，实施好依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，既要坚持党对政法工作的领导不动摇，又要加强和改善党对政法工作的领导，不断提高党领导政法工作的能力和水平。

运用法治思维和法治方式领导政法工作意义重大。首先，运用法治思维和法治方式领导政法工作，体现了党自觉维护宪法法律实施的严肃态度和坚强决心，有助于坚定全社会对于法治的信心。其次，提高了党在领导政法工作中的权威。党把对政法工作的领导建立在法治基础之上，行之有据，为之有规。再次，提高了党领导政法工作的科学性。由于法治思维和法治方式同时也是理性的思维和方式，因而法治思维和法治方式的运用能够有效避免具体工作中的随意性，克服各种可能出现的偏差。

　　丰富内涵

善于运用法治思维和法治方式领导政法工作，具有丰富的理论和实践内涵，主要可概括为以下几方面。

保证党的政策与国家法律得到统一正确实施。在我国，党的政策与国家法律具有很高的一致性。但是，由于政策与法律各自具有不同的特性与功能，因而在实施中同样可能会出现某些脱节。因此，党对政法工作领导宏观上的目标或任务就是确保党的政策与国家法律得到统一正确实施。政法机关应及时把党的政策转化为政法工作的理念、制度以及一个时期的工作重点或主要任务。政法工作者尤其是司法人员在具体工作中，要善于把党的政策的精神和要求结合到法律实施与适用的过程之中，强化法律实施与适用的社会效果，维护政策与法律的权威。

遵守法律规定，依照法律规定行事，在法律框架内寻求解决社会矛盾的主要方法。各级党组织与政法机关在化解矛盾、维护稳定过程中，常常会遇到各种复杂情况或问题。善于运用法治思维和法治方式，意味着各级党组织和领导干部在面对各种复杂局面时，须保持明确的法律意识，严格依照法律规定行事，不因情况特殊而不顾法律规定的要求，不以牺牲法律的权威性或损害法律实施的严肃性为代价而求得问题的暂时或表面解决，保证各项具体工作始终不脱离法治轨道。

尊重政法工作规律与特点，支持和维护司法机关依法独立公正行使职权。首先，各级党组织和领导干部不应以任何理由或方式干预政法机关依法办案，并且应帮助政法机关排除各种干扰，为政法机关依法办案创造良好的社会环境。其次，遵守或尊重法律的程序性要求，克服只要实体公正程序则可以忽略不顾的片面认识。再次，尊重司法工作的规律和逻辑，重视和尊重司法过程自身所建立的推理和判断。

　　实践路径

强化法治意识。一方面，各级党组织和领导干部要进一步坚定法治信仰，深刻认识法治在实现当代中国社会治理中的重要作用，牢固树立起崇尚法治的信念。另一方面，要熟悉掌握宪法法律的基本原理和主要知识，了解政法工作的一般运作方式，尤其是了解司法的基本流程以及司法活动的主要规律和特点，真正做到知法懂法。

建立工作机制。党委政法委应明确职能定位，进一步界定职责范围，既不越位，亦不缺位。在此基础上，各级党组织及其职能部门与政法机关之间应依据法律的规定，从有利于党的领导的具体实施以及保证政法工作依法开展的要求出发，建立起常规性的工作机制，创造各级党组织及其职能部门与政法机关依据法律及其他制度良性互动的政治生态，用这种常规化工作机制保证党对政法工作领导的持续稳定实施。

探索规律机理。运用法治思维和法治方式领导政法工作，是我们党在新的历史时期开展的全新实践。如何把党在长期领导政法工作中所形成的经验与时代要求结合起来，如何保持党的领导同政法工作的规律和特点的高度契合，都有待于在实践中不断探索和总结。因此，要积极探索运用法治思维和法治方式领导政法工作的规律和机理，不断深化认识、积累经验，推进国家治理体系和治理能力现代化。

（作者为四川大学法学院教授）