当前，中国传媒业发展欣欣向荣，报纸、杂志等传统媒体在市场化条件下如鱼得水，而新型媒体互联网，自媒体微博、微信等更是蓬勃发展。传媒在社会发展和法治建设过程中发挥着越来越重要的作用，在社会热点问题的议程设置、进程引导、事件分析、方案探寻等多方面，传媒都处于引领性位置，传媒对公共事件的介入也达到了前所未有的高度和深度。与此同时，传媒和传媒人则不断宣称其中立性和公共性，将传媒权力比喻为立法、行政、司法之外的“第四种权力”，声明其对社会热点问题的讨论、对公共事件的介入、对政府和企业的监督，都秉持着客观中立的立场。

然而，传媒公共性问题的复杂性超出想象。从理论来看，传媒的公共性源自社会契约论的预设；从现实去看，近代以来传媒公共性是在与封建王权的斗争中逐渐获得的，它局限于资产阶级内部。与传媒公共性的预设不同，传媒的政治性和商业性贯穿了传媒的发展史，对传媒的公共性构成巨大挑战。本文将在梳理理论和实践历史的基础上，分析当前中国传媒的政治性及其对公共性的挑战。[1]从政治性而言，传媒是政治力量追求政治利益、实现政治目标、宣扬政治价值的场域和工具，传媒不可能脱离政治而独立运转。传媒的政治性至少包括政治权力和政治价值两个维度，前者是政治利益和政治权力的争夺，后者是政治价值和意识形态的竞争。政治性从来都是传媒的重要特性，今天中国的传媒也不例外。当然，不同的历史时期，在政治权力和政治价值之间的侧重点会有所不同。承认现实才能超越现实，承认并有效约束传媒的政治性是重建传媒公共性的基础，也是从政治、法律、职业伦理等多方面对传媒进行规制的必要条件。

一、传媒公共性的预设与现实

（一）传媒公共性的预设

传媒的公共性，与传媒在公共领域中的职能密切相关。现代意义上的传媒，是近代社会公共领域转变的产物，也是公共领域的重要构成部分。按照哈贝马斯的说法，“公共领域”最早起源于奴隶制时期的广场集会，建立在自由发表意见和对话基础之上。现代意义上的公共领域诞生于资本主义发展时期。公共领域指一个国家和社会之间的公共空间，市民们在这个空间中自由言论，不受国家的干涉，“它以公众舆论为媒介对国家和社会的需求加以调节”。[2]通俗来看，在公共领域中，公民自由讨论公共事务、参与政治活动。这是不受政府侵扰的自由空间，民众以阅读为中介、以交流为中心进行公共交往。在理想的民主政治下，国家只能承担公共领域的担保人角色，是保障自由的权力机关，而不能干预公共领域的运行。

公共领域隐藏了一种民主理论和视角，它被假定为实现民主的重要渠道，在实现民主过程中起到了重要作用。在公共领域中，公众可以对公共事务自由发表意见、交流看法，这是公众的基本权利。资产阶级革命早期，这种权利的实现形式主要在小规模的咖啡馆、图书馆、大学等场所，人们在其中谈论时政。后来，这种权利主要通过传媒来实现。具体的媒介形式先是报纸、杂志、出版物，在媒介创新之后则是广播、电视，进入网络时代之后则是互联网及各种网络通讯工具（微博、微信、facebook等）。公众从传媒获取真相，在传媒上表达意见，协助解决政治和社会问题，防止政府越界，不受政府干预。[3]这是公共领域的理想型。

公共领域以及传媒在其中的功能和作用，主要立基于自由主义理论。自由主义为传媒在公共领域中的功能提供了政治和社会结构方面的理论基础。当今世界，大部分国家和地区都遵循自由主义的基本原则。中国虽然不接受自由主义作为政治和社会结构的基础，但也面临自由主义政治和社会理论的压力。自由主义思想从自然状态出发，以社会契约论来构建政治秩序的正当性，认为人们在自然状态下享有自然权利，由于自然状态的种种缺陷，人们订立社会契约，建立政府。政府的目的在于保护个人利益，维护社会秩序。个人是本源性的、第一位的，维护个人权利是建立政府的目的；国家从个人权利派生而来，是维护个人权利的手段和工具，是第二位的。政府权力来源于人们对自然权利的让渡，因此政府权力是有限的，政府行使权力需要人民的同意和授权，不能侵犯个人的天赋权利。人民有监督政府的权利，甚至有推翻政府的权利。[4]舆论是人民监督政府的重要方式，传媒则是舆论的主要表达渠道。在传媒的自由主义理论谱系中，霍布斯、洛克、孟德斯鸠、卢梭等人的思想起到了奠基作用，而在弥尔顿、密尔、杰斐逊等人的努力下，最终形成了“观念自由市场”的理论雏形。

从自由主义理论去看，传媒作为信息传播的载体和意见表达的平台，是民主社会的重要组成部分，在公共领域中承担着不可替代的功能。传媒监督权力因此被称为行政、立法和司法“三权”之外的“第四种权力”。传媒是民主实现的主要渠道和途径，它是大众参与公共讨论、表达意见的渠道和工具。传媒权力是保障人们参与公共生活的基础，可以对国家机器和民主进程行使批判和监督功能。传媒权力还是社会公众行使包括知情权、表达权等在内的言论自由权的体现和必要保障。因此，自由主义理论强调传媒和传媒业不受政府干预，任何人都可以不受限制地传播信息、发表意见。从弥尔顿等人的思想出发，当代形成了“观念自由市场”理论：一切人都能自由表达意见，自由竞争和自由选择可以使正确的意见最终会得到承认，因为理性是判断是非的标准，虽然公民个人在运用理性的时候可能会犯错误，虚假思想可能会取得暂时胜利，但是真理会吸引更多的支持力量，通过自我修正过程达到最终胜利，大多数人作为一个整体最后必然可以做出正确的决定。[5]为了推动这个过程，需要让社会成员接受教育，了解社会信息，而传媒是重要的信息来源和向导，需要其在民主社会中正确发挥功能，因此就不能受到政府控制。

中国虽然不接受自由主义作为政治和社会结构的基础，但也面临自由主义传媒理论的压力，学者讨论问题时常常将之作为隐含前提。有学者将传媒对公权力的监督当作法治文明的最典型特点，认为舆论监督是公民的基本权利，是民主和真理之间矛盾的真正解决，保障舆论监督是法治政府的职责。[6]有学者认为，传媒与司法的关系实质是公民的社会权利与国家的司法权力之间的关系，由于权力来源于权利，当权利和权力发生冲突时，权力应当让步于权利，因此司法对传媒要宽容，要让权力在在阳光下运行。[7]在热点事件中，公权力对传媒的议程设置、公共舆论质疑的消极回应，容易被认为是一种“抵抗”策略，甚至顺应民意诉求的政府行动也被认为是“表面上的”，其实质则被认为是公权力对法治进程的抗拒与阻碍。[8]这些观点都显示了自由主义传媒理论在中国有着强大的现实影响力。

（二）传媒公共性的获取

传媒公共性预设缘于自由主义理论，而自由主义理论则是在资产阶级革命过程中逐渐形成，它所描述的传媒公共性才有了现实可能性。18世纪初，欧洲的国王逐渐放弃了对传媒的管制，教会管制传媒的权力也不复存在，传媒才成为公共领域的重要构成要素。在此之前，尽管欧洲已经存在传媒，但都处于严厉的管制之下，英国都铎王朝、法国波旁王朝、西班牙的哈布斯堡王朝皆是如此。当传媒处于管制之下，王室与公共领域是重合的，并不存在独立的公共领域。

在封建时代，媒体常常是不被信任的，其经营者会妨碍王室利益和国家目标的实现，因此媒体处于国家的控制之下。具体的控制方式可以是国家直接控制，也可以是半独立的机构来经营。一旦半独立机构有危害王室利益的倾向，其经营媒体的资格就会被撤销。英国亨利八世是把出版纳入管理的第一位执政者，他采取多种措施把控印刷出版：禁止外国出版商，任命皇家出版官员负责出版，授予特权保护及管制出版事业，授予独占专利防止任何反对的出版品发生。[9]在英国都铎王朝期间，国王对经营媒体者颁发令状特许，只要他们不危害王室利益，就可以依靠垄断经营来获取利益。这种制度最终发展为周密的印刷管理制度。17-18世纪，大多数王室和政府都积极经营传媒，政府出版各种“官方”刊物，向大众传输政府活动的“真相”画面。媒体经营者出于对新闻垄断权的报答，只刊登那些对王室和政府有利的消息。特许制度最终发展出了垄断性组织——同业公会，它代表政府来管理出版业。

中国封建时代传媒的境遇与欧洲类似。中国古代曾长期存在过朝廷官报，即官方的邸报，主要为维护皇帝统治服务，宣传皇命，统一思想，受到了严格控制。^[10]报纸编发都在国家的行政体系范围内，其内容主要是皇帝诏命和政事消息，宣扬纲常伦理，报纸的读者也主要是各级官员，以及在朝或在野的士大夫知识分子。封建统治者决不会允许自由报道一切消息，自由发表一切意见。统治者用它作为工具来维护和实现对国家的统治与管理。民间曾出现过小报，冒名“朝报”发卖，刊登的内容以朝廷政事和宫廷消息为主，目的是为了满足人们了解政治形势的需要。它是非法的，历代屡遭镇压。明代中叶以后还曾出现过《京报》，它是政府允许公开出版的民间报纸，由政府默许的民间报房编辑发行，内容基本是官方邸报的翻版。[11]无论是邸报、小报还是京报，都与近代报刊有本质差别，其信息都比较单一，发行对象有限，内容都受到严格限制。

随着技术进步和资本主义发展，封建王权垄断传媒的难度越来越大。印刷业的垄断者急于扩大生产、增加利润，因此其规模不断增大；与此同时，由于教育的普及，人们对出版物的需求也不断增长，国家垄断传播逐渐变得困难，各种违法的地下出版越来越多，这些出版物又能找到读者。在民主主义政治的传播下，国家逐渐丧失了垄断印刷业的能力。为了将私有印刷纳入政府管理事业，逐渐发展出了出版物许可的“新闻审查制度”。国家要求特殊领域（宗教和政治领域）的出版物送交新闻审查，而这种审查当然是为了贯彻政府意志。新闻审查制度常常与许可制度一起被政府使用。随着资本主义的发展，需要审查的出版材料越来越多，而资讯要求却越来越高，审查效率太低，落后的审查制度根本跟不上出版业的需要，从而遭到印刷商的不满和抵制。

此后，政府的新闻审查方式，也有所创新。首先是通过政治压制和法律入罪来在进行新闻审查。政府通过叛国法、诽谤罪、煽动罪等罪名来限制新闻内容，[12]强制新闻从业者就范。只要传播的信息或观点不利于政府，印刷者和传播者就可能遭到指控。其次还通过经济手段来压制媒体发展，例如对报纸征收“知识税”、印花税、广告税以及纸张税；[13]同时实行津贴制度，对支持政府政治观点的报纸给予津贴，培养政府的喉舌。这样，有反对声音的报刊受到惨重打击，许多反对派的声音被埋没于商业破产中。

随着资本主义的发展，民主思潮不断高涨，政府的新闻垄断和新闻审查不断遭到思想家的批判。弥尔顿在《论出版自由》中全面批评了新闻审查制度。他认为，人在接受智慧方面应当有“知”的权利，强调人民的言论出版自由是与生俱来的权利，是一切自由中最重要的自由权利。书报检查和许可制即使是为了查禁坏书也是无用的、有害的。只有保障言论出版自由，才能使真理在争论中战胜谬误。[14]杰斐逊尽管深受当时传媒诋毁之苦，却坚定认为，无论媒体有何错误，如何谩骂，政府都应该尽量少的干预。因为新闻出版自由是言论自由的具体体现，是自然权利，先于国家而存在。他在致麦迪逊的信中说：“缺少一个权利法案，明确无误的规定信仰自由、言论自由……”[15]

马克思也曾对书报检查制度提出过尖锐批判：“在实行书报检查制度的国度里，国家没有新闻出版自由，但是，有一个国家机关却享有新闻出版自由，那就是政府。且不说政府的公文享有充分的新闻出版自由，难道书报检查官不是每天都在实践绝对的新闻出版自由吗？”[16]他认为，自由是人的本质，就连自由的反对者在反对自由的现实的同时也实现着自由。反对自由的人最多也只是反对别人的自由。自由有时表现为特殊的特权，有时表现为普遍的权利而已。书报检查制度并没有消灭新闻出版自由，但是却剥夺了全社会的、普遍的自由，而变成少数人的、局部的特权。“如果作为‘普遍自由’的实现的‘自由的新闻出版’和‘新闻出版自由’应当被屏弃的话，那么，作为特殊自由的实现的书报检查制度和受检查的书报就更应当被屏弃。”[17]马克思认为，书报检查制度是对人的思想、精神的桎梏；而没有一种动物，尤其是有思想的人，是戴着镣铐出世的。

总结来说，资产阶级在与封建王权的斗争中，逐渐控制了国家经济的命脉，促使封建国王放弃了管制；工业革命和印刷技术的普及拓宽了媒体的领域，改变了社会关系的模式，新闻自由的理论和理念进而产生并逐渐普及，新闻自由也在斗争中获得。在此过程中，先是资产阶级处于无权状态，封建统治者对之进行管理和镇压。一方面，封建王权出版封建官报，为自己的统治利益服务，另一方面又通过出版许可制、新闻审查制、法律入罪手段、经济压制措施等，压制资产阶级诉求的传播。随着资产阶级对封建王权斗争的兴起，资产阶级报刊也广泛兴起。资产阶级高举新闻自由的旗帜，喊出言论出版自由的口号，宣扬民主自由理念，不断挑战乃至冲破封建王权压迫，逐渐获取了新闻出版自由的胜利。传媒因而成为公共领域的构成要素，传媒的公共性也因此成为可能。

二、传媒政治性的实践

（一）西方资本主义国家的实践

尽管从社会契约论出发，从自然状态、自然权利、言论自由可以推导出，传媒具有公共性，传媒权力是“第四种权力”。然而，社会契约论本身是资产阶级革命过程的产物和理论。从现实来看，传媒的独立性和新闻自由权是资产阶级向封建王权的斗争和挑战中逐渐获得的，是一个曲折而长期的过程。资产阶级在与封建王权的斗争中胜利之后，传媒获得了独立性，传媒的公共性才成为可能。言论出版自由的理论，最早是资产阶级的斗争工具。随着资产阶级民主政治的完善和稳定，法律确立了言论出版自由的基本原则。以传媒作为重要构成要素的公共领域在多大程度上是公共的？传媒在何种意义上具有公共性？从实践来看，传媒公共性的理想，自始至终都受到传媒政治性的制约。

资产阶级革命后，逐渐确立了议会民主和多党竞争选举体制。欧美各国一般经历了“政党报刊”为主的阶段。不同党派创办或控制报刊，作为政治斗争工具，宣传政见，争取舆论，激烈论战。例如，美国建国初期，以汉密尔顿为首的联邦党人和以杰弗逊为首的民主共和派，都有各自的党派性报纸，围绕具体的政策主张展开讨论，讨论非常激烈，甚至常伴有人身攻击。后来，美国政坛的政治力量出现分化，联邦党人逐渐衰落瓦解，民主共和派分化为民主党和辉格党（共和党的前身），新的党派又有各自的报刊，原有的报刊在新的角逐中也重新站队，从而形成新的对峙局面。[18]美国革命之后很长一段时间，都处于政党控制报刊时期。政党控制报刊的方式各异，时间也有所不同，一些甚至沿袭到现代。

同时，资产阶级对工人和无产阶级的报刊进行打击。尽管无产阶级及其报刊，曾在反抗封建王权的斗争中对资产阶级予以支持，推动了资产阶级民主秩序的建立。但国家政权和社会财富一旦被资产阶级掌握，资产阶级获得了新闻自由权，却通过政治、法律、经济等手段，来限制无产阶级的新闻出版自由。例如，在美国19世纪曾出现多种工人报纸，但随着经济危机爆发，资本家拒绝雇佣工会会员，工会解体，工人报纸也随之停刊。[19]在曲折的争取过程中，无产阶级不得不采取各种合法或非法的斗争，也因此涌现了一些优秀的报刊，如恩格斯曾高度赞扬英国《北极星报》“在各方面都成了欧洲最优秀的报纸之一”。[20]

在西方国家，获得新闻自由后出现的“党报时期”，传媒当然具有很强的政治性。“党报时期”之后，政党不再直接控制媒体，因而进入了自由报刊时期，又称商业报刊时期，商业报刊后来也延伸到广播电视领域。这一时期，出现了大量的传媒企业。在经过竞争之后，传媒逐步兼并集中，出现了拥有多家报纸的报业集团，这些报业集团逐渐获得了跨国的垄断性地位。在广播电视、网络等传媒兴起之后，这些报业集团又发展成了大型传媒集团。美国时代华纳、法国维旺迪环球、德国贝塔斯曼、美国新闻集团都是当今世界的巨型传媒集团。无论是自由报刊，还是巨型传媒集团，都以赚取市场利益为目的，这并不意味着商业化的传媒就不具有政治性。虽然传媒宣称客观性，但实质上，所谓客观性的兴起过程“是西方由私人资本所掌控的商业化新闻媒体在替代狭隘的资产阶级党派新闻的过程中把激进的、并已开始培育工人阶级意识的劳工新闻边缘化，把资本的利益当作社会的‘普遍利益’、把资产阶级主流价值和统治意识形态转化为不需对其‘客观’、‘中立’与‘平衡’的‘社会共识’的过程。”[21]

传媒在市场条件下运作，它有自身独立的利益，是一个独立的利益集团。在此逻辑的支配下，传媒必然会产生出影响其公共性的取向：出于保护自身利益的需求，传媒经常与国家、政治集团或其他利益群体达成妥协。[22]因此，传媒并不是一般的工商企业，而始终是同政治密切相关的行业。资本势力为了控制经济就必然要求控制政治，要求控制政治就要控制舆论工具。曾任白宫记者团团长的海伦曾说：“白宫任何一届政府都说他们从来没有试图去操纵新闻，对此我毫不相信。”[23]她认为，历届美国总统都通过各种方法来对传媒进行新闻管制、新闻操控，阻止人们获得真相。[24]尤其是当总统及其政府要制定某种政策，需要面对公众的评判时，更有操控新闻的必要。典型的一个例子是，在2003年伊拉克战争中，号称独立、客观的美国重要媒体在战争发起之前和初期从未对小布什总统的决策提出过异议和质疑。政治活动需要通过传媒来宣传，政治造势也需要通过传媒来实现。控制了传媒，资本才能根据自身需要为政治经济政策作宣传、造舆论，压制和排斥任何损害其政治经济利益的言论和思想。

而发展到传媒垄断阶段之后，传媒自身也获得了独立自主的政治能力，作为一个利益集团，传媒可以防止或抵御政府和其它权势集团的压力。传媒报道因其设置议程的能力提高，甚至对政治过程可以施加很大影响。例如美国著名的“水门事件”，《华盛顿邮报》在事件初期就起到了重要作用，而事件的发展更是离不开传媒的跟踪和追问。传媒垄断导致少数富人拥有媒体，控制了大众接收的信息，这本身是一种巨大的权力。“随着大众媒介自身成为巨大的、经济实力强大的机构，它们成为政治科学家赖特•米尔斯所称的‘权力精英’，属于民主社会的统治阶级。权力不仅存在于金钱和军队中，它也存在于信息里。”[25]在西方国家，由于新兴资产阶级的优势地位，控制了传媒，以传媒为媒介的公共领域也带有资产阶级的性质，为资产阶级利益群体表达意见、讨论时政、表达政治诉求、误导劳动人民提供了广阔的公共空间。垄断资本主义导致的财富不均衡导致了对公共领域的不平等控制，媒介的民主功能不断下降。

（二）社会主义国家的实践

在社会主义国家，传媒的政治性同样凸显。列宁曾深入思考出版自由。在十月革命前后，他认为俄国的大报纸都是资产阶级的，因此为了人民的利益，就要剥夺资产阶级报纸，把所有的纸张和印刷所拿来公平的分配。这样才能供给所有人而不是供富人享受的真正的出版自由。十月革命后，苏维埃政府第一次会议就发布了《关于出版的法令》，对通过报刊从事反革命宣传的资产阶级报刊进行惩罚，并关闭所有资产阶级报刊，大规模肃清国家、社会及私人图书馆中陈列的有害出版物。《关于出版自由的决议草案》中列举了无产阶级与资产阶级在处理出版自由方面的不同点：“资产阶级认为，出版自由就是富人有出版报纸的自由，就是由资本家霸占报刊。这种霸占的实际结果是使包括最自由的国家在内的世界各国到处都有卖身投靠的报刊。工农政府认为，出版自由就是使报刊摆脱资本的压迫，把造纸厂和印刷厂变成国家的财产，让每一个达到一定人数的公民团体都享有使用相应数量的纸张和相应数量的印刷劳动的同等权利。”[26]

新经济政策时期，苏联承认文化事业单位作为经营单位，民营出版社和报纸重新出现。斯大林掌握苏联最高权力以后，列宁时代的新经济政策无疾而终，他以保密的名义实行新闻审查，采用预检和事后审查两种方式。所有传媒的主要作用定位于宣传鼓动和组织群众，以事实的政治意义作为新闻传播的首要标准。此后，逐渐形成了从中央到地方的一元化领导的各级各类传媒（报刊、广播、电视）的基本格局。

苏联的新闻体制对新中国影响很大。新中国的新闻体制在理论上主要受马列主义毛泽东思想的影响，在实践上一方面受到苏联新闻实践的影响，另一方面受到20世纪30-40年代共产党报刊实践的影响。[27]报刊、广播电视等传媒定位，突出政治性和人民性。毛泽东曾说：“胡风所谓‘舆论一律’，是指不许反革命分子发表反革命意见。这是确实的，我们的制度就是不许一切反革命分子有言论自由，而只许人民内部有这种自由。我们在人民内部，是允许舆论不一律的，这就是批评的自由，发表各种不同意见的自由。”[28]强调报纸的主要功能是传达党的指示和号令，宣传教育、动员组织群众。“报纸的作用和力量，就在它能使党的纲领路线、方针政策、工作任务和工作方法，最迅速最广泛地同群众见面。” [29]中央和各级党委宣传部统管传媒工作，传媒作为党组织的重要组成部分而存在。对传媒的领导和管理主要依靠党的工作手段，即思想政治、组织人事和纪律约束。新闻工作者不能像西方媒体记者那样，自称为“无冕之王”，而是如同各级干部一样自称为公仆，是党和人民事业的公仆。传媒被要求“做党的喉舌，发出人民心声”。媒体主要功能在于在统一全党思想，把握舆论方向。

改革开放以后，新闻传播体制虽然有一些变化，市场化、商业性媒体在中国磅礴发展，但“党的喉舌”传统依然有所保持，政治性和人民性仍然是主流媒体的宗旨和要求。直到不久前，习近平还强调，舆论宣传要培育和践行社会主义核心价值观。[30]西方学界以及受其影响的中国学者讨论当代中国传媒的政治性，往往习惯于批判国家对传媒的管制，强调言论自由，批判“喉舌”传统，学者普遍认为媒体审查的目的是维护政权稳定。[31]有人根据具体允许或禁止的网络内容来讨论国家的政治动机，尤其是降低群体性事件的可能性。[32]也有学者从批判国家理论出发，认为审查制度的目的在于压制不同意见，因为这些意见往往指出国家部门、政策或领导人的错误。[33]甚至有人认为，在阿拉伯之春、西藏分裂主义运动和许多地方抗议活动之后，中国政权仍然安全，这本身就是对媒体控制的结果。[34]与此同时，市场化媒体带来的政治性问题却长期被忽略。伴随着市场经济发展起来的市场化媒体，并非没有政治诉求，相反，在改革开放和市场经济条件下，各种政治力量和社会群体活跃于其中，其政治诉求的表达也时而清晰、时而隐晦，一种不同于党政主流的政治性在传媒中逐渐发展。对此，后文将详细解析。

（三）当代的发展及其限度

互联网的产生和发展，对民主政治的发展有着巨大的推动作用，但它并没有改变互联网时代传媒的政治性特征。无论在西方还是中国，皆是如此。在互联网时代，网络越来越成为人们最广泛的社会联系和社会交流媒介。由于互联网的交互性、脱域性、非中心化、去权威化等特征，每个人都可以在其中直接发表意见、表达诉求，而不用再通过精英来间接表达自己的政治诉求；从技术层面而言，国家、社会强势群体或统治阶级很难隐瞒基本事实，也很难从技术上禁止人们发声；人们互相之间的交流超越了空间和时间的限制，互联网技术为人们提供了一个较为理想的商谈情景。互联网时代的网络民主前景看好，一个真正意义上民主、平等参与、自由讨论的社会成为可能。

然而，现实并没有完全朝着良好的方向发展，由于各种缺陷，互联网时代的民主政治存在各种问题，这为传媒在新条件下的政治性奠定了基础。第一，由于互联网上的民众缺乏组织性，也没有形成组织结构，不能作为一种独立力量沿着正式的组织体制参与政治过程，只是零散的传播信息，表达政治诉求，其作用较为有限，其诉求很容易被淹没在互联网的信息海洋之中。第二，由于文化素质、投入时间和精力等方面差异，网民会与现实世界一样产生分化；又由于网络传播的内在特性，其中影响力更大者很容易绑架广大网民的意见，广大网民容易被各种政治力量利用。第三，由于网络交流的非理性因素，使得理性讨论比现实生活中更为困难。网络上除了有真实、有效信息，还会掺杂有许多无效、虚假甚至恶意信息。受情感、情绪因素的影响，网民并不会甚至不愿去追究信息真实性，因此容易被失真的信息所左右，政治判断和评价就会发生偏差，甚至陷入民粹主义的陷阱中。

在此背景下，传媒的政治性会更为隐蔽，政治控制技术也会有新的发展，更能混淆视听。有政治意图的人或利益集团在互联网中可以成为一个普通的信息形成者、传播者，他完全可以基于特定的政治立场和意识形态的主观目的，而故意提供不真实、不客观的信息，其目的就在于误导公众。如庆安事件中少数利益集团将嫌疑人美化成为无辜访民，攻击党和政府，攻击司法制度。[35]这种做法甚至有国际化趋势，在国家竞争中媒体常常被用作打击对手的工具，如西方媒体广泛存在的对中国歪曲报道甚至恶意攻击的现象。在西方民主制度下，被煽动起来的公众情绪，常常让领导人在强烈的公众情绪面前无法保持正确方向，从而做出错误的决策。这种情形在目前中国也日趋显现，例如唐慧案中的舆论干预司法。[36]此外，传统的报刊、广播电视等媒体也不断向互联网进军，目前几乎所有的报刊、电视都有了自己的互联网窗口，传统的传媒集团也凭借强大的财力在互联网中创办新的媒体。它们将现实社会中强大的影响力带入互联网，可以将传统媒体左右、控制民众思想的方式带入互联网中，从而在互联网条件下继续左右国家乃至跨国的公共决策，谋取利益集团的政治利益。

三、当前中国传媒的政治性

（一）伴生于市场化的传媒政治性

改革开放以后，中国传媒业也开始了渐进的市场化改革，媒体日益成为市场化运作的商业机构。传媒的发展经历了两个阶段，一是从计划经济体制下的事业单位向市场经济体制下的“事业单位，企业化管理”的过度阶段，二是市场经济体制下的产业化发展阶段。在第一阶段，对传媒的行政管理方法逐渐得以摈弃，传媒的经济内涵逐渐在宣传功能之外得以发展。在第二阶段，传媒市场化步伐明显加快，传媒行业整体上呈现出市场化局面。许多过去的机关报得以重整，成为“创收”大户，广告成为传媒的主要收入来源；在互联网兴起之后又从事跨媒体经营，传媒集团跨区域办报现象也不断出现。

目前，中国有2000多家公开发行的报纸、9000多份杂志、1700多个电台频率、1100 多个电视频道、1000多家广播电视台、2家通讯社，另有大量的网站，这些传媒大多数是国有或被国家控股。这些报刊、电台、电视台、网站等，大体可以分为三类：一是党委和政府直接创办并管理的官方媒体；二是有关行业或部门创办并管理的行业或部门媒体；三是企业创办和经营的商业媒体。经过市场化改革后，行业、部门媒体大多已商业化，官方媒体也有一些实行商业化运作的子媒体。这些媒体的运营目的有两种，一是个别承担政治宣传职能的传媒，如《人民日报》、中央电视台、各省市党委政府主办的电视台、日报；二是大多数以商业经营为目标，以商业利益为依归的传媒，主要包括各个城市的都市报、晚报，各大门户网站。以商业经营为目标的传媒中，既有传媒市场化以后兴起的私营媒体，以各大门户网站最为典型；也有市场化以后的国有控股传媒，主要是各类都市报；此外，主要承担政治宣传职能的传媒，也有不少商业运营的成份或频道，例如各省的卫视。

传媒的市场化，最早国家算的是经济账，可以从财政上卸掉一些包袱，让一些报刊到市场上挣钱上缴利润。但是，一旦传媒市场化，新闻、政治方面会有新的变化。与市场结合，媒体就有了很大的空间。在推动公共参与、推进政府信息公开、推动社会民主进程、维护公共利益等方面，传媒发挥了重要作用。这些作用的发挥，与传媒关注焦点事件是分不开的。如果没有传媒的有效参与，日常生活中的事件就不可能被带入公众视野，也就成不了公共事件，事件背后的公共性、普遍性问题就挖掘不出来，公共利益也无从凸显。然而，一旦人们对公共事件的关注依赖于传媒，传媒作为一种独立的力量就可以凸显，进而就可能有独立的政治利益、政治诉求，同时一些有特定政治倾向和政治诉求的社会群体也可能聚集在传媒平台上，传媒的政治性由此表现出来。它以“新闻专业主义”为理论支撑点。[37]“新闻专业主义”批判传媒从属于政治目标的传统实践，提出独立性诉求。“国家”、“政府”、“政党”等被视为外在于社会公众，与公众利益相对立，传媒则被预设为社会公众的天然代表，公权力对传媒活动的限制被视为民主发展的障碍。摆脱公权力而获得独立的传媒，被预设为更客观、更真实。“新闻专业主义”最终的成效，是被资本力量附身的传媒机构获得独立性。

传媒及其从业人员、活跃其中的知识分子、有特定诉求的利益集团，可以运用传媒进行议程设置，引导人们关注特定的事件，制造特定的舆论。尤其是在互联网时代，网民素质良莠不齐，网络交流的非理性特征凸显，这种引导就非常容易。由于执政党非常关注社会舆论，就容易被特定利益集团利用网络舆论设置的议程牵制，从而可能在决策上受到影响。因此，在传统社会主义传媒“党的喉舌”之外，传媒可能生发出另外一种政治性，一种以“去政治化”的形式所表现出来的政治性。汪晖曾指出，新自由主义全球化伴随着当代世界的“去政治化”，“通过新的、政治性的安排置于‘去政治化’表象之中，新的社会不平等被‘自然化’了。”[38]表面上看起来，传媒议程中的公共事件都是些日常生活中发生的事件，是民众较为关心的问题，似乎是去政治化或非政治性的，牵涉到的具体的治理性问题；然而，将这些问题系统的看，却有着某种政治意图，被媒体所推动的一连串公共事件可能按照某种政治路线图实施的，面向的是公共政策和政治诉求。

市场化条件下独立政治力量的传媒，以及围绕传媒的各种政治力量，有其明确的政治利益目标；一些利益集团和NGO组织混迹其中，甚至有政治性的纲领。在面向公众时，这些目标和纲领是秘而不宣的，他们会将自己打扮成公共事务的热心者，公共利益的代言人。在其政治目标和纲领下，报道什么、不报道什么、积极屏蔽什么，都有其特定指向，指向其最终的政治意图。民众处于传媒灌输的信息之中，受这些信息所主导，按信息所给定的思维框架去看问题，从而产生所谓“民意”，对政府或其他对象产生压力，进而影响公共政策甚至政治决策。当前，各级政府特别关注网络舆论，因此也特别容易被传媒所有意激起的舆论所左右和支配。如各地的PX事件、狗肉节事件，都有利益团体联合媒体在背后推动。

（二）传媒政治性的运作规律

传媒实现其政治意图，在新闻炒作上有一定的规律可循。第一波推动往往是针对某个或某类事件形成调查报告。具体事件需要精心选择，要能够抓住受众的“眼球”，调动受众某一方面的情绪；调研报告并非完全客观，而是用看似客观的事件、材料和数据来引导受众的思维；调研报告一般不会作假，但可能只引用支持传媒意图表达的材料和数据，而对相反的材料和数据轻描淡写的带过，甚至置若罔闻。仅仅有调研报告还不行，还需要进一步的第二波推动，那就是带动受众进入公共讨论环节，这主要由评论来完成。评论不是随意的，而一般由特定的写手完成，写手中有著名的传媒人、律师和学者，他们的共同点是认同传媒所持有的政治理念和政治意图。这些评论的主要目的是引导受众，将受众对公共事件的思考引到传媒试图导向的轨道上去。这些评论最终要指向第三波推动，就是要推动公共政策的变化。这种公共政策的变化，可能在政治经济上有利于特定利益群体，但推动过程本身对政府信誉、执政党合法性可能都有所损害。

在西方传媒中，类似于中国传媒写手的人群被称为“公共知识分子”，他们是依赖自己的专业知识和思考，用言论关怀和介入公共事务的知识分子。公共知识分子在西方本是中性甚至是褒义词，他们是有学术背景和专业素质的知识者，是对社会进言并参与公共事务的行动者，是具有批判精神和道义担当的理想者。然而，在中国，参与传媒评论的这些人，人们很容易发现其基本的言论立场就是反对，而不论是非曲直；其基本价值结论最终往往是政府失德、无信、作恶，而不管事实真相如何，不分个别和一般；他们甚至故意捏造、剪辑一些所谓的历史阴暗面、领袖人物丑闻，来达到混淆视听的目的。[39]因此，“公共知识分子”在中国逐渐变成贬义词，通常被简称为“公知”。在推动公共事件过程中，一些传媒与“公知”是互相利用的关系，传媒利用公知的专家和名人身份来增强权威性，“公知”则利用传媒的平台和影响力扩大影响。因此，伴随着传媒市场化，公知群体也迅速崛起，成为活跃在传媒、网络和自媒体上的著名人物。转型中国的各种社会问题和社会矛盾，为传媒以及附着于传媒的利益群体提供了大量的机会。

在互联网和自媒体中，政治性表现得更为突出。传媒和“公知”不断通过“学术”的方式搞历史虚无主义，以重写历史的旗号宣扬反动意识形态，用小历史的名义反对主导意识形态。网络上的演员、记者、学者、大V等，周围都聚集着大批的追随者和“粉丝”，这些追随者往往以维护政治领袖一样的心态来维护这些名人。这些人日益成为体现传媒政治性的重要节点。而互联网和自媒体平台的管理者，往往凭借个人好恶来删帖、封号，他们实质充当了政治化的传媒的新闻检察官。每当那些网络大V以公共利益代表者身份提出某个问题，设置舆论议题，各大门户网站、自媒体平台便在主页上力推，各路追随者便一拥而上进行支持，造成一种民意汹涌的假象。在汹涌的“民意”面前，政府不敢表态，怕卷入更深的麻烦之中；官员更是不敢表态，担心前程尽毁。政府常常被挟持，从而作出并非基于事实的决策。在这种状况下，舆论并不基于事实和常理，而是制造恐惧和恐慌。时至今日，各级政府对传媒、网络舆论唯恐避之不及，原因之一便在于此。

从表面上看，中国的传媒还受党委宣传部门指导，但在资本操控市场经济的传媒环境，尤其是互联网环境中，无论是官员，还是知识分子，发出独立的声音都是非常困难的，更不用说平民百姓了。人们可以自由使用门户网站、社交媒体，但在其中传播独立思想十分困难。在互联网舆论环境中，人们似乎只能选择成为“乌合之众”之一员，独立的思想可以表达，但其实很难被人听见。在市场化传媒环境中，媒体、资本与某些利益集团的权势结成了具有政治性的同盟关系，对公共性构成了极大的压制。[40]作为另外一些政治力量的“喉舌”，一些门户网站和社交媒体的能力其实大大超过了作为“党的喉舌”的《人民日报》、新华社的号召力，尤其是在城市中产阶级群体中。西方学者对中国网络的试验性研究也表明，支持政府的网络言论比批评政府的言论更容易遭到屏蔽，而社交媒体对内容审查的力度不均，国企运营的社交网站尺度比私企严格，但最大的用户群体却属于私企。[41]一如汪晖所指出，“在今天，压制公民言论自由的形式发生了变化，媒体权力也常常是压抑性的机制之一。在这场斗争中，呼之欲出的是政党化的媒体与滋生这一媒体权力的传统政党之间的政治竞争，如果说前者比后者更具有政治的能量和特点，那么后者就更像是一个丧失了意识形态功能的、左支右绌的权力机器。”[42]在当前传媒环境中，很难进行真正有理性的公共讨论。传媒通过持续创造和设置议题，在互联网中成为日常政治的主导性力量。

四、传媒政治性的规制现状

目前中国传媒可以分为三种类型，一是承担政治宣传职能的党报党刊及其网络载体，二是大多数以商业经营为目标的市场化传媒及互联网传媒，三是各种组织和个人借由微博、微信等平台形成的“自媒体”。不同类型传媒的规制有相同之处，也有不同之处。

（一）传统传媒的规制方式及问题

对所有的党报党刊、市场化媒体和新媒体，宣传部门常用的管理规制方式是分级负责、内容管理。不同层级的宣传部门负责管理同一层级的相关传统媒体和新媒体，根据媒体单位的性质和级别，中央、省、市、县各有负责的具体传媒单位；在宣传部门内部，不同科室部门负责联系、监督具体传媒单位。宣传部门对媒体的具体管理，主要体现为“内容管理”，即在联系媒体单位，监督其运转过程中，指示媒体单位如何开展宣传，具体包括哪些要宣传、哪些不能宣传、不同性质事件的宣传侧重点等内容。宣传部门长期坚持“宣传讲纪律”的理念，并对各类传媒如此强调，而“纪律”的落实，就体现在宣传口径的统一，落脚于内容管理。

当然，不同性质的媒体，宣传部门指示的侧重点会有所不同。党报党刊的规制，沿袭“社会主义传统”，体现为宣传工具的管理和运用。我国党报党刊一直定位为政治宣传工具，用于传达党的路线方针政策，对党和国家重大工作安排、党和国家领导人的重要讲话及讲话精神进行宣传，促使党员群众较快较好了解党和国家的方针、政策、路线，从而起到提升认知、统一认识、凝聚民心之功用。党刊党报直接受宣传部门领导，本身就是宣传部门的重要构成部分。宣传部门对党报党刊的领导，主要通过行政指令、思想政治、组织人事和纪律约束来实现。在具体工作中，宣传部门常常直接指示党报党刊如何宣传、如何评论；在重大事项的新闻发布和评论场合，则以指令“发通稿”的方式来贯彻方针政策。与党报党刊作为宣传工具的管理和运用稍有不同，宣传部门对市场化媒体在政治性方面的指示往往是否定性的，即要求具体媒体不报道什么，不应该如何评论等。

目前，上述管理和规制方式存在一些问题。第一，随着社会日益多元化，党报党刊的新闻和评论范围极广，宣传部门不可能面面俱到、事事顾及，就所有新闻事件下达直接指令；第二，受新闻专业主义的影响，一些媒体从业人员（包括一些党报党刊的从业人员）不赞同“党管媒体”的原则，他们从所接受的自由主义传媒思想出发，批判“党领导舆论工作”的社会主义新闻观，不认可公权力对传媒活动的限制。在此背景下，在宣传部门的指令所未触及的地方，一些新闻从业人员就可能按照其它诉求编辑新闻、发表评论，表现出另外一种政治性，其中不少还是党报党刊的从业人员。此种情况，中央领导应已有所注意，并从思想政治层面进行了回应。2016年2月19日，习近平总书记在党的新闻舆论工作座谈会上要求“党媒姓党”，强调党的新闻舆论工作坚持党性原则，最根本的是坚持党对新闻舆论工作的领导。[43]

在人们的印象里，党报党刊是舆论宣传阵地，当然是高度政治化的；市场化媒体是国有媒体市场化改革的产物，虽然隶属党报党刊集团，但其面向城市居民发行的带有娱乐、休闲性质的晚报或都市报，主要关注地方社会议题，话题性较强，而政治性应该很淡。但现实情况并非如此。党报党刊无论是版式风格还是行文风格，都越来越僵化，因此其政治宣传作用不断弱化。与之对照，一些市场化传媒的另类政治性却越来越强。因此可以看到很有趣的媒体现象：市场化的大众媒体越来越敢于批评各级政府，以舆论监督自任，以弱势群体代言人、社会公共利益捍卫者的姿态出现。对此，党报党刊等官方媒体往往要么默不做声，要么跟随大众媒体的腔调批评各级政府。简单说，应该有政治性的传媒越来越不讲政治，而非政治性的市场化传媒越来越政治化了。

在互联网时代，任何一家地方性媒体，只要运作得法，都可以获得全国性的政治影响力。比如市场化运作的《南方都市报》，是隶属于南方日报集团，在广东省内发行的都市类报纸，近年来却已成为一家具有全国性影响的报纸，经常曝光全国各地的各种违法乱纪现象，俨然已经成了国内的媒体“意见领袖”。事实上，不少媒体获得全国性影响力，正是靠大量报道各种负面新闻，不少传媒甚至是通过推动某一个案成为事件而“一夜爆红”。市场化媒体上流行的曝光和批评，有些是合理的，或有合理的成份，但鱼龙混杂，常伴随有其它商业和政治性意图。对此，宣传部门在日常管理中难以辨别，工作人员常有力所不逮之处。也许正因此，习近平才强调新闻舆论工作各个方面、各个环节都要坚持正确舆论导向，党报党刊、都市类报刊、新媒体都要讲导向；新闻报道、副刊、专题节目、广告宣传，时政新闻、娱乐类、社会类新闻，国内新闻报道、国际新闻报道都要讲导向。[44]不过，对前述状况，也有学者认为，它是中国调整审查制度所追求的，从“限制不利报道”转向“有条件的舆论导向”的策略，是对网络媒体快速传播的一种适应；中国的传媒监管体系是强大而分散的。[45]

传统传媒的管理规制，也有一些法规依据，但在立法层面还不完善，在操作层面困难重重。目前我国缺乏完善系统的新闻传媒法律规范体系，宪法中有些相关条文，如针对言论自由、批评建议的一般性规定；更多的法律规范依据散见于各类行政法规中，如国务院2001年颁布、2011年修订的《出版管理条例》。相关法律法规大多过于抽象和分散，无论是新闻工作者，还是司法者，都很难明确权利的范围和界限。例如，《出版管理条例》第二十三条对新闻出版的自由进行概括性的规定，但对这种自由的内涵与边界缺少明确的定义，对如何保障这种自由、防止滥用自由等都缺乏系统性的规定。在实践中，新闻出版的自由既难以实际保障，也难以得到制度性的约束。

（二）互联网传媒的规制方式及挑战

伴随着互联网传媒，特别是自媒体的不断发展，政府在传媒规制上做出了不少值得肯定的法治探索，推动了传媒的法律规制。2000年以来，我国制定了《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》《中华人民共和国电信条例》《互联网信息服务管理办法》《互联网新闻信息服务管理规定》等一系列涉及互联网的法律、行政法规和部门规章。互联网传媒中很大一部分是市场化、私有性质的企业，传统行政手段对它们的规制效度较为有限，更多需要依法依规管理；互联网的传播特性也决定了管理和规制要有更大的灵活性，“内容管理”、管控思维显得越来越滞后。正是在此背景下，2011年5月，国务院设立了国家互联网信息办公室（以下简称“网信办”），专门负责推动互联网信息传播的法制化建设。2014年2月27日，中央网络安全和信息化领导小组成立后，它还承担领导小组办公室具体职责。随后，各级党和政府的“网信办”也相继成立。

近年，“网信办”积极回应互联网中的新问题，推动了互联网传媒政治性的法律规制。“网信办”成立的初衷是重组网络管理机构，因为互联网管理混乱，新技术工具不断出现，有必要设置统一的常设管理机构，其具体管理方式则是“内容管理”。而内容管理与渠道管理有时密不可分，因此常常自然会延伸到渠道管理中，形成内容管理与渠道管理相结合的模式。2014年8月，国家“网信办”出台《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》（俗称“微信十条”），即是如此。针对自媒体进行法律规制，它要求从事公众信息服务需取得资质，公众号需审核备案，时政新闻发布设限，实名注册等，并明确违规后的处罚。2015年年初，国家“网信办”和国家新闻出版广电总局联合对新闻网站记者核发记者证，正式将网络媒体记者纳入管理序列。2015年4月，国家“网信办”出台《互联网新闻信息服务单位约谈工作规定》，规定对严重违法违规的互联网新闻信息服务单位负责人进行约谈。2016年6月，国家“网信办”发布《互联网信息搜索服务管理规定》，对付费搜索信息服务问题进行规范；发布《移动互联网应用程序信息服务管理规定》，规范管理移动互联网应用程序（APP）信息服务。

“网信办”出台的一系列办法和规定，一定程度上将互联网传媒的规制纳入了内容管理与渠道管理相结合的法制轨道，在主体上体现为对互联网传媒平台和网民两类主体的规制。对于互联网传媒平台，除了要求其遵守法律法规之外，还要求其承担平台管理责任；不仅要求其对平台内部运转落实考核管理，还要求其对平台的运用者进行监管。而对于网民的规制，一是要求其在使用网络传媒平台时进行真实身份信息认证，在违法违规发布信息时受到网络平台的处理和处罚，包括警示、限制功能、暂停更新、关闭账号等；二是依法加大对网民利用网络平台的严重违法和犯罪行为的打击，例如近来明显加大了对危害国家安全、扰乱社会秩序、侵犯他人合法权益等违法犯罪行为的打击力度。这种规制模式在规制传媒政治性方面起到了很大作用，但依旧存在不少问题：

第一，执法机制现状制约了对网络传媒的规制。“网信办”首先是协调机构，没有执法权，只能监督执法。网络传媒的规制涉及到网信办、新闻出版广电局、宣传部、公安部、工信部等多个部门，因此常常需要开展联合执法。这种执法模式缺乏长期有效的运行机制，也缺乏稳定性，一旦联合执法行动结束，弊端又会重现。不过，也由于没有硬性的执法权，网信办更多采用柔性的约谈方式，直接瞄定对象，效果有时也不错，只要媒体负责人能够对内容有实际控制力。例如，百度贴吧事件，就是在约谈的基础上着手解决问题的。

第二，规制网络传媒政治性的法规仍然不健全。从国家“网信办”近几年的法制建设情况来看，有关互联网传媒的法律规范仍然比较匮乏，尤其针对其一般性质、并非直接的政治性问题缺少直接规制。例如，网络上煽动民粹主义，不负责任的报道，隐蔽政治力量介入社会问题，对这些问题都缺乏明确的规制依据和防范手段。目前网络规制的特点是针对每一类互联网服务形态发布管理规定，直接对每一特殊类别行为提要求，包括直播、即时通讯、搜索引擎等。这种管理风格对发展迅速的新型行业和突出问题有针对性，但分类管理的成本较高；而且，这种模式是问题导向而非规则导向的。

第三，网络传媒违法违规处罚的依据不足。在国家“网信办”所颁布的规范性法律文件中，大多是禁止性规定，但对于违反这些禁止性规定的法律责任，缺乏明确完整的规定和划分；一些责任承担方面的问题，可能也超出了“网信办”制定规范的权限范围。因此，在实践中，处罚传播政治性违法信息的行为，总体上失之于轻、失之于软，常常查删处理就算完毕，最多对一些责任人拘留了事。

第四，网络传媒依法管理基础还比较薄弱，管理不到位现象比较突出。直接制作、传播政治性有害信息的往往是小网站，以及一些微信公众号、微博等，对这些传播主体，“网信办”往往一时难以摸清底细、掌握详细情况，因此很难管理到位。而且，目前一般社会问题泛政治化的现象较为突出，“网信办”甄别、管控、辨析远远不够。许多非法意图较为明显的政治性话题，往往“闹大了”“网信办”才会管控；不少应该辨析、讨论、处罚的政治性违法行为，往往只是简单的一删了之。

第五，网络传媒平台拥有“网信办”赋予的管理权限，资本的政治性可能更加凸显。网络信息服务平台管理平台使用者的权力，虽然基于用户协议，但在广大网民严重依赖个别大的信息服务平台的情况下，看似平等的协议实际赋予了平台方“生杀予夺”之权。微信、新浪微博、腾讯微博等广泛享有这些权力，可以对网民限制发布信息、暂停更新甚至关闭账号，很可能侵犯广大民众的言论自由和表达权利。而且，平台方完全可能基于资本谋利的特性，而与特定政治利益团体结合。“赵薇事件”中，赵薇启用台独、辱华演员，共青团中央的相关批评微博却遭到删除。微博平台与赵薇资本集团之间的神秘关系，至今也未有权威揭示。

对网络管理不力的现状，西方学者往往肯定其合理性，并认为是中央有意为之，用来缓解舆论焦虑，从而增进政权和社会稳定性。网络上的各种批评有助于中央尽早了解地方的腐败、渎职，从而更换地方领导人，代之以维稳能力更强的人才，确保体制及时回应民意，这比粗暴干预新闻更能有效维护稳定。[46]这些认识显然有倒果为因之嫌。应该说，在目前的规制体系之下，传媒政治性的规制确实存在两大方面的问题。

一方面，在规制市场化传媒和网络传媒的政治性方面，既有方法的作用有限。从党报党刊到市场化媒体、网络新媒体，商业资本逻辑正在取代传统的社会主义立场。传统意识形态下的党性原则对传媒的约束在资本中不断消解，政治、纪律、行政控制手段对市场化媒体和网络媒体的作用有限，与此同时，法律规制却表现出明显的滞后性。在自由主义思想盛行，传媒被誉为“第四种权力”的语境之下，“党的喉舌”的社会主义传媒传统不断遭到自由主义和新闻专业主义的冲击，大量传媒事实上并非党和政府的宣传工具，政治纪律控制和行政指令手段的合法性面临困境，常常被认为是不正当干预甚至压制。因此，对传媒进行法律规制，对传媒权力进行法治约束迫在眉睫。

另一方面，在当前传媒环境下，公众的传媒表达权利缺乏保障。群众路线一直以来是作为“党的喉舌”的传统党报党刊遵循的重要工作原则，它体现为新闻稿件大量来源于工作在各行各业的普通人民，来源于基层和任何想说话的人。这使中国的新闻实践有别于市场化条件下的职业标准和认知，并在一定程度上脱离了正式的组织资源和社会资本。[47]群众路线原则和“党的喉舌”传统是保持传媒人民性和公共性的政治性保障。但传媒市场化之后，新闻专业主义情绪高涨，市场化传媒呈现出另外一种政治性。资本运转逻辑从根本上改变了传媒背后说话人的身份，并不是任何想说话的人都能够发出声音、准确表达诉求。与此同时，党媒系统的官僚主义日趋严重，往往不能及时发现并表达社会公众的真正需求和人民的长远利益。公众的传媒表达权利因此成为问题。

五、传媒政治性之法律规制的建议

传媒具有政治性，这是现实，不会因为自由主义理论将其描述为中立的和公共的而不存在，也不会因为一些媒体人和社会不承认它而不存在。在这种现实面前，法律应当何为？法律当然很难消灭传媒的政治性，所能做的恐怕只是将传媒行为约束在合法范围内。传媒的政治性固然无法祛除，但需要以法治的方式维持其良好运转，让传媒的政治性表现为人民性，而不是赤裸裸的为优势社会阶层服务、为资本利益服务，让各个社会群体的政治诉求和利益诉求都能在传媒中得以合法充分的表达。

（一）法律规制的重点领域

从法治的角度对传媒政治性进行法律规制，还有很远的路要走，有很细致的工作要做。本文不准备从细微处讨论建构规制的法律体系，重点从以下几个方面讨论原则性问题和建议：

第一，保障传媒及新闻从业者的权利，即传媒权利。传媒权利是对传媒依法所享有的采访权、报道权、批评权等权利的合称。传媒权利是传媒存在和发展的法律基础。目前我国虽然没有专门的法律法规明确规定媒体权利，但传媒所享有的一系列权利可以从宪法推导出来。正如有学者所认为的，传媒权利源于宪法上公民的言论出版自由。[48]宪法第二十二条、第三十五条、第四十一条、第四十七条的规定，都与传媒权利相关。这些宪法条文所规定保护公民的言论、出版自由，新闻工作者理所当然应当享有，它不仅是新闻工作者作为公民所应当享有的，还是新闻工作者为了保障一般公民的权利所需要享有的。传媒权利是宪法规定的公民言论、出版自由在新闻活动中的体现，是新闻工作者享有依法从事采访、写作、发表出版新闻作品并不受他人非法干涉的权利。传媒及新闻工作者在行使权利时不受法律以外的其它因素的干涉，在法律许可的范围内，自由的采访、报道、批评而不受他人的强制。一旦在行使媒体权利时侵犯他人权利，或滥用媒体权利，应当承担相应的责任。

新闻传媒具有传递信息、反映舆论、发表评论、实施监督等社会功能，为了使传媒功能正常发挥，就必须明确传媒权利，并在法律上给予保障。媒体和新闻从业人员在行使传媒权利时，有法律之内的选择权，具有采访、报道、批评的自主性。政府可以提倡、鼓励和支持某种舆论倾向，也可以通过国有或控股媒体去实践这种倾向，但不应当在法律之外对传媒运行进行不当干预。例如，前些年屡屡发生的“跨省追捕”记者事件，有些就是地方政府对暴露其不当行为、违法行为的记者的打击报复，构成了对传媒权力的打击，不符合法律精神。在传媒政治性的现实之下，政治利益集团对传媒权利行使有所影响，这不可避免，法律无法绝对禁止，但应当进行规制。政治利益集团可以通过传媒表达诉求、行使权利，但诉求的表达应当在法律范围内，不能以杜撰新闻、违反新闻伦理、甚至违法的方式来表达诉求、误导公众、操纵公共政策议程，也不能侵犯他人权益和社会公共利益。

第二，法律为传媒权利的行使设置底线。在充分保障传媒权利的前提下，需要为传媒权利的行使设置法律底线。传媒号称拥有“第四种权力”，其权利是为传递信息、反映舆论、实施监督而存在，依法行使更是有所必要。否则，“第四种权力”所可能导致的“暴政”可能比公权力滥用的后果更为严重。因为在现代社会，立法、司法、行政权力的运行，时刻处在人民和传媒的关注之下，其滥用较为容易被质疑、被发现。而传媒往往受资本和利益集团的控制，其权力滥用常常具有更强的隐蔽性和迷惑性，因此法律的规制更为重要。在目前阶段，中国传媒良好的职业伦理和运转秩序尚未有效建立，法律为传媒设置权利行使的底线就更显重要和急迫。

目前，传媒在行使权利时，在几个方面容易超越法律的底线。一是危害社会稳定和国家安全，这在网络新媒体中更为常见。一些不法分子和敌对势力利用网络和新媒体进行犯罪、干扰、渗透、反动宣传等破坏活动，给我国国家安全造成威胁。西藏3.14事件和新疆7.5事件中就是如此，一些群体性事件中也是如此。有些案例中，媒体从业人员甚至起到了重要的煽动作用。二是在个案中歪曲事实，煽动对某种社会群体的仇视情绪。例如，2012年南加州大学校园发生枪击案，两名中国留学生被枪杀。媒体强调死者所开的宝马车，强调这所大学是“纨绔子弟大学”。[49]从而引发民意撕裂，导致网民对“富二代”无端痛恨。其实据死者同学透露，两位被害者学习勤奋，勤俭节约，当天深夜还在实验室做实验。三是恶意诽谤政治人物和历史人物，混淆是非，淆乱社会道德感情。这种现象在一系列所谓重新解读历史，“小历史”等现象中可见一斑，目前已经引起宣传部门的重视。四是以虚假新闻、不完全真实的新闻，推动公共政策的制定和修改。这种情形较为常见，目前法律却很难有效应对。法律规制可能需要在这方面下功夫，厘清具体情形，约束传媒的行为。

新闻从业人员在职务之外的行为，似乎应当有比一般人更高的底线要求。新闻从业人员在日常生活中，在兼职工作中，甚至在自媒体中的行为，应当受到更严格的规制。因为新闻从业人员在从事采访工作、参加各类会议、阅读文件等职务活动中，可以获取的各类信息、素材，其中可能包含国家秘密、商业秘密、未公开披露信息等，都属于职务便利获取的信息。这些信息一旦在日常生活、兼职工作、自媒体中得以泄露，可能损害国家或相关市场主体的利益，也会损害新闻单位的信誉和利益。现实中，一些新闻从业人员滥用职务行为信息，兼任境外媒体的通讯员、专栏作者、评论员等，传播涉密信息，或者擅自将职务活动中获悉的信息发布在自媒体中，造成不良影响，甚至导致违法犯罪。国家新闻出版广电总局2014年印发的《新闻从业人员职务行为信息管理办法》，已经注意到这一方面的问题。因此，在法律规制上，更加严格的要求新闻从业人员，严惩其违法犯罪行为，显得非常迫切。

第三，保障公众的表达权利和被听到的权利。自由主义传媒理论认为，传媒是一个思想市场，每个人都可以充分表达，各种不同的声音都可以被听到，这样理性交流和讨论会得出对公众最有益的结果。这种理论所假设的模式在小范围内可以实现。但在一个传媒主宰的舆论环境中，问题复杂程度超出想象。在现代化信息传播技术下，传播手段是言论的放大器，谁的声音可以被广泛传播，取决于掌握金钱和权力。有影响力的传媒就好比大喇叭，可以充分享有表达权利；有钱人和有权的人可以支配大喇叭，同样可以充分享有表达权利；底层社会群体不掌握财富和权力，其表达权利事实上处于缺乏状态。在“大喇嘛”的支配下，由于“沉默的螺旋”[50]的作用机制，人们很容易将“大喇叭”表达的意见当成主流“意见气候”，大多数人会力图避免由于单独持有特殊意见而导致的孤立，从而不会表达与“意见气候”不同的意见，而是保持沉默。如此一来，“大喇叭”的意见就显得更为主流，持不同意见的大多数人保持沉默，从而形成“沉默的大多数”现象。而且，在“大喇叭”支配的舆论环境中，即使有少数人打破沉默，行使表达权利，其“被听到的权利”[51]也很容易受到压制，因为他们的“声音太小”了，改变不了“沉默大多数”的命运。互联网并未改变这种状况，它虽然让普通人有便捷渠道发泄不满，却缺乏形成的群体诉求进入讨论中心的常规机制。

表达的权利和被听到的权利，都是言论自由的应有含义，是民主和法治的当然内涵。在一般的市场经济和法治条件下，保障所有群体的表达权利和被听到的权利，存在很多技术性的难题，传媒的大喇叭作用、沉默的螺旋效应，都强化了这些难题。克服难题，很难指望私有媒体，政府控制的国有媒体可以从中有所作为。因为私有媒体无法脱离市场化利益，而国有媒体更有义务保障全民的利益。欧文•费斯指出，国家可以是压制者，也可以是自由的来源；权力的私有化对自由会有所冲击，因此需要国家来抵制这些势力；如果国家之外的权力正压制着言论，国家就必须采取行动来增强公共辩论的活力。[52]国家应当通过国有媒体来介入言论自由领域，应当鼓励国有媒体深入群众，真正洞悉群众的政治诉求和利益诉求，表达这种诉求，宣传这种诉求，保障这种诉求被权力机关和广大社会力量听到。做到这一点，其实很困难，不但需要新闻职业素质，还需要很高的政治意识和敏感性，而这些正是当前媒体从业人员所缺乏的。目前的国有传媒，一方面，其从业人员政治意识不够，小知识分子的情绪浓厚，对底层群众生活的体会不深刻，加上受西方资本主义传媒思想浸润日久，难以深刻洞悉人民根本利益之所在；另一方面，国有传媒受各级党政的领导主要体现为服务于政府的短期目标，为政府短期目标和政绩宣传较多，甚至因此完全受各级党政的直接控制，从而深入思考、反映人民群众的根本利益不够。正因为国有传媒做得不够，底层群众的一些利益点才会被活跃在市场化媒体、自媒体上的各种力量所表达，甚至政治化。

（二）法律规制的辅助措施

法律规制措施的有效运行，还需要一些有针对性的辅助措施。笔者认为，至少还有以下三个方面需要大力加强：

第一，改进政府管制传媒的方式，尤其针对市场化媒体、网络媒体。要充分发挥“网信办”、新闻出版广电局在法律规制方面的作用。目前，党政部门过多使用具体指示的方式管制传媒，传媒因此也常常感觉权利受到压制。应当发展法律规制方式，进一步完善有关新闻传媒的规范性法律文件，整合针对新闻传媒的执法能力，增强执法效率，建立执法新闻传媒执法的长效机制，。对违反规定的法律责任要进一步明确，责任主体也要进行明确的划分。尽量少的对具体问题进行具体指示，而是建立普遍适用的法律规则，从法律上对传媒责任进行事后追究，将责任落实到个人。

第二，创造健康的新闻市场，发挥国有传媒的正面引导作用。除了目前的人民日报、中央电视台等媒体之外，应当发展适应市场化环境的网络化传媒，它们应当既符合年轻网民的阅读习惯，也能够与时俱进传播正能量，与那些有负面暗示作用的传媒信息、评论进行竞争。目前倒是出现了这种倾向的民营媒体，如观察者网。这些媒体，甚至可以在意识形态竞争方面，构成重要党媒的补充。

第三，建设新闻行业伦理。现代社会的任何行业，仅仅依靠政府和法律规制，都可能是不够的，发育、建设行业伦理十分必要。新闻行业伦理是是新闻行业和从业人员自身的自觉规范和约束，是行业内部的规范和行业组织的自律。良好的行业伦理对国家和传媒是双赢的，传媒可以提高行业声誉，国家可以节省法律规制成本。

六、结语

现代社会中，传媒在传递信息、反映舆论、发表评论、实施监督等多方面承担着无可替代的功能，在推进政府信息公开、推动社会民主进程、推动公共参与、维护公共利益等方面实际发挥了巨大作用。在理想状态下，传媒应当表现出完全的独立性和彻底的公共性。然而，现实与理想有着巨大鸿沟，传媒的独立性和公共性，时刻受到传媒政治性和商业性的威胁。从历史实践来看，传媒政治性是与生俱来的，虽然在不同历史时期有着不同的表现，封建王权时期表现为直接的政治控制，资本主义国家中表现为资本控制，在社会主义实践中则表现为“喉舌”功能。互联网推动了民主政治的发展，似乎使控制传媒难度更大，但由于各种原因，现实并未从根本上得到改善。中国是一个迈向市场经济的社会主义国家，社会主义传统中表现为“党的喉舌”的传媒政治性依然存在，市场经济催生了另外一种“去政治化”的政治性。传媒及其从业人员、活跃其中的群体和利益集团，通过舆论议程设置，引导人们关注特定公共事件，将政治意图和政治诉求嵌入具体治理性问题中。

传媒政治性对传媒公共性构成了严峻挑战，但它很难简单祛除。承认传媒政治性的现实，并不意味着放弃传媒公共性的理想。真正意义上的传媒公共性，应当体现为人民性，这是一种人民利益至上的政治性。传媒能够客观反映并表达不同社会群体的利益诉求，成为不同群体利益协商的空间和平台，从而最终维护最广大人民的最根本利益。在建设社会主义法治国家的背景下，传媒的人民性需要有效的法治保障。目前的传媒规制还存在诸多缺陷，为此需要完善法律制度，将传媒纳入法律规制范围，让传媒政治性接受法律约束。需要明确传媒权利，在法律上给予保障；并为传媒权利的行使设置底线，在违法时进依法惩罚传媒及其从业人员；还要通过法律和政治渠道来保障各种社会群体的表达权利和被听到的权利，防止广大人民群众在强势利益群体面前成为“沉默的大多数”。此外，还应当同时改进政府管理传媒的模式，发挥国有传媒在新闻市场中的正面引导作用，同时全面建设新闻行业伦理。

* 中南财经政法大学法学院教授、博士生导师。本研究受中信改革发展研究基金会项目资助。

[1] 传媒的商业性及其对公共性的挑战，参见陈柏峰：《当代中国传媒的商业性和利益场》，《人文杂志》2016年第12期。

[2] 哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东、王晓珏、刘北城、宋伟杰译，学林出版社1999年版，第35页。

[3] 弗雷德里克•S•西伯特，西奥多•彼得森，威尔伯•施拉姆：《传媒的四种理论》，戴鑫译，展江校，中国人民大学出版社2008年版，第43页。

[4] 如施密特所言：“自由主义在政治方面从来都不激进。不过，自由主义对国家和政治的否定，它的中立性、非政治性以及对自由的主张，同样具有某种政治含义，在具体情况下，这一切便会导致激烈地反对特定的国家及其政治权力。”参见卡尔·施米特：《政治的概念》，刘小枫编，刘宗坤等译，上海人民出版社2015年版，第73页。

[5] 弗雷德里克•S•西伯特，西奥多•彼得森，威尔伯•施拉姆：《传媒的四种理论》，戴鑫译，展江校，中国人民大学出版社2008年版，第36页。

[6] 蒋德海：《舆论监督和法治文明》，《学术研究》2010年第1期。

[7] 刘斌：《让权力在阳光下运行——再论传媒与司法的关系》，《政法论坛》2008年第2期。

[8] 马长山：《公共议题下的权力“抵抗”逻辑》，《法律科学》2014年第1 期。

[9] 沈固朝：《欧洲书报检查制度的兴衰》，南京大学出版社1999年版，第59-62页。

[10] 杜宝花：《浅议唐以降国家对“邸报”的控制》，《史学月刊》2010年第9期。

[11] 孙琳园：《试论明清时期的<京报>》，《新闻世界》2009年第10期；程丽红：《清初京报的沉浮与小报之兴衰》，《探索与争鸣》2013年第12期。

[12] 弗雷德里克·西伯特、西奥多·彼得森、威尔伯·施拉姆：《传媒的四种理论》，戴鑫译，展江校，第14-16页。

[13] 詹姆斯·卡瑞、珍·辛顿：《英国新闻史》，栾轶玫译，清华大学出版社2005年版，第16-32页。

[14] 弥尔顿：《论出版自由》，吴之椿译，商务印书馆1958年版，第52-58页。

[15] 《杰斐逊选集》，朱曾汶译，商务印书馆2011年版，第431页。

[16] 《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社2002年版，第167页。

[17] 《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社2002年版，第167页。

[18] 张允若编著：《外国新闻事业史教程》，高等教育出版社2003年版，第47-49页。

[19] 张允若编著：《外国新闻事业史教程》，高等教育出版社2003年版，第53页。

[20] 《马克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社2005年版，第668页。

[21] 赵月枝：《为什么今天我们对西方新闻客观性失望?》，《新闻大学》2008年第2期。

[22] 汪晖、许燕：《“去政治化的政治”与大众传媒的公共性——汪晖教授访谈》，《甘肃社会科学》2006年第4期。

[23] 海伦•托马斯：《民主的看门狗？》，夏蓓、蒂娜•舒译，南方日报出版社2009年版，第48页。

[24] 海伦•托马斯：《民主的看门狗？》，夏蓓、蒂娜•舒译，南方日报出版社2009年版，第51-68页。

[25] 菲利普·帕特森、李·威尔金斯：《媒介伦理学：问题与案例》，李青黎译，中国人民大学出版社2006年版，第197页。

[26] 《列宁全集》第33卷，人民出版社1984年版，第47页。

[27] 童兵：《中国共产党和中国的新闻学研究》，《新闻与传播研究》2001年第3期。

[28] 《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第157页。

[29] 《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1319页。

[30] 习近平：《在文艺工作座谈会上的讲话》，http://www.guancha.cn/culture/2015_10_14_337575_1.shtml

[31] Susan Shirk, Changing Media, Changing China, New York: Oxford University Press, 2011; Martin Whyte, Myth of the Social Volcano: Perceptions of Inequality and Distributive Injustice in Contemporary China, Stanford, CA: Stanford University Press, 2010.

[32] Gary King , Jennifer Pan, and Margaret Roberts，How Censorship in China Allows Government Criticism but Silences Collective Expression，American Political Science Review 107(2): 1-18, 2013.

[33] Peter Marolt, Grassroots Agency in a Civil Sphere? Rethinking Internet Control in China. In Online Society in China: Creating, Celebrating, and Instrumentalising the Online Carnival, ed. David Herold and Peter Marolt, New York: Routledge pp. 53–68,2011.

[34] Tai Qiuqing China's Media Censorship: A Dynamic and Diversified Regime, Journal of East Asian Studies, 14(2): 185-209, 2014.

[35] 庆安事件发生后，自媒体各大门户媒体将徐纯合塑造成为因贫困进京上访的无辜访民，并在事件真相出炉之前不断攻击当地政府和涉事公安民警。事后查明，系北京锐锋律师事务所所谓“死磕派律师”在背后对舆论进行操纵。参见《北京锐锋律所律师被拘 曾策划炒作庆安枪击案》，http://news.youth.cn/gn/201507/t20150712_6852656.htm

[36] 陈柏峰：《从唐慧案看中国法治生态》，《中国法律评论》2014年第3期。

[37] 王维佳：《追问“新闻专业主义迷思”》，《新闻记者》2014年第2期。

[38] 汪晖：《去政治化的政治》，三联书店2008年版，第47页。

[39] 新近的一个例子是，巴黎恐袭后，IS声称对此事负责。国内有人扒出环球时报的一篇旧报道，标题改为“环球时报：ISIS是不是恐怖组织，仍很难定论”，各路大V纷纷转发。实际上，这篇报道原标题是“美国号召打ISIS夹带不少私货”；而且，文中其实很明确的将打击IS称为反恐任务：“‘伊斯兰国’兴起是美国错误中东政策所致，美国有责任承担反恐任务。”证据摆在眼前，始作俑者很快删除微博，但转发指责《环球时报》的各位大V，几乎无一转发辟谣信息。参见《巴黎发生枪击爆炸后谣言四起 中国媒体躺枪》， http://www.guancha.cn/society/2015_11_14_341311.shtml

[40] 一个典型的例子是最近的“赵薇事件”，赵薇导演的电影《没有别的爱》因启用疑似台独的演员戴立忍，以及辱华的日本女星水原希子，被大量网友质疑并遭到抵制。即便如此，“赵薇事件”还是上不了“热搜”，共青团中央相关微博也遭到删除。参见《赵薇用资本控制舆论？细思极恐，一会儿可能就被删帖了》，http://toutiao.com/i6307541140161692162/

[41] Gary King , Jennifer Pan, and and Molly Roberts, A Randomized Experimental Study of Censorship in China, APSA 2013 Annual Meeting Paper; American Political Science Association 2013 Annual Meeting. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=2299509

[42] 汪晖：《“后政党政治”与中国的未来选择》，《文化纵横》2013年第1期。

[43] 《习近平在党的新闻舆论工作座谈会上强调坚持正确方向创新方法手段提高新闻舆论传播力引导力》，《 人民日报 》2016年02月20日，第1 版。

[44] 《习近平在党的新闻舆论工作座谈会上强调坚持正确方向创新方法手段提高新闻舆论传播力引导力》，《 人民日报 》2016年02月20日，第1 版。

[45] Tai Qiuqing, China's Media Censorship: A Dynamic and Diversified Regime, Journal of East Asian Studies, 14(2): 185-209, 2014.

[46] Chen Xi, Social Protest and Contentious Authoritarianism in China, New York: Cambridge University Press, 2012; Martin Dimitrov, The Resilient Authoritarians, Current History, 107(705):24–29, 2008.

[47] 王维佳：《作为劳动的传播》，中国传媒大学出版社2011年版，第66页。

[48] 牛静：《媒体权利的保障与约束研究》，华中科技大学出版社2014年版，第44页。

[49] 参见《两中国留学生在洛杉矶被枪杀 死于宝马车内》，http://news.qq.com/a/20120412/000133.htm

[50] 伊丽莎白·诺尔-诺依曼：《沉默的螺旋：舆论——我们的社会皮肤》，董璐译，北京大学出版社2013年版，第4-7页。

[51] 李北方：《北大南门朝西开》，中国人民出版社2015年版，第67-69页。

[52] 欧文•费斯：《言论自由的反讽》，刘擎、殷莹译，新星出版社2005年版，第2-4页。

社会运动与媒体有着不解之缘。查尔斯.蒂利（Charles Tilly）在他的《社会运动：1768-2004》一书中写道：“自18世纪社会运动刚刚兴起，报纸、杂志、小册子以及其他印刷传媒就在传播运动的消息，它们宣告即将开始的行动，评价这些行动，并对这些行动的成败予以报道。20世纪传播媒介的变革与扩展，为社会运动提供了前所未有的机遇和展示。”［[2]］可见，自社会运动诞生之日起，媒体就是其发生发展中的一个重要变量。而进入21世纪，传媒技术突飞猛进，除了传统的报纸、广播、电视等新闻媒体外，互联网以及基于互联网应用的社交媒体、自媒体等更是风起云涌。这些新媒体技术必然对社会运动产生全新的影响。那么，这种影响将表现在哪些方面？其影响的机制如何？在不同的社会语境下，媒体对社会运动的嵌入和影响是否又有着不同之处？在2011年11月2日由美国芝加哥大学、中央编译局以及浙江大学联合举办的“中国政治治理的历史和现状：制度、动力与领导”（International Symposium on the Past and Present of Governance in China:Institutions,Incentives,and Leadership）国际研讨会上，笔者带着这些问题，对与会的美国芝加哥大学社会学教授赵鼎新进行了专访。作为西方学界知名的华人学者，赵鼎新教授一直致力于社会运动的研究，其《社会与政治运动讲义》早在2006年就已在内地出版，反响很大。［[3]］由于其对中西方的国情都非常了解，因而能够将社会运动放在中西方不同的国家-社会关系视野中进行比照，对于媒体在其中扮演的角色与功能，其分析也十分到位。他的研究为我们理解媒体与社会运动及中国的政治转型提供了有益参考。

社会运动未必和国家政权相对抗

潘祥辉（以下简称潘）：您在社会运动研究方面非常有影响力，但您早年是学昆虫生态学的，后来怎么会对人类社会发生兴趣，并专注于政治与社会运动？这里面是否有什么契机？

赵鼎新：我们这代人都对政治感兴趣。因为在文革时期，我不能读中学，但是要上山下乡，我的生命完全是由政治决定的，不可能对政治不感兴趣，这是第一点。第二点呢，我们生活很苦，文革时有时连饭也吃不饱，但我们却有各种各样的理想。所以就会想这社会以前是什么样子，现在是什么样子，目前的存在一切是合理的呢，还是不合理的呢？当时我们的思想都比较简单，也没有什么书可看。所以当时在这种情况下，我看了不少《马恩选集》，看了《列宁选集》、《斯大林选集》，甚至看了《资本论》，花了一年时间。1975年的时候，当时毛泽东好像说了一句话：我年轻时候看的书现在好像全封闭了之类。于是解禁了一百多本书，那一百多本我当时买了一些，也借了不少，像赫胥黎的《天演论》，海克尔的个体发育是系统发育简短而迅速的重演理论等等都是在那个时候看的。应该说我们当时都是很“左”的，我也没什么特别的，我并不知道外国人生活是什么样子，并不知道市场经济是什么样子，并不知道资本主义社会是什么样的社会。什么都不知道。外国社会如何如何都是从条条框框里学来的，所以呢后来“四人帮”抓起来了，特别是江青抓起来了，说江青是反革命，这对我们冲击很大。本来我对“文革”到没什么好感，但是说毛泽东的老婆江青是反革命，这在道理上说不过去。整个报纸的宣传，搞得我思想极其混乱，认为这世道说错半句话就的进监牢了。在这种情况下，我就去学了理科。我理科底子在当时的考生中可能算好的，我在工厂时学了不少数学，甚至自学了高等数学、线性代数，概率论和微分方程等科目。但是，我虽然考了理科，但是对人文社科一直感兴趣，1986年出国前出版的许多书籍，包括当时很有名的《走向未来丛书》，我都买来看。最后促使我转型的就是1989年。我当时觉得，二十世纪的中国真悲惨，我真觉得中国社会有那么多次机会可以走向所谓的“良性循环”，但是一次次失去机会，非常伤心。所以在这种情况下，我就带了一种鲁迅的情怀，放弃生物学转到社会学，来救助国人。当时的我就是这样想的，当时的思想应该说还是很简单，和现在完全不一样。

潘：20世纪的中国的确充满了动荡，革命与运动一个接一个。不过好像新中国成立后，包括游行示威这些社会运动就都消失了，取而代之的是“群众运动”，那么您研究的社会运动和毛泽东时代的群众运动有什么不同？

赵鼎新：其实新中国成立后，社会运动其实并没有消失。当时工人闹事啊什么的都是很多的，媒体不怎么登，我们不知道而已，当时农民也闹过事。［[4]］但是呢，逐渐逐渐这些事件在中国政治中走向了极其次要的位置，被政府主导的群众运动代替了。社会运动是自发的，自下而生的，群众运动是国家为了某一个政治目的来动员群众。共产党在革命成功之前是一个搞社会运动的党，用社会运动的方法来动员群众。建国后社会运动变成群众运动，实际上是中共革命时期一些惯用手法的延续。共产党搞群众运动，有不同目的，如土地改革运动是改革社会结构的，有的运动像除四害、移风易俗运动是改革社会文化的；有的如三反五反其目的是针对共产党内部腐败的，有的如镇反运动和反右运动则是弹压敌人和想象中的敌人的。尽管目的不一样。但有一点，它都是革命政权的延续。

潘：可不可以这样理解，从性质上来说，群众运动由政权来操控，而社会运动和政权有对抗的？

赵鼎新：有的社会运动也不见得和政权对抗，比如美国的同性恋运动、女权运动、反堕胎运动，这些并不是和国家对抗，而是和某些社会群体对抗。其实在目前中国，并不是所有社会运动都是直接与国家对抗的，比如说浙江长兴曾经发生的反环境污染抗争，在温州萧山等地发生的基督教家庭教会运动，这些或者指向的是地方政权或者是某一个老板，或者只是宗教生活的发展。但有一点，社会运动在现代国家里面，不管是不是和政权对抗，国家在里面作用实际上都是很重要的，因为现在国家什么都管起来了。所以，哪怕一个社会运动并不是和国家对抗，而只是和老板对抗好，和地方政权对抗，或者和某一个利益集团对抗，这个社会运动的参加者也会或者督促国家能颁布对他们有好处的法律，或者希望国家站在他们这一边，或者希望政府不要镇压他们。因为国家强大了，任何社会运动都会希望国家能站在他们一边。这样一来，间接地，一个社会运动就也会针对国家。如果国家出面把某一件事情给管起来之后，好了，这一事情就成了政治问题了。而且一旦管了，那么以后可能就得继续管下去。

潘：中国的“群体性事件”，于建嵘认为，其实绝大多数都没有什么政治诉求，只是单纯的经济利益的争取，但在政府的“维稳”思维中，这些都是政治性事件，于建嵘用了“抗争性政治”来描述［[5]］，这是不是一种有中国特色的社会运动？

赵鼎新：“抗争性政治”是西方学者查尔斯·蒂利（Tilly）提出的,英文叫contentious politics，［[6]］并不是于建嵘提出来的。严格意义上的社会运动，应该指的是有组织、有目标的，旨在部分、局部甚至是全面改变社会某些价值观、文化或者是国家政策的集体性抗争行动。但许多集体性抗争，比如像在中国发生的骚乱啊，闹事啊，集体上访啊，它们要么组织性不强，要么目标不甚明确，并不符合传统的社会运动的定义，却与传统的社会运动有着相似。那就是它们都是集体性的、带有一定冲突的、政治性事件，并且它们都能在理论上运用传统的社会运动理论加以理解和研究。这就有了蒂利的“冲突性政治”这一概念，以区分诸如选举、游说、利益集团政治等等的“常规政治”。

价值观影响媒体在社会运动中的表现

潘：您早年关于“天安门事件”的研究应该说是一个经典，也开中国社会运动研究的先河。［[7]］书里面专辟一章谈媒体与公共舆论。那么，在这场“人类史上规模最大的学生运动”中，媒体究竟发挥了什么作用、作用多大？

赵鼎新：是这样的的，80年代的知识分子有两个紧张。其一是，他们对文革有着彻底的否定，并在不同程度上认为，文革给许多知识分子乃至整个中国带来的灾难都是由毛泽东时代中共的专制体制，甚至是中国的文化导致的。因此，他们中间的大多数虽然对邓小平时代的改革有着坚决支持，但是对中国极左的过去却刻骨铭心，生怕中国会走回极左的过去。他们中的少数人甚至认为中国必须采取西方式的政治体制经济发展才会有希望。八十年代末期，不少知识分子到校园频繁作讲座，他们讲座的反体制、反中国传统文化的倾向影响了一代青年。因此，在八十年代末，虽然中国社会日趋开放，这批人包括受他们影响的学生与政权的关系却日趋紧张。第二是，虽然大多数的中国知识分子都支持改革开放，他们同时也有着很强的精英感并且不懂什么是市场经济。他们甚至不懂的在市场经济下，价格包括劳动力价格是会随着供需关系而变的。84年后中国城市经济改革加速，此后小商小贩先行富了起来。社会上于是就出现了不少怪话，比如拿手术刀的不如拿刮鱼刀的，卖导弹的不如卖茶叶蛋的、等等。换一句话说，当时中国知识分子认为自己的经济地位降低了，而且对此很不满意。不少知识分子的情绪于是出现了分离：他们在政治倾向上继续支持改革甚至希望中共能启动政治改革，而在经济利益上不知不觉地走向了改革的反面。88、89年中国副食品价格猛涨。当时中国的城市百姓收入一半以上化在食品上，再加上当时的百姓对涨价这件事情很不适应，于是就出现怨声载道。此外，城市经济改革中采取的生产因子价格双轨制政策带来“官倒”和官员腐败。反对涨价和腐败于是就成了学运与百姓利益相锲的一个话语，使得当时的中国百姓在情绪上多多少少都站到了同情甚至是支持学运的一遍。

了解了学运起因后，再来看当时的媒体在学运发展中起了什么样作用。当时的媒体老知识分子、老编辑，都在文革中挨过整，有的甚至在反右中就被打入“右派”，而在媒体任职的年轻人在八十年代“自由主义”思潮的影响下思想只会更加反体制。而当时中国媒体“党的喉舌”功能太强，因此一旦百姓对政府不相信后，媒体就不再有能力建构大众的舆论。在这两个前提下，当政府对媒体严加管束时，媒体人士极力反抗，而百姓则根本不相信媒体所言，于是乎京城中谣言四起；而当政府在五月初决定开放媒体对学运的报道后，媒体“党的喉舌”功能的余威使得当时的百姓和国家干部认定学运得到了中共高层的肯定。此外，媒体人的价值取向使得他们对学运采取了完全正面的报道，给了百姓觉得连原本不可信的官方媒体也都不得不赞扬学生运动。这些发展导致了中国百姓对学运采取了完全正面的道德化的理解。学生运动于是发展成了一场市民运动。

潘：西方主流媒体在社会运动中的表现和中国是不是有很大不同？

赵鼎新：当然有。比如，美国的主流价值，即自由主义和基督教伦理，基本上是政治精英和文化精英，乃至整个国家民众所共享的，而控制媒体的老板，乃至媒体的从业人员属于西方政治精英和文化精英的一部分。因此，西方虽然有新闻自由，但媒体的从业人员却在主流价值观的约束下，自觉的却在大多数情况下是无意识的与国家保持着根本性的一致。同时，由于新闻报道在美国并不受国家直接控制，新闻记者能自由的对一些具体社会问题提出不同的意见甚至是批判，因此美国的媒体报道虽然在我们看来也许十分片面，却能给美国百姓以一种真实的感觉，从而能建构美国的公众舆论。由于以上原因，美国的媒体往往会忽视对社会运动的报道，而在美国一个社会运动只要不被报道，社会上就不会有多少人知道这件事，谣言根本就起不了什么作用。在美国，当一个社会运动达到一定规模构成了新闻后，媒体就会有所报道。但是美国记者对一个社会运动报道时总是会根据自己的价值观对一个社会运动的性质通过“客观”描述作出解读，而媒体对一个社会运动的报道方式在很大程度上决定了人们对这一社会运动的态度和这一社会运动发展的方向。

潘：如果媒体要在一个社会体系中充当一个稳定器的作用话，就需要有一种被广泛接受的价值观的支撑？

赵鼎新：是的，西方的媒体精英与政治精英共享着一个主流文化的。在主流文化下，记者享受着新闻的自由，并在有的时候运用这一“自由”来反对和批评某些政治家和企业老板，但是他们一般不会也没有这一能力像中国记者一样从社会和政治结构层面上来分析和鞭挞社会上所发生的贪污腐败现象，分析一个具体的交通事故和质量事故，分析政府执政的无能，分析一个具体的警察打人事件。

潘：您在《西方社会运动与革命理论发展之述评——站在中国的角度思考》一文中说：“由于中国目前还缺少既能被社会中坚力量认同又能为国家提供合法性基础的基本价值观，所以媒体和公众舆论在社会议题发起时往往倾向于激进。”［[8]］您是说中国媒体在批判性上有时比西方媒体更激进

赵鼎新：是的。对比美国的主流媒体，中国主流媒体对不少社会事件的报道经常是更为深刻或者说更具有批判性。比如，美国主流媒体对-和人为灾害的报道往往流于就事论事，而中国媒体对同类事件的报道则会致力于挖掘深层社会矛盾，让读者看到这类事件背后的结构性原因，认为报道所揭示的仅仅是社会问题的冰山一角。中国现在就是这样子的，我们的媒体敢打擦边球，媒体在某些方面本身就是社会运动的参与者。像南方报系的不少记者，在他们所处持有的价值观和道义感的支撑下不断在新闻制作上打擦边球以扩充新闻自由空间。随着中国新闻报道自由空间的扩大，中国社会就像变得越来越黑暗了一样。从这个意义上说，南方报系本身就是某些社会运动的参与者和组织者了，本身就是社会运动。

潘：会不会是因为压的太厉害反而越激进呢？

赵鼎新：当然，压得越狠，反弹就越厉害，而且压得越狠，百姓就会去相信更为不靠谱的谣言。而且，在开放社会中你压得太厉害么，国际上舆论影响不好；第二，在改革开放的环境下，国家也不可能把媒体领回到毛泽东时代，国家充其量也只能是偶尔“枪毙”一个两个报道甚至迫使一个媒体换掉一个主编什么的。但是这样做，国家就会树敌，甚至是在社会上树立起准备出去拿“诺贝尔和平奖”的反体制英雄。第三，压得太厉害也会造成党内不同声音的批评，有些杂志，比如说《炎黄春秋》，有党内的自由派人士支持着，也不是顺便就能压制的。中国实际上目前的声音已经蛮多元化了，但是我们的百姓，感到它不多元化。为什么呢，因为我们的政治精英根本就无法定义和主导中国的主流价值观。［[9]］

潘：英国的伦敦骚乱和美国占领华尔街运动中的政府与媒体的表现是否给我们提供了启示？

赵鼎新：英国政府对伦敦骚乱的态度是非常强硬的，政府仅用了两三天时间就把骚乱熄灭，而且是以一种“杀一儆百”的方式迅速处理了数百名打砸抢犯罪嫌疑人。但却没有引起社会的反感和非议。这放在中国肯定是不行的。为什么呢？主要是因为英国政府有着主流媒体的支持。英国的主流媒体在骚乱过程中既能和政府紧紧地站在一起，又有能力塑造英国公众对骚乱的看法。媒体的舆论导向使得英国公众能迅速地站到了政府的背后，从而改变了英国社交网络的性质，这是英国政府能迅速熄灭骚乱的关键所在。它启示我们，一个国家想要具有英国政府制止骚乱的能力，那国家就要有一个被公众广为认同并自觉接受的核心主流价值观，有一个不受政府指令但与政治精英享有共同核心价值观的主流媒体。伦敦骚乱中，尽管主流媒体也批评政府，也互相批评，但基本立场和共识是一致。

美国占领华尔街运动不一样。美国的经济危机对许多人带来了危害，导致了美国不少政治和知识精英的反思。这时候，美国的媒体，特别是较为自由派的媒体就会对占领华尔街运动保持着一种同情和支持。但是，占领华尔街运动不会对美国的体制产生任何冲击，甚至不会对美国近期政治的走向产生重大的影响。

互联网对社会运动有促进亦存局限

潘：我们再来谈一下互联网和新媒体，您在《社会与政治运动讲义》一书中提到说“互联网一经出现马上就被运用于社会运动的动员”，互联网给社会运动到底带来了哪些影响？它的影响机制是什么样的？

赵鼎新：新的媒介的出现总会带来新的变化。报纸出来就有了public opinion（公共舆论），原来世界上是没有public opinion这个东西的，现在突然出现这样一种东西，这是不得了的。所以你要看一个新的基于互联网的社会媒体的性质是什么。八十年代时facebook等还没有出来，如果那个东西出来就不一样了。互联网的发展使得媒体已经个人化了，每个人都可以是记者。像于建嵘，他微博有90多万粉丝，他就是个大报。这是新的，原来没有的，原来都是要大财团，要很多钱，现在不需要了。只要有一个群体在听我，我就可以当那个群体的领导。但是，在中国和西方的社会运动中社会媒体能起的作用是完全不同的。在西方，主流媒体的报道能够建构公众舆论，基于互联网应用的社会媒体在社会运动中的作用就有限。在中国，主流媒体的报道没有能力建构公众舆论，互联网上的言论就会在很大程度上影响百姓对问题的看法。这两年新闻媒体对社会抗争以及各类灾害-件报道要比以前开放程度大了，但这并没有显著加深百姓对主流媒体的信任。中国的舆论仍受报道尺度所限，并且中国百姓长期以来已经习惯于认定我们的媒体在重大新闻方面表达的是官方立场，因此，一旦发生了突发-件，如果媒体不报道，人们就听取网络上的传言；如果媒体报道与网络上的传言有偏差，人们相信的是网络上的传言；如果媒体报道与网络传言形成了一致，那么人们就会认为媒体只不过在大众的压力下才不得不报道了事件的沧海一粟。［[10]］

潘：的确，互联网的赋权一方面使个体变得有力量，一方面也使一些非理性的东西，比如民粹主义的东西得到发酵。

赵鼎新：首先呢，还是不要用“非理性”一词。咱们学者嘛，你一用“非理性”来标记某一个事情，等于你认定为那事情就是错的。实际上，现在搞民粹主义的、搞极左的、搞极右的、搞自由主义的，他们都有着不同的理性。一般来说，我们最怕讲什么东西是非理性的了，这就是等于说，某一事件的愚蠢和不合理性。当然，对于情绪性的、极端性的言论，互联网确实是一个温床，但是有一点需要我们关注，为什么情绪性的言论在中国的互联网里面比美国要重要得多？并且有那么多人听信？美国也有情绪性言论，但是美国人大多数听主流媒体的，不听这个。

潘：这个问题确实值得我们思考，它折射的是主流媒体的公信力危机。但总体而言，互联网还是推动了中国社会进步的，比方说它促成了很多公共问题的解决，像厦门的PX事件等。

赵鼎新：厦门事件得到很好的解决，其实还在于厦门市领导层对PX项目的态度内部是有分歧的。如果内部铁板一贯，还是不好办的。这是第一点。第二点就是，厦门这两年经济不错，他也不在乎这一两个项目。如果是在一个穷乡僻壤，这玩意是他唯一的一个政绩，那可能就不一样了。当然，互联网把它炒起来，做大了，这是很重要的。但它的成功解决，功劳并不只是互联网的。

潘：我们不能把互联网的作用夸得太大？

赵鼎新：是的，还要看到社会制度、精英结构，特别是国家-社会关系的特点及存在的问题。占领华尔街运动在美国不会导致任何重大政治动荡，而在中国发生的话就可能会引发一场革命。一个国家社会运动的发展规律，从根本上取决于这个国家将一般社会矛盾制度化的能力。如果一个国家对一般社会矛盾加以制度化的能力很强，发生极端事件的可能性就会很小。若情况相反，甚至是一般社会矛盾都有可能变成极端性事件。［[11]］

潘：今年年初独立候选人的运动热闹了一阵子。李承鹏说要参选成都市武侯区人大代表、还有作家夏商，杭州市民徐彦都说要以独立候选人的身份人大代表，开始网络炒得很厉害，但很快全国人大法工委在央视上澄清说“独立候选人”无法律依据。后来就不了了之。我们怎么样比较理性的去评估媒体包括新媒体的作用？它有时候好像很大，可是有时候好像又很小。

赵鼎新：你想给新媒体一个和时间无关的，与具体议题无关，与地方政治无关的重要作用，这是不对的。

潘：微博的作用呢？自媒体出现后，中国社会运动是否会迎来新的变化？

赵鼎新：这个微博和脸书出来，他就是媒体的个人化。从传统媒体到自媒体，应该说集体行动的动员成本降低了。第二点呢，charisma（魅力型领袖）［[12]］形成的成本也降低了。我先前说过于建嵘，他现在本身就已经是一个大规模社会运动的领袖。一个自媒体就可能催生一个社会运动。当然，当它转到网下后，传统的社会运动的局限就来了。所以自媒体也有它的局限，而且你要知道，政府也会慢慢学会管理这个自媒体。虽然政府对网络的管理成本会增加。总之，自媒体肯定会给有些社会运动的形成和发展带来很大影响。自媒体变重要后，社会运动的组织可能会变得越来越不重要，而社会运动中的charisma就变重要了。所以你一定要一步步从逻辑上想，自媒体的性质会导致哪一点，然后又会怎么样，再具体分析。

潘：随着自媒体的出现，今后的社会运动会不会更具国际性，突破民族国家或区域的范围？

赵鼎新：有的社会运动会突破民族国家或区域有些则不会。但是如果是一个社会运动突破了民族国家或区域，这说明这一社会或者背后有大国支持，或者这一社会运动所面对的问题为许多国家所共有。

潘：中国的网络围观或者说网络群体性事件，算不算社会运动？

赵鼎新：这个你也可以把他当社会运动啊，关键是千万不要机械地定义。这类定义没什么本体性的意义，关键是你研究的问题意识是什么，关键是社会运动建立起一套理论是否可以研究网络围观和网络群体性事件？我们用社会运动理论研究宗教发展，这也可以，但宗教本身不是社会运动。关键就看你的问题意识，千万别过度定义。比如定义什么是公民社会，讨论来讨论去。把文科当理科了，没有太大的意义。

潘：还是要以问题为中心，不要急着去命名。

赵鼎新：命名还是必须的，我在上面想说的是不能把自己对某一个社会现象的命名绝对化。没有命名所形成的概念的话，我们之间就不可能形成相互能懂的对话的。而且，怎么命名还是不一样的。比如，在今天的会上我说的绩效合法性包括了有些学者所说的民生，但是这两个概念在质量上是不一样的。首先，合法性的概念大家都在用，你用这样的概念分析问题，不同国家的学者都能听懂。此外，国家执政基础除了绩效合法性外，还有法律程序合法性和意识形态（价值）合法性。［[13]］我们知道关于这些合法性的性质不少学者做过讨论，我们因此就可以在他们讨论的基础上对国家的合法性来源与这个国家其他方方面面的关系作出分析。比如，我们都知道绩效合法性是一个没有稳定态的合法性基础，因为如果一个国家的绩效搞得好了，百姓就会提高对政府执政绩效的要求，从而对政府产生新的执政压力。中国多年来为什么经济发展如此之快？其根本原因就在于我们国家的合法性基础主要是建立在绩效基础上的。从许多角度看，绩效合法性都是比民生这样的概念要好的多。

潘：最后一个问题，以您的观察，中国媒体在民主化转型的过程中，目前它扮演一个什么样的角色？

赵鼎新：目前来说，媒体对民主转型，应该是主要起正面作用。中国不少媒体在近年来个性渐明，比如南方报系偏自由主义、《环球时报》偏民族主义和左派。他们之间直接和间接的冲突谁对谁错对我回答你问题来说并不重要。就你的问题来说，他们自己冲突的重要性在于他们的立场给中国带来了声音的多元化，使中国百姓懂得同样的社会问题是可以从多方面来理解的。当然，中国媒体人的素质普遍较低，百姓也喜欢以简单的价值观来站队，一切都还在起步。所以真正碰到大的社会转型，媒体能否发挥正确的作用不好预料，因此民主转型存在很大的不确定性。尽管如此，今天的中国媒体比起20年前还是要成熟不少。

潘：非常感谢赵老师接受我的专访，您对于媒体、民主转型与社会运动的见解非常富有启发，谢谢您！

赵鼎新：不客气。

（本文系浙江省社科规划“之江青年”课题 “转型社会的媒介寻租与政府规制研究”（11ZJQN027YB）阶段性成果）

注释：

［[1]］赵鼎新，男，1953年生。l982年毕业于复旦大学生物学系，1984年获中国科学院上海昆虫研究所昆虫生态学硕士，l990年在加拿大麦基尔大学获取昆虫生态学博士。后改攻社会学，并于1995年在麦基尔大学获取社会学博士学位。现任美国芝加哥大学社会学系教授。长期致力于政治社会学及其社会社会学、社会运动和历史社会学。在社会学领域的研究成果主要发表在《美国社会学杂志》、《美国社会学评论》、《社会力量》、《社会学视角》、《中国研究季刊》以及国内出版的《社会学研究》等刊物上。专著The Power of Tiananmen于2001年由芝加哥大学出版社出版，相继获得美国社会学学会2001年度亚洲研究最佳图书奖以及2002年度集体行动和社会运动研究最佳图书奖。运动方面的研究，所形成的学术观点在国内外学术界产生了广泛影响。其研究领域包括政治

[[2]] ［美］查尔斯.蒂利（Charles Tilly）.《社会运动1768-2004》，胡位均译，上海世纪出版集团，2009年，第116-117页。

［[3]］赵鼎新：《社会与政治运动讲义》，社会科学文献出版社，2006年。

［[4]］如1957年在《中共中央关于处理罢工、罢课问题的指示》（一九五七年三月二十五日）中就批露：“在最近半年内，工人罢工、学生罢课、群众性的游行请愿和其他类似事件，比以前有了显著的增加。全国各地，大大小小，大约共有一万多工人罢工，一万多学生罢课。”文件还要求，“为了总结经验，取得教训，各地应该将最近时期所发生的各种罢工罢课游行请愿等事件的起因、经过和处理情况写成材料，加上评论，发给干部阅读讨论并报告中央。”

［[5]］于建嵘：《抗争性政治：中国政治社会学的基本问题》，人民出版社，2010年。

[[6]]McAdam,Doug,Sidney Tarrow&Charles Tilly.2001.Dynamics of Contention.Cambridge:Cambridge University Press.

［[7]］Zhao, Dingxin .2001.The power of Tiananmen: State-society relations and the 1989

Beijing Student Movement. Chicago, iL: The University of Chicago Press.

［[8]］赵鼎新：《西方社会运动与革命理论发展之述评——站在中国的角度思考》，载《社会学研究》2005年第1期。

[[9]] 参见林芬，赵鼎新.2008.《霸权文化缺失下的中国新闻和社会运动》，载《传播与社会学刊》，（总）第六期。

［[10]］赵鼎新：《当下中国公共舆论的特殊性》，载《青年记者》2011年第5期。

［[11]］Zhao, Dingxin. 2009. “Authoritarian Regime and Contentious Politics.” Pp.459-76, in Handbook of Politics: State and Society in Global Perspective, edited by Kevin T. Leicht and Craig C. Jenkins. Springer Science.

［[12]］Charisma原出于《圣经·新约》的《哥林多前书》，特指因蒙受神恩而被赋予的一种天赋。后由政治社会学家马克斯.韦伯引入政治学领域，用以指称社会世界中一切具有超自然神圣特质的人与物，特指魅力型领袖。韦伯区分了三种权威或权力合法性的来源：一是克里斯玛型（Charisma）：统治者以超凡的个人魅力来赢得被统治者的支持和忠诚；二是传统型（traditional）：权力或合法性来源于人们对一种神圣传统的信仰，统治者的统治地位也来源于这种传统；三是法理型(legal-rational)：权威基于对法律或政治程序的信仰。

［[13]］Zhao, Dingxin. 2009. “The Mandate of Heaven and Performance Legitimation in Historical and Contemporary China.” American Behavioral Scientist. 53: 416-433.

注：本文修改后正式发表于《法学研究》1999年第6期。本网站刊登的为原稿件。

一、特定的视角与问题提出的背景

司法与传媒作为两种独特的社会实践，彼此间有着广泛而密切的联系。从最基本的层面看，司法过程所蕴含或展示的内容以及司法过程本身所显示的刺激性，对于传媒来说具有永恒的吸引力；司法实践所衍生的事实与问题从来都是传媒关注的热点。而传媒的广泛影响以及传媒所体现的公众意识，亦是司法机构所无法漠视的。不仅如此，在现代国家民主与法治体系中，司法与传媒之间始终存在着相互评价的制度性结构与普遍实践；司法与传媒相互关系的恰当构造是现代国家社会统治内部谐调的重要标志。

然而，时下中国法学界所关注的并不是司法与传媒的一般性、普遍性联系。司法与传媒的关系是在特定的视角中被认识、在特定的语境中被讨论。更直接地说，法学界所关注的是传媒对司法的监督这一特定内容，并以此作为研究主题的。当然，这并不意味着司法与传媒之间的其他联系不具有成为法学研究对象的价值，甚至也不表明法学界对司法与传媒的其他联系缺少热情和兴趣，只是因为，传媒对司法的监督在当下中国社会中具有更为急迫的需求，法学界对此问题的研究具有更为现实的功利性考虑。

解说前述现象，自然会牵涉到提出传媒监督问题的实践背景。总体上说，传媒对司法监督问题是在中国司法体制改革的大环境中提出、并且作为司法体制改革的一项具体措施来认识和讨论的。

虽然中国司法体制改革的整体方略尚未形成，在此方面较多的工作仍然局限于民间层面上对各种方案与建议的讨论，处于实施中的一些措施带有明显的边缘性和浅近性，但司法体制改革的基本目标及改革的基本取向是较为明确、并得到广泛认同的。这就是：加强和保证司法的公正性、民主性，更为广泛、有效地保障社会成员的权利。传媒监督问题正是基于这一目标和取向而提出的。传媒监督与司法体制改革的这一目标及取向的契合点在于：其一，传媒监督有助于增加司法过程的公开性和透明度，在一定程度上可以起到防止和矫正司法偏差的作用；其二，传媒监督为社会公众评说司法行为，并间接参与司法过程提供了条件，从而降低了司法专横和司法武断的可能性；其三，社会各方面对司法现状的批评蕴含了对司法体制内部监督不足的抱怨，特别是司法体制内部的监督由于其客观上的内在性和实践上的偏误并未能取得广泛的信任，因而司法体系外部监督便成为司法体制改革中制度创新的重要关注点。而传媒监督被普遍认为是司法体系外部监督的常规的、基本的形式。

强化传媒监督的要求，得到了其他一些因素的支持，从而使这一要求富有更强的现实性。

首先是传媒与司法之间的实际距离拉大。较长时期以来，中国社会中传媒与司法保持着高度的统一和一致。传媒所担负的重要使命是直接地传译司法所确定的基调，认同并宣扬司法所作出的一切结论。然而，随着文化多元化趋势的加强，特别是随着传媒话语空间的拓展以及由此形成的独立特征的增加，传媒与司法之间的距离也在一定限度中扩大。这种距离既体现于传媒与司法之间在个案以及局部问题认识上的分歧，也表现为由传媒所反映的公众意识与司法机构自身的职业立场之间的差异。这种距离的存在，不仅使传媒能够以自己特有的视角与方式论说和评价司法权力所属辖的事实与事件，而且还以这种视觉与方式论说和评价司法机构的权力行使过程，表达对这一过程的社会见解。

传媒与司法之间这种距离所派生出来的传媒对司法论说和评价的特性，被法学界及传媒机构技术化、理念化地表述为传媒对司法的监督功能。尽管传媒自身在实际运作过程中通常并未真切、自觉地感受这种社会使命，但法学界从传媒论说与评价司法的客观能力出发，为传媒的这种特性赋予了更为积极的社会意义；同时，传媒也在“监督”意义上为自己对司法过程的影响建立了正当性。

强化传媒监督的要求和主张得到了司法机构内部的积极回应。[1]这首先应当被理解为司法机构（特别是司法机构的最高层）对司法现状中消极现象的正视与反省，但同时也应看到的是，这种回应体现了司法机构的一种政治姿态。以这一姿态为基础，司法机构可以拉近同社会各个层面的距离，更能够有效地缓释以至消弥日益强烈的批评司法现状的社会情绪。对司法机构的这一姿态还可以作另一种解释：司法机构对司法体制改革也有着强烈的内在要求。但是，如同企业改革并不决定于企业自身一样，司法机构自身对司法体制改革所能够作出的努力也是极为有限的。司法机构改革司法体制的愿望需要得到广泛的社会支持。对媒体监督的认同以至倡导，不仅可以使司法机构的改革愿望得到更大范围的理解和认同，形成更为广泛的社会基础，而且也可以从传媒监督制度中派生和推演出司法机构自身所希求的某些要求；特别是司法机构能够把传媒监督用作抵制行政或其他干预的一种实用手段。

揭示传媒监督问题提出的背景，一方面自然是为了梳理本文论述的脉胳，另一方面也力图说明，传媒监督问题的提出有着急切的功利性原因，因而在强化传媒监督的要求中很容易预设太多的理想化期待。在此情况下，法学理论界建设性的努力不仅在于充分论证传媒监督的积极意义，同时更要从中国现实出发，对传媒监督的运作机制进行实证性分析，对传媒监督的功能作出客观、理性的评价。

二、传媒监督的应有前提

传媒监督的应有提前是指传媒监督作为司法监督的一项常规形式或类型所赖以存在的一般社会条件。对此问题的认识，一方面源于西方传媒监督的普遍性实践，另一方面则基于对中国传媒监督实际运作过程的客观推断。

    1、合理张力的形成与保持

传媒与司法之间合理张力的形成与保持，可以被理解为传媒监督的政治前提。传媒对司法监督的最基本依托是政治性的。这不仅是因为这种监督的正当性首先是在政治意义上得到证明的，更在于这种监督需要或只能在适当的政治框架中存在。

在论及传媒监督的政治前提时，理论界容易、并且在事实上已经滑入的误区是：把传统社会中传媒与主流政治制度的对抗模式移入对中国现实中传媒与司法关系的分析，特别是从西方思想家对新闻自由的倡扬以及对压抑新闻自由的专制制度的批判中寻找支持传媒监督的理论根据。[2]孟德斯鸠的权力制约理论、托克维尔等人对出版自由的论证乃至联邦党人的激进民主主张都被用作佐证新闻自由从而论证传媒监督的依据。传媒被当作与主流政治制度相对抗的大众立场的代表者，而司法则是主流政治制度的替身。传媒的自由以及在这种自由上对司法论说和评价的权利，被认为是抗衡主流政治制度的积极因素。应该说，这是对传媒监督的政治基础认识上的重大偏误。

毫无疑问，传媒监督与传媒（新闻）的自由度有着直接关系。但是，这种自由度并不需要传媒“自由”到直接与司法相对抗的地步。在现代社会中，就整体而言，传媒与司法在理论上和事实上都不存在根本上的紧张关系。不仅如此，在现代社会政治结构中，传媒与司法是具有相同使命、共同维系社会统治的两个基本要素。[3]作为主导意识形态传播载体的传媒与作为国家机器的司法都是主流政治制度的工具。因此，对传媒与司法之间的关系不应放在对抗模式中认识，而应从协调社会统治手段的角度加以理解。

在我看来，传媒监督所必要的政治前提仅在于传媒与司法之间能够形成并始终保持合理的张力。这种合理性的概括表述是：在维护社会统治总体目标的前提下，传媒与司法保持各自相对独立的立场；传媒具有依据自身立场论说和评价司法行为及司法过程的权能。在此框架中，传媒的地位既不在于代表某一方面利益对司法持简单的批判态度，也不应完全遵从司法机构的意志，简单地传译司法机构的声音。

相对司法而言，传媒始终是一个独立的论说和评论者；无论论说和评

论某一司法现象的基点是与公众愿望相一致，还是与司法倾向更吻合,传媒的地位都应是独立并相对超脱的。

    2、相关制度保障的建立

传媒监督的实施不仅需要一定的政治前提，还必须有体现或受制于这种前提的制度性保障。这主要是因为，在实际运作过程中，传媒往往处于一定的弱势，而司法则处于强势地位。司法机关排拒传媒影响的理由和条件相对较为充分。不仅如此，与监督司法的其他形式有所不同，传媒往往受制于司法的反向评价，并且这种评价事实上决定着传媒的行为空间。在此格局下，没有恰当的制度保障，传媒监督充其量也只是一只政治“花瓶”。

从现代西方法治国家的实践看，传媒对司法的监督并没有独立的、专门的制度性安排，也就是说，传媒监督并不具备司法体系内外其他监督方式所具有的制度性条件。这主要体现在，传媒监督并不是司法过程中制度化的一种程序；同时传媒监督在制度上也不能直接产生某种特定的（特别是传媒所希求的）法律后果。传媒监督永远具有“非正式”或“民间化”的性质。

传媒监督的制度保障主要体现于制度上对传媒论说和评价司法行为权能的肯定。具体说，这种制度保障又主要包括三方面内容：第一，为传媒论说和评价司法行为创设较为广泛的空间。理论上，所有的司法行为以及司法行为的整个过程都应当或可能成为传媒论说和评价的对象，相应在制度上为传媒设定的空间也应是较为广泛的。这类制度体现于宪法和法律对传媒在国家政治生活中总体地位的界定；传媒的总体地位和作用愈是受到重视，论说和评价司法行为的空间就愈为广泛。第二，为传媒论说和评价司法行为创造实际条件。这类制度不仅包括要求司法行为公开和透明的相关规则，同时又指司法机构为传媒提供特别条件的有关规定，如司法机关新闻发言制度，接受或允许媒体对司法过程采访报道的制度等等。第三，保证传媒正当履行职责的行为不受限制或追究。这是从另一个侧面肯定传媒论说和评价司法行为的权能，同时也是针对传媒的弱势地位而提供的特别的制度保护。

3、传媒约束机制的有效形成

这一前提关涉到媒体作为监督主体的基本品格。在与司法的对应关系中，传媒虽然有弱势的一面，但这种弱势主要指传媒对司法过程影响的相对被动性；在更广泛的社会范围中，传媒却有其特殊的话语霸权，西方理论把传媒的话语霸权称之为“传媒审判”（trial by media）。这种霸权既是传媒监督能够产生实际效果的基础，也是对传媒行为进行必要约束的根据。如果传媒失却必要的约束，如果特定社会中传媒自身的约束机制不能有效形成，传媒也就失去了成为监督主体的基本品格；这样的传媒对于法治社会中的司法将是一种灾难。为此，在各国实践中都不同程度地考虑了对传媒的约束问题。美国斯坦福大学著名大众传播学学者韦尔伯·施拉姆指出：“如同国家发展的其他方面一样，大众传播媒介发展只有在适当的法律和制度范围内才会最合理、最有秩序地进行”。[4]

传媒的约束机制包含可能对传媒产生限制作用的一系列要素。首先是传媒的行业性自律。传媒的行业自律是传媒谋求自身政治空间、争取社会广泛认同的必要措施，同时也是传媒维系自身独立品性的保证。在对司法监督问题上，传媒不仅需要从一般性的职业标准出发约束自己的行为，而且基于司法在政治框架和社会生活中的特殊地位，传媒更需要审慎地处理同司法之间的关系，特别是需要在公众社会要求与司法立场之间寻求恰当的平衡点。借用库尔特·勒温的话说，传媒必须通过自律当好信源与受众之间的“守门人”。[5]其次是传媒机构的行政性管理。传媒的行政管理是政府依据自己的意志对传媒行为的规制，它所体现的是政治权力对传媒行为的具体要求。政府一般通过传媒机构设立登记和执照制、刊（播）前检查制、惩办制、征税制以及津贴制等方式实施这种管理。[6]在本文所涉及的主题中，传媒的行政管理集中体现于政府对传媒与司法关系的具体把握和协调。政府行政管理的宽严度在很大程度上决定着传媒论说和评价司法行为的能力。在中国现实情况下，政府的这种管理通常是以“管好传媒，善待司法”为基调的。再次是司法评价。传媒论说和评价司法的行为在一定的范围内需要受制于司法的评价。这主要指传媒的相关行为被认为是侵害了司法机构及其成员或涉案当事人的正当权利从而引发传媒机构（或其成员）被追究法律责任的情况。这方面的实例尽管不会很多，但对传媒行为的影响是很深刻的。除了前述三个要素外，公众对传媒的评价，特别是传媒涉及的相关当事人对传媒立场和传媒行为的认同或反对，亦构成对传媒行为无形或有形的约束。传媒对每一个具体司法行为的立场和态度，事实上都要受到公众意志的检验，当然更无法回避相关当事人所可能表示的赞同或可能实施的对抗。

传媒约束机制的有效形成不仅在于前述约束要素（或更多的其他要素）的存在，更主要还在于：（1）特定社会中，各个约束要素应形成合理的约束结构。从传媒监督的特性以及民主发展的趋势上看，应突出行业自律约束的作用而逐步淡化行政管理的功能。（2）各个约束要素之间相互协调，而不应有直接和明显的冲突。[7]（3）无论是何种约束，都不应损伤传媒监督的机理，不应损伤传媒实施这种监督的内在积极性；约束的总体取向应在于着力矫正传媒可能或实际出现的重大偏失，而不应集中于限制传媒的行为空间。

三、传媒监督的运作特征

与其他监督方式所不同，传媒监督有其个性化特征。全面认识传媒监督的作用，不能不对这些特征作出具体分析。

    1、传媒监督的立场

从逻辑上推演，对司法行为进行评价或监督的角度应当是法律化的。然而，事实上传媒监督的基点和视角并不完全出之于法律。传媒的立场实际上是复杂的。这主要是因为，影响和决定传媒立场的潜在因素是多方面的。不难列举的因素有：（1）社会公众的情绪倾向；（2）主导政治力量的偏好；（3）现行法律的基本规定；（4）迎合受众（观众、听众、读者等）需要的自身要求（如新闻性、煽情性、刺激性需要）；（5）影响甚而左右媒体的相关当事人的意志。所有这些都对传媒的立场产生实际影响。但是，无论在具体行为中主要受制于哪一方面或哪几方面因素的影响，传媒更多地是从社会公众的道德情感出发，以社会正义和道德捍卫者的姿态论说和评价司法行为及司法过程。这种形式上的道德立场既可与社会公众的情绪倾向相吻合，同时也能取悦于主导政治势力，反映政治权力者的社会统治主张。不仅如此，由于道德立场较之法律立场具有更为广泛的认同基础，因而无论传媒对具体问题的认识是否与现行法律相一致，都能够在道德立场基础上为自己建立正当性，并以此隐蔽暗含于道德化陈述中的媒体自身的特殊利益。

传媒监督的这种立场在实践效果上往往会表现出它的两面性。一方面，它可能延展和强化司法行为的社会效果，通过传媒形成道德与法律的接续，为司法建立更为扎实的社会基础；另一方面，由于道德立场往往使传媒囿于情感性判断，因而较少顾及司法过程中技术化、理性化、程序化的运作方式。一旦道德意义上的结论形成，传媒便尽情地利用道德优势表达自己不容置疑的要求和倾向，甚而以道德标准去责难司法机关依据法律所作出的理性行为，从而把道德与法律的内在矛盾具体展示为公众与司法机构之间的现实冲突。[8]

2、传媒实施监督的内在动因

即便在西方法治国家中，传媒对司法的监督也并不构成媒体的法定义务。这就是说，传媒对司法的监督并不是基于外部的制度化的约束强制，而是基于媒体的内在动因。更进一步看，对司法实施监督，事实上也并不是媒体的自觉意识，传媒的立业宗旨中并不包含有法学家们所期待和外设的这一使命。用低调的眼光来看，传媒对司法的监督只是传媒追求自我目标的副产品；传媒实施监督的内在动因包含在传媒对自身利益的追求之中。

如前所述，司法过程中所蕴含或展示的内容及其刺激性，是传媒关注司法的最直接、最表层的原因。司法程序中所涉及的社会事实以及司法程序对这些事实所作出的处置往往构成一种特异的社会现象。这种特异性不仅与传媒需要迎合的受众的猎奇心理相适应，而且也关连到受众在阶段时期中的社会情绪。正是这种特异性设定了媒体的传播价值，表达甚而渲染这种特异性成为媒体的追求。在现今任何一个有影响的媒体中，都不可能忽视或缺少司法话题，即使在娱乐或体育版面（栏目）中，媒体着墨较多的也是明星们有意或者无意播弄出的各种纷争与官司。可以说，司法过程中所演绎出的新闻构成传媒生存的重要支点。传媒关注并论说和评价司法的热情也缘生于此。

对传媒对司法实施监督的动因，或许还应看到更为深层的一面，这就是传媒对其自身在社会结构中地位的注重。在现代社会中，一方面，传媒“是现代社会中各个群体社会组织的模式化社会期待的一个重要来源。也就是说，媒介的内容描述了当代社会生活中所知的各种群体的规范、角色、等级和制约”；[9]另一方面，传媒在描述各个群体角色和等级的同时也显示出自身在社会结构中的重要角色和地位。传媒表达的内容所以能够成为各个群体社会期待的识别标志，表明传媒已经获得了社会认同的话语权力。不仅如此，由于司法在社会结构和社会体系中具有很高的地位，因而传媒论说和评价司法行为及司法过程的能力，则更进一步衬托出传媒的特殊地位。与司法对话是传媒的职业骄傲所在。在“传媒监督”这一富有光泽的称号下，传媒为其“无冕之王”的称号找到了实证性的注脚。尽管把传媒奉为立法、司法、行政之外的“第四权”[10]不免有拔高耸听之嫌，但监督与被监督者之间一般关系模式确实能够为传媒论说和评价司法提供很大的激励。

从功利角度解释传媒监督司法的内在动因，似乎忽略了传媒在监督司法过程中的正义感。不可否认的是，传媒监督的具体行为往往是媒体受到特定情境和事实的感染，基于伸张和维护正义的动机而作出的。[11]然而，如同传媒的具体行为同样可能产生于浅俗的物质利益诱导一样,传媒在具体行为中个别性的动机，与我在这里所要表达的传媒实施监督的一般性、普遍性动因不属于同一层次的问题。尽管这些个别性的动机同样不应被忽略。

3、传媒监督司法的实际范围

传媒监督司法的实际范围除了受制于特定社会中制度为传媒所提供的可能外，更决定于传媒自身的运作规律和传媒自身的利益基点。实践表明，传媒对司法监督的实际范围并不决定于司法或其他社会力

量的要求；能够进入传媒视野的是制度所允许、且传媒自身付诸热情和兴趣的一部分司法行为和司法过程。

与传媒的大众化特征相联系，能够进入传媒视野、受制于传媒论说和评价的司法行为及司法过程首先必须具有公众关注的价值，无论这种关注产生于严肃的道德责任，还是产生于某种利益上的激励，甚而产生于纯粹的猎奇、“窥阴”心理。因此，受传媒所检视的司法行为与司法过程，或者是涉及到普遍性的、与公众实际利益或情感相联系的事件，或者是带有相当特异性的事件。后者通常又包括：（1）司法所受理的事实具有某种特异性；（2）司法审理或处理对象身份、地位或个人经历具有某种特异性；（3）司法行为或司法过程非正常化、非规范化。总之，一般性和常规性、与公众兴奋点不相符的司法行为或过程事实上很难进入传媒论说和评价的范围之中。

进一步看，传媒对司法监督的实际又涉及到三个层面：一是论说和评价司法过程所审理或处理的事实。传媒监督在此方面的作为在于，与司法机构共同对相关事实作出各自独立的评价，并以此强化或间接地改变司法机构对该事实的认识。二是论说和评价司法机构及其成员的个别行为。传媒的监督作用体现于通过这种言说和评价，影响或矫正个别司法机构及其成员在司法过程中的偏差。从理论上说，这是传媒监督最能够有效发挥作用的空间，也是传媒监督倡导者最为理想的实践形态。然而，传媒在具体实施这类行为时，既需要审慎地考虑与司法机构之间的相互关系，更需要考虑主导政治力量为维护司法机构形象和司法权威所设定的要求。因此，这一空间，既是传媒乐于进入的兴奋区，也是传媒最为谨慎踏入的雷区。三是论说和评价司法的总体状态。传媒在这方面的努力，主要体现于对阶段时期司法保护倾向、司法机构的总体素质、司法体制的运作状态以及司法与社会各个层面的关系作出评论，把主导政治力量对司法的认识或社会公众对司法状况的感觉在更大范围中展示出来，以此从深层上影响司法行为和司法过程。这虽然是传媒监督所不常涉及的领域，至少不是所有传媒都能够涉及的领域，但却是能够显示传媒监督水平、显示传媒政治和社会地位的空间。

4、传媒监督的作用方式

传媒监督的作用方式是颇有吸引力的研究对象。前已述及，传媒监督与其他监督方式完全不同，既无特定的监督程序，亦无能够产生特定法律后果的制度上的手段。在这种意义上说，把传媒论说和评价司法的能力称为“传媒监督”，无疑显得较为牵强，甚至可以说是一种政治上的“虚荣”。但是，无论怎样，传媒确实又能够通过其独特的方式对司法行为及司法过程产生作用，并且这种作用是其他监督手段所无法替代、且在合理化的现代社会结构中所不可或缺的。

传媒是通过对三类不同主体产生影响而显示其监督作用的。首先，传媒通过影响社会公众而间接影响司法机构。作为一项社会性很强的实践活动，司法在很大程度上需要同社会公众的认同。司法与社会公众相对立的情况只是人类历史上的一种偶然。正是基于司法与社会公众的这种关系，传媒一方面以社会公众代言人的身份表达对司法行为和过程的认识，另一方面又以这种认识去影响和引导社会公众，进而对司法形成一种舆论压力，推动司法向符合这种认识的方向发展，特别是促使司法机构作出与这种认识相一致的决断。其次，传媒以自己的行为直接影响司法机构。即便不是出于对公众意志和情感倾向的考虑，传媒的话语权力和影响也是司法机构及成员所无法忽视的。司法机构及其成员对自身社会形象的顾及，对自身社会威望的维护决定了它（他）们对传媒保持着很大程度的依赖。司法机构及其成员不仅怯于传媒对自己不当行为的张扬，而且在某些情况下还会曲意迎合传媒。因此，在实践中，面对传媒所表达的某种认识与见解，司法机构及其成员所重视的不单是自身行为的法律基点和依据，同时也必须注重传媒这种认识与见解所可能产生的社会影响。在此境况下，司法机构及其成员较为妥当、也是较为常见的做法是，在法律提供的自由斟酌幅度中选择符合或大致符合传媒认识与见解的处置方式，以体现对法律和传媒的双重尊重。最后，或许更为重要的是，传媒通过影响能够制导司法机构的某些机构，借助这类机构的制度化手段改变司法行为或过程，以此体现其监督作用。无论在何种体制下，某一司法机构都不会超脱于任何其他权力的制约。即使在将司法独立作为明确政治建构原则的国家中，司法机构亦受制于其他权力机构的制约，至少会受到司法体系内相关机构或其上一级司法机构的制约。这就在事实上为传媒监督提供了一种可能：传媒将这类机构作为自己诉求的对应主体，向这类主体述说其对具体司法行为或过程的主张，潜在地影响和改变这些机构的认识和判断，从而促使这类机构利用制度化的手段或其实质性的影响力，肯定或否定已经形成或将要形成的具体司法行为。在司法独立（不只是形式上独立）特征不够明显的国家和地区中，传媒的这种作用方式运用得更为充分和有效。这不仅是因为这种环境中传媒能够影响的主体更多，同时也在于这种环境中传媒更容易找到与这类机构利益目标相一致、且能藉此说服这类机构去改变司法行为和过程的基点。

四、传媒监督的效能评价

当我们使用“传媒监督”这一概念时，事实上已经不自觉地把传媒监督视为一项纯积极的社会实践。因为“监督”（Supervision）一词在语义上与“干扰”（Interference）的区别，使人们有理由从纯积极、正当的意义上认识它的效能。然而，理论上抽象出来的“传媒监督”与实践中传媒对司法行为和过程的论说与评价并不完全相合。逻辑与经验都证明，传媒的这种论说和评价对于具体的司法行为或过程来说，其作用决不完全是积极的。“传媒监督”这一提法的存在即便不是出于一种政治性策略的话，也是以舍去传媒论说和评价的负面效果为前提的。对传媒监督进行科学的、实证化的研究，就不能回避或无视这种效果。

传媒的功能始终是大众传播科学研究的重要主题。本世纪科学发展所提供的定量分析程序和科学的逻辑方法为传媒功能的论证提供了便利和条件。尽管研究者从总的结论上肯定了传媒对于社会的积极意义，但在实践层面上传媒的正负双重效果是任何人都不曾否认的。有趣的是，传媒的正面效果所在，往往也正是传媒倍受责难的负面影响所在。美国学者德弗勒（Melvin L.Defleur）和鲍尔－洛基奇（Sandra Ball-Rokeach）列举了传媒的积极功能是：“（1）揭露罪孽腐败；（2）担当宝贵的言论自由卫士；（3）给千百万人至少带来一些文化；（4）每日为疲惫的劳动群众提供无害的娱乐；（5）告诉我们世界上所发生的事情；（6）通过不懈地催促我们购买和消费各种产品来刺激我们的经济界，使我们的生活水准更加宽裕”。他们所列举的传媒的负面效果有：“（1）降低公众的文化情趣；（2）增加青少年犯罪率；（3）促使世风日下；（4）诱使民众陷入政治肤浅的境地；（5）压制创造力”。[12]这些列举是否全面当属另一回事，但对于我们认识传媒与司法的关系是有警示作用的。

这里仅对传媒监督在实践中所可能引出的问题作出分析，以使我们对传媒监督效能的认识建立在较为理性的基础之上。传媒论说和评价司法的负面性主要产生于两个基本原因：一是同传媒自身的利益基点相关；一是同传媒的技术素质相关。从传媒自身的利益基点来看，传媒本质上亦是公共选择理论意义上的“经济人”。在任何社会、任何情况下，传媒都有自己的特定利益（无论是经济或是政治利益），并依据这种利益基点表达自己的社会见解。纯客观、完全超脱或中立的传媒仅仅是一种道德虚构。在论说和评价司法的过程中，传媒的这种利益基点客观上对传媒的行为选择以及传媒的具体认识和见解产生影响。在一定意义上说，传媒是依自体意志（而不是法治原则）对司法实施监督的。这与其他监督形式的立足点有着明显区别。就主观状态而言，传媒监督的具体追求与其说是为了法治的完善，莫若说是为了实现传媒自身的利益。不可否认，传媒的这种利益在多数情况下与法治的要求以及主导政治力量的愿望是一致的，与社会公众的意志与情感倾向也是吻合的，但彼此间出现冲突与龃龉也是必然的。这也意味着在允许传媒对司法进行论说和评价的同时，也给予了传媒为追求自身利益而干预正当司法行为的机会。从传媒的技术素质来看，一方面，如前所述，传媒的话语立场是道德化的，因而传媒很难理解司法机构依据法律、特别是依据法律程序对某些社会事实所作出的与道德情感或公众情绪不尽一致的判定或处置，另一方面，传媒无法恰当地筛选或过滤公众所渲泄的、与法治要求并不一致的社会情绪。此外，相对司法而言，传媒在表述某种认识和见解时，更缺少事实基础，更缺少程序性制约，更缺少技术性证实或证伪手段。

我们注意到，在我国理论界，倡导传媒监督的学者往往同时也是司法独立的主张者。这大概是因为司法独立与传媒监督同属于法治与民主的范畴；同时，这两种主张都符合学者们的人文主义激情。但是，如果不能冷静地看待传媒监督的前述缺陷，片面且过份地渲染传媒监督的积极作用，学者们将会跌落到自设的陷井之中。因为司法独立在本质上不仅排斥行政或其他干预和干扰，同时也不能容忍传媒自身以及传媒可能引致的其他干预和干扰。把传媒摆到不恰当的位置无疑会破坏司法独立的外部条件。而这将与学者们倡导传媒监督的初衷相悖。在这方面，丹宁勋爵的一段著名论述能够给予我们以启示：“新闻自由是宪法规定的自由，报纸有——应该有——对公众感兴趣的问题发表公正意见的权利，但是这种权利必须受诽谤法和蔑视法的限制。报纸决不可发表损害公平审判的意见，如果发表了就会自找麻烦。”[13]

在最朴素的意义上说，特定社会对传媒监督的选择，不仅是利害相权之下作出的一种取舍，更主要是人们对扩展传媒监督的积极功能、抑制传媒监督的负面效应抱有一定信心。相关的制度设计也都是围绕这一目标而展开的。因此，传媒监督的实际效能很大程度上取决于特定社会中制度设计的合理性，特别是相应的制度安排与特定社会的基本条件的适应性。这些条件包括：民主发展为传媒所提供的政治空间、传媒体系的设置及其运作特点、受众的文化素质以及司法体系的实际状况等等。以此分析为依据，我们可以逻辑地将话题转入到对中国传媒监督的相关现实问题的讨论。

五、实施传媒监督的现实制约

总体上看，现今中国传媒对司法的监督作用尚未能得到很好发挥，传媒监督远未能达到学者们所期望的理想境况。一方面，传媒对自己与司法关系中所处的尴尬地位以及传媒在论说和评价司法方面的有限空间心存不满；另一方面，司法并未普遍地接受传媒监督这一非制度化的监督形式，对传媒的排拒或不配合依然是司法机构处置与传媒关系时的主导心理倾向。这种状况既是当下中国倡导传媒监督的具体缘由，也是实施传媒监督的现实起点。

应该说，在中国主流意识形态中，传媒监督有着更强的理论支撑。因为中国司法机构的社会目标与传媒所体现的公众意识具有很高的一致性。意识形态中所刻画的中国司法的先进性、优越性，特别是司法机构对人民利益和社会利益的关切正是传媒监督所需要的支点。这表明，影响传媒监督实施的是其他一些制约因素。

第一，传媒的行为受限较大，传媒与司法之间的合理张力尚未形成。

中国传媒长期被视为主导政治力量的“喉舌”，担负着很强的传播主流意识形态的使命。改革开放以来，情况发生了一些变化。一方面，民主化进程为媒体提供了较大的自由度；另一方面，意识形态的多元化也使传媒的政治负载得到一定程度的缓释,传媒的发展亦显示出多角化趋势。由此,传媒获得了论说和评价司法的最起码的条件。然而，实践中，在对待司法问题上,传媒的行为所受到的限制仍然是很多的。这首先自然是因为传统观念和制度惯性的影响依然较强。完成观念的根本转变、消解制度惯性不仅需要假以时日，更需要决策层以及司法机构经历相应的阵痛。但或许更为重要的原因是，素质难尽人意的司法机构以及生疏粗糙的司法行为尚无法满足社会公众的期待和理想；司法机构及司法行为事实上也经不住以这种期待和理想为基准的评价和挑剔。对司法行为及过程消极状况的适当遮掩有助于维系社会公众对法治及司法机构的信心。在政府推进型[14]的法治创建模式下，决策者不能不把限制传媒的行为空间作为一种社会策略。没有理由对这种策略作出完全否定的评价，同时又应看到的是，这方面的限制正不断超出维护司法权威的实际需要；逐步放开这种限制、扩大传媒的行为空间应当成为决策者更为有利的选择。

第二，司法过程封闭性过强，司法专横现象导致了对传媒权益的漠视。

尽管存在程序法的规制，实践中司法过程的封闭性仍然很强。这种封闭性不仅体现在应予公开的司法过程在很多情况下未予公开，

或达不到法律所要求的公开程度，更体现于法律虽无明确要求，但依照民主原则应当受到社会检视的司法过程未能向社会公开。这在相当大的程度上隔绝了传媒的信息源，限制了传媒对司法的渗透能力。不仅如此，基于对传媒的戒备，一些司法机构往往还特别排拒传媒的介入，以技术化的理由挡御传媒对司法过程具体状况的了解。

制约传媒监督的另一重要因素是司法专横现象的存在。从近年来反映出的情况看，司法专横与司法腐败已经成为司法机构的痼症。司法专横的集中表现就在于司法机构及其成员不尊重当事人或其他相关主体的法定权利，把法律所提供的特殊职业优势作为其恣意行为的条件。司法专横的心理趋向也导致了司法机构及其成员对媒体知晓权以及采访权等权益的漠视。在与司法机构的交往中，传媒往往被迫将自己置放于劣势地位，以求得司法机构某种程度上的配合。中央电视台的“焦点访谈”所具有那种地位是绝大多数媒体所根本无法企及的。然而，即便是“焦点访谈”，也难以避免被个别司法机构拒之于门外的经历。在此情况下，传媒监督的实际可能是极为有限的。

第三，受众参与民主的政治素质以及相关的文化素质尚待提高，对传媒的开放度相应也受到一定限制。

应当看到，中国现实社会中受众参与民主的素质以及相关的文化素质仍然较为低下，更不具备激进人文主义、自由主义者所预想的水平。受这种素质的局限，在正确地看待并分辨传媒所提供的信息、并且理智地克制由这些信息所激发出的情绪方面，受众的能力不容高估。在不能指望传媒自己对信息进行恰当筛选的情况下，相应的对策似乎只能是限制对传媒的开放度。正如柏拉图在《共和国》中所设想的那样：“诱导奶妈和母亲只给孩子讲我们批准的故事”。特别是司法过程中所涉及的事实，往往关系到公众的普遍利益，如果传媒涉及这些事实时缺乏正确的引导，很容易导致公众将司法机构作为其渲泄情绪的对象，从而引发更大的社会事件。在稳定高于一切的当今中国社会中，以政府的谨慎代替传媒的谨慎，政府降尊屈贵作为传媒“看门人”的现象，不能说没有其合理的因素。

对产生于受众方面的制约，还应看到的一个事实是：受习惯方式的影响，中国受众素来都有“把报纸（自然也包括电视等媒介）当文件读”的习惯。这表明传媒对于中国受众具有更强的引导力。受此因素的影响，受众很容易把传媒对某些司法行为的认识与见解误认为政府的认识与见解，至少认为是政府认同的认识与见解；同时也很容易把传媒所述说的个别现象理解为具有一定普遍性的现象。在此格局下，传媒得到的或许是信誉，而失去的必定是一定程度上的自由。

第四，传媒自我约束能力较弱，对传媒的管理难以走出“管则死、放则乱”的窘境。

中国现有传媒机构大体上可分为三类：一是党委和政府直接创办并管理的机关报刊（台）；二是有关行业或部门创办并管理的行业或部门报刊（台）；三是社会机构创办和经营的商业性报刊（台）。这三类传媒机构的运作方式各有所异，但共同的特点是自我约束能力较弱。就前两类来说，由于这两类媒体机构直接受制于创办者，自身的独立程度很低，因而它们的行为在很大程度上趋从于创办者的政治态度或行业部门的利益追求。这类媒体机构往往既无自我约束的动因，亦无自我约束的实际条件。后一类媒体机构则受制于直接的商业化经营目标，对商业利润的追求常常诱使其放弃自我约束。传媒自我约束能力的弱化，给传媒的管理带来很大困难。经济领域中惯常出现的“管则死、放则乱”的二难窘境在传媒管理中表现得更为充分。在此情况下，管理者对“放则乱”的担忧远甚于对“管则死”的注重，因而，“适度偏紧”始终成为传媒管理机构实施宏观管理的政策取向。这也是实践中传媒监督的行为空间较小、能力较弱的又一原因。

不难看出，实施传媒监督的前述诸种制约因素，有些同阶段时期社会发展状况、特别是同民主进程直接相关，随着社会发展、特别是民主进程的加快，这些制约因素的影响也会相应消解；但有些制约因素则依附于更深层的社会基础，在较长时期中仍将继续存在。与此同时，某些制约同传统观念和习惯相关，观念和习惯的改变亦会淡化这些因素的作用。但有些制约因素则根源于社会治理的基本体制，因而难以指望在短期内能够改变。这种现实再次提示我们，对中国社会中传媒监督的实际作用不应付诸过多的期待；富有实际意义的努力在于把这种现实作为传媒监督（乃至新闻体制改革）制度设计的客观背景，在现实所提供的可能和条件上构建具有中国特色的传媒监督机制。

六、对几个具体问题的讨论

本文前面的分析表明，强化传媒监督似应着眼于两个方面：一是从观念上逐步消除排拒传媒监督的认识障碍，在全社会、特别是在决策层和司法机构中建立起尊重和接受传媒监督的广泛共识；另一方面则应设计出相应的制度性措施，推动传媒监督在更大范围和更高层次上具体实施，以支持和适应这场方兴未艾的司法体制改革，并藉此加快中国法治化进程。以近年来的实践感受为基础，这里就传媒监督的几个问题进行讨论。

1、传媒监督制度设计的基本取向

从中国现实情况出发，我以为，传媒监督制度设计的取向一方面在于拓展传媒的行为空间，给予传媒在更大范围内实施监督的环境与条件；另一方面则在于强化对传媒行为的合理化约束，遏止和减少传媒在实施监督过程中的非规范行为，提高传媒监督的总体水准。在这两方面中，虽然从逻辑上说前一方面更具有基础性，但后一方面的现实需求则更为迫切。因为如果对传媒的合理约束不能有效形成，决策者以至司法机构能够给予传媒的舞台必定是有限的。只有当这种约束机制足以使决策者和司法机构对传媒建立起基本信任后，传媒才可能获得更大的自由度。

2、传媒监督的主导任务

基于司法运作的现实状况，传媒对司法监督的任务也是多方面的。但是，无论从中国社会的现实要求看，还是从传媒的实际能力看，传媒监督的主导任务应在于揭露社会腐败，以此启动司法机构的惩治程序；同时揭露司法机构及其成员在职务过程中违法违纪行为，体现社会力量对这类行为的矫正能力，提高司法的公正性。传媒监督的这一主导任务与我国社会治理体制以及这一体制的运行状态也是吻合的。其机理是：社会腐败或是司法腐败所损及的主要是国家利益。而国家利益的“看守者”失职是较为普遍的现象，由此造成的结果是管理者与被管理者之间的信息不对称，从而弱化了全社会对腐败现象的控制和惩治能力。传媒的作用正在于从一定程度上弥补这种缺失，通过传媒的监督强化管理者对社会腐败和司法腐败行为的监控。可以说，离开传媒的这种作用，包括司法在内的社会机体的健康发展是无法想象的。揭露腐败这一主导任务，不仅应成为传媒机构的自觉意识，而且也应体现为决策机构在传媒监督问题上的指导思想。

    3、传媒监督的主要方式

公开报道与“内参”（或其他类似形式）并存，这是中国传媒的重要特色。“内参”是一种典型的现代“奏折”。严格说，“内参”并不具有传媒的基本特性，即大众性；同时，“内参”从本质上说更适合于“人治”而非“法治”的社会环境。但是，在传媒素质以及受众素质均尚不理想的情况下，在司法机构的行为客观上仍受制于多方面影响的条件下，“内参”的积极意义是不应否定的。因此，强化“内参”形式的运用仍然是较长时期中传媒监督的重要选择。当然，这并不意味着公开报道因此而显得不重要，对司法问题公开报道显然也必须大大加强。不仅如此，对“内参”的现实运作方式也应作出符合法律程序的调整，特别是应将“批示效应”纳入到法律轨道之中。

讨论传媒监督的方式还需要涉及到前一时期成为法学界话题的庭审实况的电视实况直播。有趣的是，对电视直播方式持异议的学者正是传媒监督的积极倡导者。否定电视直播方式的主要理由有二：其一，在美国这样的国家中，也不主张电视直播庭审实况；其二，在电视直播庭审实况的情况下，法官与诉讼参加人均有“表演”之嫌。我无法认同这两种理由。一方面是因为，对美国实践的尊重必须以承认美国的文化背景为前提，在不同的文化背景中所作出的选择至少不应是完全相同的；[15]同时，美国禁止摄像机进入法庭的做法在一些州已发生了改变；[16]另一方面也在于，以一次直播实践为基础而认定所有直播都可能导致法官或诉讼参加人“表演”，在逻辑上、实证上均显得有些欠缺。反对电视直播庭审实况这一形式需要更具说服力的理由。我认为，庭审现场的电视直播有助于强化审判公开的积极效应（特别是目前中国各地旁听公开审判均有一定困难）。同时，电视直播较之媒体的转述或评论具有更强的保真度，更宜于社会公众对司法过程的监督。

4、实施传媒监督的制度保障措施

现实地看，实施传媒监督的制度保障应集中于两个方面：首先是传媒管理机构取消对传媒的不恰当限制；[17]再就是司法机构在实际工作中为传媒的工作提供必要条件。在这方面，可行的措施是：（1）凡公开审理的案件均应准予媒体采访报道。（2）司法机构通过新闻发言制度等方式，建立与传媒对话的常规渠道。（3）依法应予公开的法律文书均应允许传媒机构查阅。（4）确立司法机构对其作出的司法裁决以及采取的法律措施的说明和解释责任。（5）对在社会上有重大影响的案件，司法机构应给予媒体某些特殊便利，配合媒体适时报道进展情况。（6）借鉴美国部分州立法的范例，设立某些对记者的庇护性保护制度。[18]

5、传媒侵权救济制度的完善

近年来，因传媒侵权而引发的纠纷不断增加，司法机构及其成员与传媒之间的讼争亦相继出现。[19]毫无疑问，司法机构作为民法意义上的法人、司法机构成员作为民法意义上的个人，其名誉权亦应受到司法保护。然而，司法机构（包括其成员）诉求司法机构裁决其与传媒之间的纷争，这一方式毕竟在观念上和实践上均显得不够妥贴。同时，诉讼固有的周期长、耗费大的缺陷也不利于纷争的低成本解决。因此，对传媒侵权救济制度应有创新性改革。可以设想的方式有：（1）建立传媒行业性的惩戒机构，接受包括司法机构及其成员在内的法人或公民的投诉。这类机构性质上为民间性自律组织，依照有关法规和全国性或地方性媒体自设的规则调处相关纠纷。（2）建立政府行政惩戒机构，接受当事人的投诉，并就此作出行政处理决定。不服该机构的决定可向法院提起行政诉讼。（3）鉴于传媒侵权纠纷呈日益增多的趋势，同时处理传媒侵权纠纷具有较强的专业性，可设立专门的传媒纠纷仲裁机构。由仲裁机构对这类纷争进行仲裁。不服仲裁的，可向法院请求民事审判救济。

显然，建议中的这些方式已经超出了传媒对司法监督的范畴，但这些方式确实又是讨论传媒对司法监督所不能不涉及的。由此得到的启示或许是更有意义的：强化传媒对司法的监督不仅需要司法界、法学界的热情，更需要新闻界及其管理机构创新而务实的努力。

注释

[1]最高人民法院院长肖扬多次呼吁加强新闻对法院工作的监督。为此，全国各级人民法院还建立了新闻发言人制度。最高检察院提出的“检务公开”的要求，也有明确倡导新闻监督的意蕴。

[2]在最近于北京大学召开的一次较高层次的司法与传媒的理论讨论会中，不少学者提交的论文都是以西方启蒙思想家的理论资源作为论证传媒监督正当性的依据的。

[3]林德布洛姆（Charles E. Lindblem）把权威、交换和说服归纳为社会统治的三大基本要素。司法与传媒正是“权威”与“说服”的对应实体。参见[美]林德布洛姆：《政治与市场世界的政治——经济制度》，王逸舟译，上海三联书店1994年版，第一部分。

[4] [美]韦尔伯·施拉姆《大众传播媒介与社会发展》，金燕宁译，华夏出版社1990年版，第240页。

[5]沙莲香主编：《传播学——以人为主体的图象世界之迷》，中国人民大学出版社1990年版，第183页。

[6]沙莲香主编：《传播学——以人为主体的图象世界之迷》，中国人民大学出版社1990年版，第181页以下。

[7]由于不同约束主体之间存在着不同的利益立场，实践中这种冲突是很容易发生的。

[8]这方面的典型案例当推“夹江打假案”。1996年，四川省夹江县一个体户经营的印刷厂仿冒制印另一企业的产品包装。四川省某技术监督机构对该厂作出了查封等处罚决定。被查封者（媒体称为“制假者”）遂向法院提起行政诉讼，指控技术监督机构无权作出这一处罚。对此，包括中央电视台“焦点访谈”在内的所有媒体均以“制假者将打假者推向被告席”为主题报道这一事件，并以“恶人先告状”为道德批判模式，对“制假者”的起诉行为予以谴责。面对媒体形成的舆论压力，法院不得不违心地作出不利于“制假者”的裁决。事实上，本案所涉及的仅是“制假者”由谁处罚的问题，而不牵涉“制假者”应不应受处罚的问题。“制假者”对违反程序所作出的处罚的抗辩权、起诉权是应当得到肯定的。

[9] [美]柏尔文·德弗勒、鲍尔·洛基奇：《大众传播学绪论》，杜力平译，新华出版社1990年版，第251页。

[10]“第四种权力”的提法最早于1787年出自英国人比尔克；1974年11月2日，美国联邦最高法院大法官P·斯特瓦特正式提出具有法律意义的“第四种权力理论”。参见徐显明、齐延平提交“司法与传媒讨论会”的论文“‘权利’进入，抑或‘权力’进入”。

[11]这方面的实例在著名记者卢跃刚、敬一丹等人的《大国寡民》、《声音》等书著中均有充分的表达。

[12] [美]柏尔文·德弗勒、鲍尔·洛基奇：《大众传播学绪论》，杜力平译，新华出版社1990年版，第30页。

[13] [英]丹宁勋爵：《法律的正当程序》，李克强等译，群众出版社1984年版，第39页。

[14]蒋立山：“中国法治道路讨论”，《中外法学》1998年第3、4期。

[15]在大众传播方面，由各国的政治、经济、文化背景的差异所形成的传媒规则的差异也是很大的。韦尔伯·施拉姆在对发展中国家的相关实践进行分析后认为：“基本的事实是，在各种法律体系之间存在着一种根本的多样性，这种多样性既是各种思想、文化、经济水平和社会需要的反映，又是其必然后果。在这些不同的体系当中，特别是在象新闻这样一个领域中，政治因素使这些体系的多样性和从属性变得更突出，是当传统和文化的多样性又加上了区别大多数发展中国家和高度工业化国家的巨大经济发展差距时，怎样才能找到法规的共同点呢？比如，可以严肃地说，美国或西欧或苏联的关于建立和使用大众传播媒介的法律条款可以立即成功地用于保证中非西部艾菲一家或南亚的巴尼一家的信息权利吗？在目前的发展阶段，同时适用于所有国家的标准法规是不可想象的。但有一点可以肯定，即：如果不考虑这方面法律因素的特点，就会严重影响目前为改进大众传播媒介和保证它们可以也应该对社会经济发展作出贡献所做的努力”。参见前引《大众传播媒介与社会发展》，第241页。

[16]参见[美]巴顿·尔特等：《大众传播法概要》，黄列译，中国社会科学出版社1997年版，第  132页以下。

[17]在一些地区，传媒管理机构明确要求：批评司法机构的报道应得到该司法机构的上级机构的同意。这类限制显然应予取消。

[18]有关美国新闻记者庇护法的规定，参见[美]巴顿·尔特等：《大众传播法概要》，黄列译，中国社会科学出版社1997年版，第180页以下。

[19]最近，深圳市福田区法院指控《民主与法制》杂志社侵犯其名誉权而诉至法院。类似的诉讼此前也出现过。

9月5日，湖南省高院发布消息，持续已久的唐慧案重审宣判，两名主犯秦星与周军辉的刑罚由前一次的死刑改判为无期徒刑。虽然此案会否就此落下帷幕，目前尚属未知，但从整个案件的发展过程看，可以反映出中国法治目前面临的艰难处境。

“唐慧案”实际上由三个案子组成：一是唐慧的女儿乐乐被强迫卖淫、强奸的刑事案件，二是唐慧被劳动教养行政复议案，三是唐慧被劳动教养国家赔偿案。三个案子中，强迫卖淫、强奸的刑事案件处于核心位置，但在不同的阶段，社会和舆论对三个案子的关注重心有所不同。今年6月，最高人民法院裁定不核准强迫卖淫、强奸案件的刑事被告人周军辉、秦星死刑，将案件发回湖南省高级人民法院重审，这再次引起社会和媒体对“唐慧案”的关注。唐慧案涉及“乐乐被强迫卖淫”、“唐慧上访”、“唐慧被劳教”等多个互有因果但却彼此相对独立的事态，牵扯到7个犯罪嫌疑人、唐慧、警方、几级地方法院、地方政府、媒体等多重主要参与者和利益主体，因此，这一个案可能呈现中国法治的复杂生态。

虽然这已是终审判决，但此案能否就此画上句号，尚属未知。

唐慧的策略：上访

最近几年，因强迫卖淫罪而被判死刑的判例几乎没有出现过。从媒体公开的案例来看，仅有重庆“打黑”期间的“美女黑老大”王紫绮被判并执行死刑，但王有五项罪名，强迫卖淫罪只是其中一项，更严重的罪名是组织、领导黑社会性质组织罪，此外还有组织卖淫罪、非法拘禁罪、行贿罪。而且，王强迫妇女卖淫造成了多名妇女重伤、轻伤的严重后果。“唐慧案”中的几位刑事被告人的罪行显然难与王紫绮相提并论，而在媒体公开报道的强迫卖淫罪的判例中，判决有期徒刑的居多。正因为这些原因，作者在最初看到“唐慧案”的刑事判决时，就感觉判刑过重，此案背后“必有蹊跷”。如今最高法院的裁定和新闻媒体对案件其它相关事实的揭示，都印证了这一点。

唐慧称她年仅十岁的女儿被逼卖淫并因此染上难以治愈的性病，因此坚持所有的涉案人员都应该被判处死刑。而法院判决刑事被告人中两人死刑，其他人中判决最轻的也是有期徒刑15年。如此判决在目前的法律框架内已经算很重了，但唐慧并不满意，之后一直上访。按照现行法律，与14岁以下未成年人发生性关系，无论未成年人是否自愿，都构成犯罪。但未成年人是否自愿，可以成为定罪或量刑时的考量因素。按照媒体披露，唐慧的女儿乐乐并非被逼，而是自愿卖淫。果真如此，刑事被告人构成强奸罪还是嫖宿幼女罪罪，也是不无疑问的。尽管目前嫖宿幼女罪的存废引发了广泛的争议，最高人民法院也有冻结这一罪名的倾向，但无论如何，唐慧的要求大大超出了法律对相关犯罪行为的惩罚程度。之前的刑事判决之所以偏重，也是唐慧不断闹访的产物。

唐慧从报案开始，就同时开始了闹和访的过程。据媒体报道，唐慧6年间进京上访23次，到省城上访百余次。由于上访“属地管理”原则，富家桥镇政府不得不对唐慧的上访负责，为了“稳控”唐慧，镇里6年耗资80万元。2007年唐慧第一次进京上访后，因“稳控”不力，党委书记和副书记被诫勉谈话，负直接领导责任的党委委员、党政办主任则被免职。在接受媒体采访时，唐慧还曾总结上访经验说：“上访的方式反映问题既能追究相关人员的责任，又可以对正在进行的司法审判起到震慑作用，保证审判公正进行。” 因为上访，唐慧也两次被当地拘留，一次5天，一次8天。后来的劳教案也因此而起。

唐慧在上访中表现出特别强的“闹访”能力。从媒体报道的情况来看，至少有10来次闹访或在法庭大闹。比如，“跪见”永州市公安局局长，在永州市检察院静坐绝食或长跪不起，在永州中院刑一庭庭长张晓龙的办公室吃住18天，在法院立案大厅滞留15天，在法庭上追打被告人律师，在湖南省高院下跪并与法警发生冲突，在湖南省公安厅大门口举牌跪地喊冤并在信访接待室内以头撞墙。此外，为了引起领导的重视，唐慧在乐乐失踪报案时就撒谎说邻居王某将乐乐拐骗，因警察查明王某并没有拐骗行为，唐慧又转而诬陷警察郭继仪收了王某的钱，导致郭被停职两个多月。此后，因对新的办案警察杨军祥的处置不满，唐慧又控告杨渎职，致使杨受“严重警告”处分。唐慧超强的闹访能力造成的结果便是谁办她的案谁就有麻烦。

维稳压力下的司法

在过去的二十多年里，信访数量先是不断增加，然后是维持在一个洪峰的高位而降不下来。中央政府无法直接面对上访所牵涉的具体事项，而上访人留在北京会影响首都的秩序和形象，干扰中央国家机关的工作，因此中央只能敦促基层政府“将问题解决在基层”。中央政府的“敦促”方式首先是从行政上施加压力，这主要体现在中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的考评上，通过目标责任管理来实现，它构成了压力型体制的主要运作方式和手段。上级政府将上访治理指标、任务进行层层分解，将其分派给下级政府，在激励——绩效的压力下，下级政府必须根据上级的目标进行上访治理。信访工作属于维护社会稳定的一部分，其考察标准是“一票否决”，只要维稳工作出现纰漏，基层政府就受到否定评价。这就是所谓“维稳”的压力。

在维稳压力下，基层政府可能采取各种方法，这些方法有两个极端方面：一是无原则的满足当事人的诉求，典型的如“花钱买平安”，二是强力打击当事人，迫使其放弃诉求，典型的如动用黑社会威胁、殴打上访人。处于两个极端的还有很多灰色地带的方法，比如，通过“讲感情”以促使上访人息访，对上访人采用集中学习、信访劳教等方法。这些方法中的很多都曾被地方政府使用在唐慧身上。当地乡镇政府在她身上所花费的维稳支出达到了80多万元，唐慧也曾被劳教，唐慧被劳教还曾遭到媒体的猛烈批评。无论是给好处，还是劳教，似乎都没有改变唐慧上访的决心，她都坚持不达目的绝不罢休。而在维稳的压力下，在唐慧的固执坚持下，地方基层政府似乎无论怎么做都难以让唐慧停止上访，而且似乎无论如何做都不对。面对一个固执的、不依不饶的上访人，地方基层的国家机关能如何应对？

更应该引起我们注意的是，各级政法机关一次次牺牲法律和程序，来部分满足唐慧的诉求，以使她停止上访。从媒体公开的信息看，几乎是唐慧每大闹一次，政法机关就妥协一次，以满足唐慧的诉求，无论其诉求是否合理，直至法院最终对刑事被告人进行了死刑重判。政法机关之所以如此，当然有维稳压力的缘故，但恐怕不只是维稳的压力。例如，一审前，唐慧在永州市检察院立案大厅跪了18个小时，其结果是检察院更换了公诉人，制作了新的起诉书，特别是将“强迫卖淫罪”写入其中——该罪名最重可判死刑。重审时，唐慧要求休庭，后来就去法院住了18天，结果是重审比第一次又加重了刑罚。尽管有维稳的压力，但维稳的压力并不能完全解释这种现象，一个人的上访在维稳的考评体系中并不是决定性的，维稳有一个立体的考评体系，一个人的上访会影响考评得分，而很难完全否定维稳工作。对于政法机关尤其如此，毕竟对上访实行的属地管理原则，而非部门管理原则。

因此，笔者猜想，从相关政法机关对上访行为的反应来看，很可能是上级政法机关或党政机关的重要领导甚至主要领导作了意见较为明确的批示，下级政法机关不得不按其意思加重对刑事被告人的处罚力度。如果上级给出一个“官僚主义”的批示“请查明情况，依法办理”，坚持依法办事的下级政法机关还能尊重事实，在法律范围内办案，不至于对刑事被告人作出明显过重的判决。但如果上级给出一个方向明确、不容质疑的批示“此事性质恶劣，应予坚决严惩”，下级政法机关就没有太多依法办案的空间了。果真如此，下级政法机关在唐慧上访和上级批示的双重压力下，罔顾事实加重惩罚就很有可能。上级的“批示”只是笔者的一个猜想，新闻媒体没有披露更多的事实依据，笔者也几乎不可能通过调查来获得事实依据。但就笔者的研究经验基础来看，不做“批示”的猜想，似乎很难完全理解和解释政法机关在此过程中的行为。

媒体介入之后

从媒体报道的情况看，唐慧案发酵的过程中，媒体起到了不可忽视的作用。在得知唐慧因“扰乱社会秩序”被警方拘留后，南方周末记者邓飞连发了数条微博呼吁，一个多月后，唐慧获释。邓飞认识唐慧，缘于另一起案件。2010年6月，永州的朱军枪杀三名法官，各地记者纷纷赴永州采访。此时正是其女儿被强奸一案重审期间，唐慧为了吸引记者的注意，谎称朱军是乐乐的干爹，他是为乐乐的事情枪杀法官。唐慧的宣称先后吸引了不少媒体记者注意，但记者都很快发现她在撒谎。邓飞在微博上这样他介绍与唐慧的相识：“我在永州（采访枪击案），唐慧说她熟知朱军，被我揭穿，问她为什么要骗我们，她眼泪汪汪说不这样，她能找到记者喊冤吗？令我酸楚无语。”唐慧获释后，在邓飞的帮助下，联系上搜狐网微博，由后者联系十几家媒体对乐乐案进行报道，邓飞还为唐慧介绍了北京的法律援助律师。此后，有关幼女被迫卖淫、公安渎职的信息立即获得全社会关注，唐慧以维护幼女的弱小母亲形象进入公共视野。

之后，唐慧无论是闹法庭，还是住法院，都有记者跟随采访，及时上传至网络。当地没有采取强硬措施，显然也有顾忌媒体舆论压力的考虑。在这一过程中，媒体的报道将唐慧塑造成维护幼女的弱小上访母亲形象，而对其之前对女儿教育的不负责任只字不提，对案件过程中不利于唐慧形象的情节也绝口不提，更没有报道、分析唐慧诉求是否合理；而且，媒体长篇累牍的报道中，很少涉及几位刑事被告人及其亲属的想法和看法，也没有对政法机关的采访。新闻报道几乎都是对唐慧视角的复制，似乎没有进行更为完整的事实调查。当然，也许是地方政法机关怕招惹麻烦而拒绝了记者的采访请求。然而，即便如此，采访一下唐慧周围邻居的看法，采访一下刑事被告人亲属的看法，应该不算太难吧？是记者没有采访，还是媒体屏蔽？我们不得而知。但在评论环节，媒体都将重心放到了对劳教制度的批判上。也许是媒体为了增强批判劳教制度的说服力，就越需要塑造唐慧没有瑕疵的道德形象吧。

媒体和记者之前也许没有想过这样的问题：如果法院完全按照唐慧的想法，从重判决，所有的刑事被告人都处以死刑，他们的家属势必不服，如果他们也都到省城到北京上访，找律师和法学界人士开研讨会，制造舆论压力，又会怎么样呢？此时媒体的主流声音是不是会变成认为法院草菅人民，要求废除死刑呢？而为了论证废除死刑的合理性力度，是不是又会渲染那几个刑事被告人的勤劳、努力和意外的意外犯错呢？就像媒体在一些摊贩杀死城管案件中所做的那些新闻和评论那样。事实上，两个被判处死刑的被告家属在终审后就表示要去上访。

毫无疑问，媒体已经深度嵌入了这些有公共影响的案件中，对政法机关施加了影响和压力。而如果政法机关尤其是法院跟着舆论走，最终无论怎么做可能都是错的。终审判决后媒体的表现就雄辩的证明了这一点。

《南方周末》的颠覆

终审判决后，《南方周末》的一篇报道，毫不犹豫的给了湖南省高院乃至湖南省政法系统一个深刻的教训。政法系统屈从于媒体、舆论和唐慧所带来的社会压力，作出了对刑事被告人从重处罚的判决。然而，当政法系统放弃法治标准和原则，迎合媒体时，媒体和舆论却果断转身，再次向司法射出了一箭。媒体和舆论此时颠覆了唐慧的道德形象，不再谈论劳教制度的合法性，反而指出侦查、起诉和判决过程的种种不合理，并将问题指向信访制度。媒体得出的是一个似是而非的结论，信访制度当然有问题，也是造成唐慧案的一个原因，但是它只是众多原因环节中的一环。致命之处还是媒体如何表述这一案件，舆论、社会、上级领导、政法机关如何服膺于或屈服于媒体给定的逻辑，从而最终做出错误的决定和判决。

《南方周末》的报道是一篇罕见的后发制人的颠覆性报道，它使整个舆论完全转向，之前所批判的问题似乎瞬间从人们的视野中消失，取而代之的是媒体设置的新议题。也许可以合理推测，媒体人从一开始就掌握了案件的相关的信息，包括唐慧个人不符合“上访母亲”道德形象的一些事实，也包括几名刑事被告人的具体处境和冤屈，还包括政府和司法机关在其中的难处与无奈。如果不做这样的推测，很难想象记者会在如此短的时间内拿出与之前的倾向完全相反新闻报道来。换一个角度来说，那么多媒体和记者在永州持续几年对唐慧案做了那么多的调查和报道，连基本事实都没弄清楚，而《南方周末》记者在终审判决后不到半个月挖掘出了更为丰富的细节和真正的事实。那就只有两个可能，一是其他报道此事的记者的职业能力比《南方周末》差得太远，二是其他记者实际上也掌握了相关材料，但他们在报道时有意对事实进行了剪裁，二者必居其一。

更有可能的事实可能是后者。当记者获取的信息不符合媒体所要设置的议程——渲染唐慧的道德形象，批判劳教制度时，媒体和记者们集体沉默；而当这些信息有助于媒体设置新的议程——渲染唐慧的缠访闹访形象，批判信访制度及其对司法的干预，媒体和记者们便不约而同的发表了新的信息。媒体当然有设置新闻议程的权力，可是，当一切都指向毁损司法权威时，该作何理解呢？是媒体为了自己的新闻议程而贬损了司法权威，还是媒体为了贬损司法权威而设置了自己的议程呢？我们可以这样提问吗？唐慧案中，毫无疑问媒体是赢家，无论是之前的重判，还是之后的颠覆，看上去媒体都在“主持公道，为民请命”；唐慧个人不过是想利用媒体反过来又被媒体利用了而已，她从媒体获取的所谓正义多么脆弱，转瞬之间就烟消云散；而这一过程中的输家和终极的输家都是政法系统，媒体、公知和民粹的合流之下，司法机关的权威几乎荡然无存，只能跟着媒体的指挥棒转。

学界多年来讨论舆论监督，希望通过媒体的发育，培育所谓的第四种权力，对公权力的运行构成监督和制约，从而建构法治社会的均衡权力框架。然而，从唐慧案的实践来看，媒体自身的职业伦理严重缺乏，裁剪事实，干预司法，这对法治构成了巨大的挑战。公权力的胡作非为，还可以有各种制度加以约束；媒体权力在目前中国的法治框架中不但难以约束，甚至连表述出来都不是一件很容易的事情。